基層央行行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)研究

武玨 中國人民銀行太原中心支行

基層央行行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)研究

武玨 中國人民銀行太原中心支行

人民銀行作為我國的中央銀行，履行金融監(jiān)管職責(zé)，依法行使行政執(zhí)法權(quán)力，防范和化解行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)是人民銀行當(dāng)前的重要任務(wù)。本文立足人民銀行工作實(shí)際，對轄內(nèi)各分支機(jī)構(gòu)行政執(zhí)法狀況進(jìn)行了調(diào)研，分析了當(dāng)前基層央行行政執(zhí)法工作中存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并有針對性地提出了防范和化解行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的對策。

行政執(zhí)法 風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn) 防范

一、基層央行行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)展趨勢

近年來，我國金融機(jī)構(gòu)提高了對人法律意識(shí)和維權(quán)能力的要求，逐步改變了以往對人民銀行的行政執(zhí)法行為盲目聽任的態(tài)度，行政相對人越來越注重利用救濟(jì)渠道維護(hù)自己的合法權(quán)益，顯性風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)逐漸替代了行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。[1]從2016年至2017年山西省人民銀行系統(tǒng)執(zhí)法檢查案卷評查結(jié)果看，出現(xiàn)實(shí)體違法的情況較少、執(zhí)法程序不規(guī)范的情況增多，行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的防范重點(diǎn)由實(shí)體違法逐步轉(zhuǎn)向了程序違法。

二、基層央行行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)分析

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善，金融在經(jīng)濟(jì)生活中的作用越來越重要，金融法治建設(shè)是金融業(yè)自身發(fā)展的需要，更是金融業(yè)落實(shí)依法治國方略的基本要求。基層央行作為金融宏觀管理部門處于依法行政的最前沿，其依法行政水平不僅關(guān)系到國家金融方針政策能否在基層貫徹落實(shí)，還關(guān)系到人民銀行的執(zhí)法權(quán)威。目前，基層央行行政執(zhí)法工作總體逐步規(guī)范，對于執(zhí)法行為和行政處罰行為有法律依據(jù)，對于檢查程序和行政處罰也有嚴(yán)格的要求，但行政執(zhí)法工作仍存在諸多的風(fēng)險(xiǎn)。

（一）金融法律法規(guī)及規(guī)范性文件不完善

一是部分金融法律法規(guī)滯后現(xiàn)象嚴(yán)重。如1985 年頒布的《國家金庫條例》及其實(shí)施細(xì)則，這個(gè)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，在實(shí)施的過程中也沒有一些國庫風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的措施。很多國庫業(yè)務(wù)比如國庫監(jiān)管、國庫退庫、國庫撥款，還有一些新型業(yè)務(wù)，如支付系統(tǒng)往來、國庫內(nèi)部往來和橫向聯(lián)網(wǎng)等，對這些國庫業(yè)務(wù)都沒有明確的規(guī)定和限制，在一定程度上削弱了相關(guān)領(lǐng)域行政執(zhí)法的效力與權(quán)威。由于基層央行行政執(zhí)法的法律依據(jù)多為部門規(guī)章和規(guī)范性文件，許多規(guī)定是在《中國人民銀行法》修訂之前制定的，行政執(zhí)法依據(jù)存在法律效力層級低、與上位法不一致的問題，在具體的適用過程中存在法律風(fēng)險(xiǎn)[2]。二是部分法律法規(guī)可操作性不強(qiáng)。三是法律授權(quán)不清。如《中國人民銀行法》明確規(guī)定，人民銀行對金融業(yè)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)全權(quán)負(fù)責(zé)，并且擁有向銀行機(jī)構(gòu)報(bào)送統(tǒng)計(jì)報(bào)表和資料，但對證券、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計(jì)工作未作規(guī)定，相關(guān)信息采集無法可依，不利于人民銀行全面履職，也不利于金融宏觀調(diào)控的及時(shí)性和準(zhǔn)確性。[3]四是規(guī)范性文件制定內(nèi)容或程序違法。法無授權(quán)不可為，規(guī)范性文件所有人民銀行進(jìn)行業(yè)務(wù)進(jìn)行的基本來源和保障。在所有的規(guī)范性文件中，有一部文件變相使用行政許可，肆意讓這些業(yè)務(wù)文件代替相應(yīng)的法律法規(guī)，進(jìn)行一些不恰當(dāng)?shù)牟僮鳎抑贫ǔ绦虿缓戏?，[4]同時(shí)未按規(guī)定及時(shí)向上級行備案。

（二）依法行政組織機(jī)構(gòu)履職不到位

隨著人民銀行對行政執(zhí)法工作的重視和加強(qiáng)，緊緊圍繞建設(shè)法治央行目標(biāo)，為把法治貫穿于金融運(yùn)行和管理的全過程，山西省轄內(nèi)各分支機(jī)構(gòu)均成立了依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)小組、普法領(lǐng)導(dǎo)小組、行政處罰委員會(huì)、行政復(fù)議委員會(huì)等組織機(jī)構(gòu)，組織機(jī)構(gòu)的健全和完善，為基層央行依法行政提供了保障。但在實(shí)際工作中，執(zhí)行和制度相脫離，有的依法行政組織機(jī)構(gòu)并未按規(guī)定履行相關(guān)職責(zé)，未定期召開會(huì)議研究相關(guān)工作，對行政執(zhí)法工作中存在的難點(diǎn)和問題沒有及時(shí)解決等，導(dǎo)致依法行政工作缺乏統(tǒng)籌部署，問題解決機(jī)制不暢，影響了行政執(zhí)法工作的全面推進(jìn)和水平提高。

（三）執(zhí)法檢查程序不規(guī)范

根據(jù)《關(guān)于推廣隨機(jī)抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》（國辦發(fā)〔2015〕58號）規(guī)定，對法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的檢查事項(xiàng)，要推廣隨機(jī)抽查，建立隨機(jī)抽取檢查對象、隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員的“雙隨機(jī)”抽查機(jī)制?；鶎友胄性诰唧w落實(shí)雙隨機(jī)工作的過程中，由于沒有統(tǒng)一的隨機(jī)抽查系統(tǒng)，如何做到隨機(jī)抽取檢查對象和檢查人員全程留痕存在難點(diǎn)，特別是關(guān)于檢查人員隨機(jī)抽取問題，各級執(zhí)法部門檢查人員有限且相對固定，隨機(jī)可能抽取了有執(zhí)法資格但不熟悉相關(guān)業(yè)務(wù)的人員進(jìn)行檢查，如不進(jìn)行隨機(jī)抽取，則與國務(wù)院及人民銀行總行規(guī)定相違背，在實(shí)際操作中存在很大風(fēng)險(xiǎn)。[5]

在具體開展執(zhí)法檢查時(shí)，不能嚴(yán)格按照《中國人民銀行執(zhí)法檢查程序規(guī)定》進(jìn)行檢查，主要表現(xiàn)在：無執(zhí)法資格人員參與檢查或者有執(zhí)法資格的檢查人員未出示執(zhí)法證；《執(zhí)法檢查通知書》的制作時(shí)間早于執(zhí)法檢查立項(xiàng)審批時(shí)間；未按要求制作《執(zhí)法檢查調(diào)閱資料清單》、執(zhí)法檢查意見書；《執(zhí)法檢查事實(shí)認(rèn)定書》被檢查單位負(fù)責(zé)人未逐頁簽字且未加被檢查人蓋公章；執(zhí)法檢查文書要素填寫不全；執(zhí)法檢查不符合時(shí)限，如《執(zhí)法檢查事實(shí)認(rèn)定書》的制作時(shí)間晚于檢查結(jié)束的時(shí)間，未在檢查結(jié)束后十個(gè)工作日內(nèi)制作執(zhí)法檢查報(bào)告、執(zhí)法檢查意見書，檢查的開展時(shí)間不符合檢查方案及《執(zhí)法檢查立項(xiàng)審批表》中的檢查期限。這些檢查程序上的瑕疵，使得基層人民銀行在實(shí)施行政處罰時(shí)存在風(fēng)險(xiǎn)，埋下了行政復(fù)議和行政訴訟的隱患。

[1]中國人民銀行武漢分行法律事務(wù)處課題組：“人民銀行分支行行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)研究——對贛、鄂、湘三省人民銀行系統(tǒng)行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的調(diào)研報(bào)告”[J]，武漢金融，2009年第9期.

[2]中國人民銀行天津分行課題組：“基層央行行政執(zhí)法法律風(fēng)險(xiǎn)問題研究”[J]，華北金融.2010年第1期.

[3]中國人民銀行武漢分行法律事務(wù)處課題組：“人民銀行分支行行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)研究——對贛、鄂、湘三省人民銀行系統(tǒng)行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的調(diào)研報(bào)告”[J].武漢金融.2009年第9期.

[4]吳道義等.基層人民銀行面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)及防范對策[J].金融法苑.2017年第1期.

[5]吳道義等：“基層人民銀行面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)及防范對策”[J].金融法苑.2017年第1期.

武玨（1981.10-），女，漢族，山西交城人，碩士研究生學(xué)歷，主任科員，經(jīng)濟(jì)師職稱，研究方向：金融法治，金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)。