垃圾分類回收立法的啟示

原莆舒

（266580 中國石油大學(xué)（華東） 山東 青島）

垃圾分類回收立法的啟示

原莆舒

（266580 中國石油大學(xué)（華東） 山東 青島）

垃圾分類是垃圾減量化、資源化、無害化的前提。日本被公認(rèn)為世界上垃圾分類回收最成功的國家。本文從日本垃圾分類回收的立法背景出發(fā)，試圖從日本垃圾分類回收法律框架的建立為切入點(diǎn)，對(duì)日本垃圾分類回收的法律體系、立法特點(diǎn)進(jìn)行評(píng)述，通過其立法對(duì)我國的啟示進(jìn)行分析，以期有益于我國垃圾分類回收法律體系建設(shè)和完善。

垃圾分類；法律體系；立法；現(xiàn)狀；挑戰(zhàn)；啟示

生活垃圾處理是城市發(fā)展必然面臨的重大難題，實(shí)現(xiàn)生活垃圾的減量化、無害化、資源化處置也是世界性的城市管理課題。隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市人口急劇增長(zhǎng)，生活垃圾分類處理的難題也如期而至。據(jù)中商產(chǎn)業(yè)研究院大數(shù)據(jù)顯示，2015年全國設(shè)市城市生活垃圾清運(yùn)量為1.92億噸，城市生活垃圾無害化處理量1.80億噸。其中，衛(wèi)生填埋處理量為1.15億噸，占63.9%；焚燒處理量為0.61億噸，占33.9%；其他處理方式占2.2%。又據(jù)《2016中國快遞領(lǐng)域綠色包裝發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢(shì)報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，2015年我國消耗了99.22億個(gè)包裝箱、169.85億米膠帶以及82.68億個(gè)塑料袋的生活垃圾。

日本垃圾分類是世界公認(rèn)的成功典范，日本基于本國資源特點(diǎn)，在多年實(shí)踐中形成了以公民參與為中心、社會(huì)全方位參與的垃圾分類協(xié)同治理機(jī)制。這個(gè)機(jī)制以多樣化的垃圾分類宣傳教育為基礎(chǔ)，以責(zé)任明晰的垃圾分類管理法律體系為保障，以有效的激勵(lì)政策與約束機(jī)制為內(nèi)在動(dòng)力，以嚴(yán)厲的監(jiān)督執(zhí)法和懲罰措施為外在壓力，通過階段性的立法，引導(dǎo)和強(qiáng)制性地對(duì)垃圾進(jìn)行合理分類處理。

一、日本垃圾分類回收立法的背景

上世紀(jì)50年代后，日本進(jìn)入經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)期，垃圾問題日益嚴(yán)重，出現(xiàn)了由污染物排放造成的水俁病和痛痛病。60年代到70年代，排放的垃圾總量增加，有害垃圾嚴(yán)重影響了居民的身體健康，大量生活垃圾造成了環(huán)境污染和公害。由于公害嚴(yán)重蔓延擴(kuò)大，保護(hù)環(huán)境就以公害問題這一尖銳形式提了出來，環(huán)境公害喚醒了日本市民保衛(wèi)家園和自身權(quán)益。1963年日本開始確立了可燃垃圾全部焚燒的方針，第一次制定了廢棄物處理設(shè)施建設(shè)5年規(guī)劃，但這一措施并未能推動(dòng)建立起完善的垃圾分類回收處理體系。在這種背景下，日本立法機(jī)構(gòu)意識(shí)到了問題的嚴(yán)重性，相繼出臺(tái)及修改各種相關(guān)法律法規(guī)對(duì)垃圾分類處理進(jìn)行規(guī)范化、法律化，使得垃圾分類處理的各個(gè)環(huán)節(jié)都有法可依。1970年12月日本國會(huì)制定了《廢棄物處理法》，這部法律經(jīng)過多次修改，雖然目的是遏制廢棄物的排放，但是生活垃圾的產(chǎn)生依然非常龐大，同時(shí)非法投棄垃圾也在增加。2000年6月日本制定了《循環(huán)型社會(huì)形成推進(jìn)基本法》，提出“要減少廢棄物的產(chǎn)生，促進(jìn)資源的循環(huán)利用”，這一法律對(duì)于當(dāng)時(shí)減少垃圾和提高廢棄物利用率產(chǎn)生了重要作用。此后，法律成為日本政府的重要手段，制定或修訂了諸如2001年4月實(shí)施的《容器和包裝物的分類收集與循環(huán)法》、《特種家電循環(huán)法》，2001年5月實(shí)施的《可循環(huán)性食品資源循環(huán)法》等。

從歷史上看，日本在推動(dòng)建立垃圾分類處理法律體系時(shí)，無論是立法還是實(shí)施，都是由簡(jiǎn)單到復(fù)雜，逐步完善，推動(dòng)普及，保證了法律易于得到遵守和執(zhí)行。例如，《容器包裝再生利用法》是一個(gè)典型例子。該法于1995年制定，經(jīng)過多次修改，1997年只針對(duì)瓶、罐、塑料瓶等部分實(shí)施，2000年則針對(duì)紙制容器包裝、塑料制容器包裝等全面實(shí)施。2006年增加并部分實(shí)施懲罰措施，2007年開始實(shí)施排放限制措施，2008年全面實(shí)施生產(chǎn)企業(yè)向市町村付費(fèi)的制度，并延用至今。

二、日本垃圾分類立法體系及其特點(diǎn)

1.日本垃圾分類立法體系

日本垃圾分類的歷史，其實(shí)就是法制不斷完善的過程。日本建立了以《環(huán)境基本法》為基礎(chǔ)，以《建立循環(huán)型社會(huì)基本法》為主導(dǎo)的法律體系，并形成了垃圾分類回收法律層次結(jié)構(gòu)，逐步完善了垃圾分類回收的立法體系。

（1）基本法。《循環(huán)型社會(huì)形成推進(jìn)基本法》的目標(biāo)是將“大量生產(chǎn)、大量消費(fèi)、大量廢棄”的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向?yàn)檠h(huán)型經(jīng)濟(jì)體制，主要是將可回收利用的廢物定義為“可循環(huán)資源”，促進(jìn)其分類回收利用，明確了國家、企業(yè)與個(gè)人各自所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，并且擴(kuò)大了生產(chǎn)者責(zé)任的范圍和原則。

（2）綜合法?！稄U棄物處理法》是關(guān)于垃圾廢物處理和循環(huán)綜合管理的辦法。該法是在1970年制定的，2000年最后的修訂版于2001年4月生效。

（3）單行法。日本相繼頒布了一些有關(guān)垃圾分類回收的各種單行法，例如《容器和包裝物的分類收集與循環(huán)法》是為建構(gòu)家庭的一般廢棄物和容器包裝廢棄物加以回收再生利用的體制而制定的，它規(guī)定消費(fèi)者、市、町、村和企業(yè)、公民各自擁有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)；《特種家電循環(huán)法》是為了促進(jìn)四類家用電器（電視機(jī)、冰箱、洗衣機(jī)和空調(diào)）的回收利用而制定的；《可循環(huán)性食品資源循環(huán)法》規(guī)定了企業(yè)、消費(fèi)者和政府的責(zé)任和義務(wù)，食品生產(chǎn)企業(yè)以及餐飲業(yè)有控制廢物產(chǎn)生數(shù)量和回收廢物的義務(wù)。

2.日本垃圾分類回收立法體系的特點(diǎn)

日本在構(gòu)建垃圾分類回收立法體系的過程中，堅(jiān)持立法科學(xué)性原則與效率原則，具有明確的概念與權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，并在分類、回收、處理、激勵(lì)等各個(gè)層面達(dá)成了立法實(shí)質(zhì)與形式的有效統(tǒng)一。其具有以下特點(diǎn)：

（1）立法思想科學(xué)，宏觀指導(dǎo)有力。日本在垃圾分類回收立法過程中，一直遵循“可持續(xù)發(fā)展”思想，并在各個(gè)立法層面都貫徹了科學(xué)的立法原則。比如在《促進(jìn)建立循環(huán)型社會(huì)基本法》中確定了垃圾廢棄物優(yōu)先處理3R原則，即減少產(chǎn)生（Reduce）、重新使用（Reuse）、再生利用（Recycle）。此原則成為制定垃圾分類處理法律法規(guī)和政策的基礎(chǔ)，避免了立法的盲目性。

（2）立法體系逐步完善、法律責(zé)任內(nèi)容清晰。日本構(gòu)建的垃圾分類回收立法體系相當(dāng)全面和完善。在這個(gè)體系中，立法體系的位階層級(jí)清晰，基本循環(huán)法為垃圾分類回收處理政策提供了基本的邏輯體系，綜合法引領(lǐng)具體，單行法內(nèi)容全面，無不設(shè)定了科學(xué)、明確的法律定義，以追求法律體系的完備與優(yōu)化。法律體系規(guī)定了生產(chǎn)者、使用者的責(zé)任，涉及生產(chǎn)、消費(fèi)和處置的各個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)垃圾分類回收的全過程控制，使立法具有可操作性。

（3）政策制度先行，法律實(shí)施有保障。日本垃圾分類回收法律實(shí)施過程中，相關(guān)政策在基本法與各單行法之間以及各單行法之間起到了橋梁作用，其靈活性可以彌補(bǔ)法律的缺陷，而且，日本在垃圾分類回收方面也制定了大量的相關(guān)方針、行動(dòng)計(jì)劃和指南，如《關(guān)于促進(jìn)容器包裝廢棄物的分類回收及符合分類標(biāo)準(zhǔn)物的再商品化基本方針》、《促進(jìn)廢舊紙張回收計(jì)劃》、《廢棄物處理與回收技術(shù)指南》等。

三、我國垃圾分類回收立法現(xiàn)狀和挑戰(zhàn)

1.我國垃圾分類回收立法現(xiàn)狀

我國垃圾分類回收立法是起步早而走得慢。1989年12月公布并實(shí)施的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》是環(huán)境保護(hù)方面的基本法，是城市垃圾管理及污染防治其他立法的基礎(chǔ)，但該法中對(duì)于城市生活垃圾分類并無具體規(guī)定。1992年頒布的《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》是系統(tǒng)地對(duì)城市固體廢物進(jìn)行管理的法令，其中第二十八條規(guī)定：“對(duì)城市生活廢棄物應(yīng)當(dāng)逐步做到分類收集、運(yùn)輸和處理”。1995年10月公布并實(shí)施的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》成為我國防治固體廢物污染的單行法，該法第三章第四十二條規(guī)定：“對(duì)城市生活垃圾應(yīng)當(dāng)及時(shí)清運(yùn)，逐步做到分類收集和運(yùn)輸，并積極開展合理利用和實(shí)施無害化處置”。2000年建設(shè)部公布了8個(gè)“生活垃圾分類收集試點(diǎn)城市”，分別是北京、上海、南京、杭州、桂林、廣州、深圳、廈門，這幾個(gè)城市針對(duì)垃圾分類盡管進(jìn)行了各種嘗試，但是效果并不令人滿意。

2007年4月建設(shè)部頒布了《城市生活垃圾管理辦法》，對(duì)于垃圾分類有了較詳細(xì)的規(guī)定。第三章第十五條規(guī)定：“城市生活垃圾應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)行分類投放、收集和運(yùn)輸。具體辦法，由直轄市、市、縣人民政府建設(shè)（環(huán)境衛(wèi)生）主管部門根據(jù)國家標(biāo)準(zhǔn)和本地區(qū)實(shí)際制定?！钡谑鶙l第二款規(guī)定：“城市生活垃圾實(shí)行分類收集的地區(qū)，單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的分類要求，將生活垃圾裝入相應(yīng)的垃圾袋內(nèi)，投入指定的垃圾容器或者收集場(chǎng)所?！睘榇?，各地區(qū)根據(jù)自身的具體情況，陸續(xù)頒布了一些與垃圾分類相關(guān)的地方性法規(guī)、規(guī)章和法律性文件。例如，杭州市政府頒布的《杭州市城市垃圾分類收集運(yùn)輸處理實(shí)施方案》（2000年）、《杭州市城市生活垃圾管理辦法》（2012年）、《杭州市生活垃圾管理?xiàng)l例》（2015年）、《杭州市餐廚廢棄物管理辦法》（2016年）等。

面對(duì)垃圾圍城的嚴(yán)峻形勢(shì)，垃圾分類回收被普遍認(rèn)為是解決該問題的重要步驟。2016年12月國家發(fā)改委和住建部聯(lián)合發(fā)布的《“十三五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》將“分類回收，促進(jìn)利用”作為基本原則，建立分類投放、回收、運(yùn)輸、處理相銜接的全過程管理體系，促進(jìn)生活垃圾回收網(wǎng)絡(luò)與再生資源回收網(wǎng)絡(luò)銜接，開啟“互聯(lián)網(wǎng)+垃圾分類”管理模式。2017年3月國家發(fā)改委和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布的《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》，加快全國46個(gè)城市先行實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類進(jìn)展。

綜合上述，我國大部分涉及到生活垃圾分類法律規(guī)定，偏重于垃圾的清掃、收集、運(yùn)輸、處置及相關(guān)管理活動(dòng)，涉及到垃圾的分類回收的規(guī)定也是鼓勵(lì)性的、倡導(dǎo)性的。

2.我國城市生活垃圾回收面臨的法律挑戰(zhàn)

我國城市垃圾分類回收面臨諸多挑戰(zhàn)，而在法律層面上主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（1）立法過于原則性、可操作性不強(qiáng)?！豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》、《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》和《城市生活垃圾管理辦法》中都提到了生活垃圾的分類，如何控制城市生活垃圾出現(xiàn)的源頭、如何進(jìn)行分類、又分為哪幾類、法律責(zé)任規(guī)定等都不明確，在具體操作上，我國的立法規(guī)定還是過于原則，立法模式偏于末端控制，沒有對(duì)垃圾資源化、減量化予以重視，源頭控制的法律條款缺失。

（2）全國性的實(shí)施條例缺乏，配套的單行法出臺(tái)不足。北京、上海、杭州、深圳等城市依據(jù)市情制定了城市生活垃圾分類的地方法規(guī)，立法內(nèi)容不統(tǒng)一，執(zhí)行力度不大。主要原因是全國性的垃圾分類回收實(shí)施條例缺失，在一定程度上影響了城市垃圾分類立法的嚴(yán)肅性、穩(wěn)定性和強(qiáng)制性。

（3）政府的責(zé)任制度不健全，居民的法律義務(wù)不夠明確。在城市生活垃圾處理上，我國主要采用政府的運(yùn)營模式，這種方式不僅效率低并且增加了財(cái)政壓力。再者，法律對(duì)違反垃圾分類回收處理各項(xiàng)規(guī)定應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任不具體，監(jiān)督、考核、激勵(lì)和處罰力度也不大，強(qiáng)制性規(guī)定不足，使得我國許多城市在生活垃圾分類回收處理方面比較被動(dòng)。例如，北京、上海近期紛紛表示要強(qiáng)制推行垃圾分類制度和獎(jiǎng)勵(lì)制度，但由于缺少相應(yīng)單行法的立法保障,公民參入意識(shí)不強(qiáng)，垃圾分類制度依然執(zhí)行不到位。

（4）法律宣傳不到位，垃圾分類知識(shí)普及緩慢。自上世紀(jì)90年代以來，垃圾分類效果并不明顯，另一個(gè)主要原因是法律宣傳不足，環(huán)保意識(shí)沒有深入人心，居民對(duì)生活垃圾分類的意識(shí)比較淡薄、垃圾分類知識(shí)缺失、積極性不高，以至于人們不把垃圾分類作為“自己義務(wù)”，大大減少了法律制度實(shí)施的動(dòng)力，使得垃圾分類回收法律政策很難得到長(zhǎng)期執(zhí)行。

四、日本垃圾分類立法對(duì)我國的啟示

日本在對(duì)垃圾分類回收這方面積累了許多經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，也建立了比較健全的法律制度，很多地方值得我們借鑒。

1.強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，選擇適合我國的立法模式

我國應(yīng)該立足國情，注重頂層設(shè)計(jì)，選擇適合我國的立法模式，形成以法治為基礎(chǔ)、政府推動(dòng)、全民參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜的垃圾分類法律制度，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與生活垃圾分類收集、運(yùn)輸和處理。加快城市智慧環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)建設(shè)，通過“互聯(lián)網(wǎng)+”等模式，促進(jìn)垃圾分類回收系統(tǒng)線上平臺(tái)與線下物流實(shí)體相結(jié)合。探索“社工+志愿者”等模式，推動(dòng)企業(yè)和社會(huì)組織開展垃圾分類服務(wù)。推動(dòng)建設(shè)一批以企業(yè)為主導(dǎo)的生活垃圾資源化產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟及技術(shù)研發(fā)基地，提升分類回收處理水平，把垃圾分類回收利用做成一個(gè)產(chǎn)業(yè)，并將此產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)。

2.加強(qiáng)依法治理，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管

實(shí)施垃圾分類回收，必須建立在社會(huì)各方和政府的合理分工的基礎(chǔ)上。政府作為一個(gè)監(jiān)管者，其具體的職責(zé)必須通過立法得以明確，依法設(shè)立專門機(jī)構(gòu)對(duì)垃圾分類回收進(jìn)行監(jiān)管，明晰管理和執(zhí)法主體，發(fā)布生活垃圾分類指導(dǎo)目錄，依法推進(jìn)生活垃圾強(qiáng)制分類，完善生活垃圾分類及站點(diǎn)建設(shè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，使各級(jí)政府有法可依。對(duì)于其他非政府組織，也要通過立法賦予其合法的法律地位，建立垃圾分類督導(dǎo)員及志愿者隊(duì)伍，引導(dǎo)公眾分類投放。

3.運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿，出臺(tái)具體可行的法律制度

實(shí)施垃圾分類回收，必須有一些制度可以遵循。這方面可以借鑒日本經(jīng)驗(yàn)，比如垃圾分類回收制度，由生產(chǎn)者對(duì)包裝物進(jìn)行標(biāo)示，以便分類回收。再如押金抵押返還制度，消費(fèi)者在向銷售者購買商品時(shí)先支付適當(dāng)?shù)难航?，退還包裝物時(shí)再領(lǐng)回押金。再如分費(fèi)計(jì)量收費(fèi)制度也被認(rèn)為是最有利于促進(jìn)垃圾分類回收的經(jīng)濟(jì)手段。

4.建立激勵(lì)互動(dòng)機(jī)制，實(shí)行法律約束和道德規(guī)范

隨著文明城市的創(chuàng)建，我國正處于一個(gè)道德、行為規(guī)范更新的重要時(shí)期，公民素質(zhì)和道德水平參差不齊，我國公民長(zhǎng)時(shí)間養(yǎng)成的亂丟垃圾、混合回收、就地填埋垃圾等習(xí)慣，需要一個(gè)逐漸轉(zhuǎn)變的過程。因此，只有通過實(shí)施法律規(guī)定的強(qiáng)制性和道德規(guī)范的自覺性融合，并建立激勵(lì)互動(dòng)機(jī)制，才能較快地改變過來。通過建立居民“綠色賬戶”、“環(huán)保檔案”等方式，對(duì)正確分類投放垃圾的居民給予獎(jiǎng)勵(lì)。并逐步將生活垃圾強(qiáng)制分類主體納入環(huán)境信用體系。

5.加強(qiáng)法律教育宣傳，積極推動(dòng)公共參與

垃圾分類回收處理政策的施行，離不開公眾的參與，利用學(xué)校、公共場(chǎng)所教育和各種傳媒，普及垃圾分類的專門知識(shí)和分類方法，提高公眾法制觀念和道德水準(zhǔn)。通過法律宣傳，讓人人都意識(shí)到，在垃圾分類處理中自己既是垃圾的生產(chǎn)者，也應(yīng)是責(zé)任的承擔(dān)者。從日本的經(jīng)驗(yàn)來看，垃圾分類回收立法是在公眾參與社會(huì)議題的過程中構(gòu)建起來的，填鴨式的政策灌輸并不能從根本解決問題,所以重點(diǎn)在于“參與”，讓公眾參與到垃圾處理議題當(dāng)中。還要充分發(fā)揮新聞媒體的作用，報(bào)道垃圾分類工作實(shí)施情況和典型經(jīng)驗(yàn)做法，形成良好社會(huì)輿論氛圍。

五、結(jié)語

隨著我國城鎮(zhèn)化快速進(jìn)展，垃圾分類回收處理已迫在眉睫。垃圾分類回收是中國走可持續(xù)發(fā)展道路的必然選擇，但是它的實(shí)施目前仍然面臨著許多困難和障礙，并且需要人們通過法律來排除。在我國實(shí)施垃圾分類回收，還是個(gè)任重而道遠(yuǎn)的任務(wù)，必須根據(jù)我國的具體國情，積極學(xué)習(xí)和引進(jìn)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)和方法，出臺(tái)和完善《城市生活垃圾分類管理?xiàng)l例》的法律勢(shì)在必行，通過強(qiáng)化垃圾分類回收的立法，創(chuàng)造生態(tài)文明的生活環(huán)境。

[1]蔡岱瑩,姚毛.關(guān)于我國生活垃圾分類回收的立法思考.《2007中國可持續(xù)發(fā)展論壇暨中國可持續(xù)發(fā)展學(xué)術(shù)年會(huì)論文集（4）》,2007年.

[2]竇林娟,孫巧慧,常娜.日本垃圾分類處理制度對(duì)我國啟示宿州教育學(xué)院學(xué)報(bào),2012年8月第15卷第4期（p83）.

[3]呂維霞,杜鵑.日本垃圾分類管理經(jīng)驗(yàn)及其對(duì)中國的啟示.華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）,2016年1月第55卷第1期（p39）.

[4]國家郵政局.《中國快遞領(lǐng)域綠色包裝發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢(shì)報(bào)告》正式發(fā)布《中國包裝》,2016年01期.

[5]中商產(chǎn)業(yè)研究院www.askci.com/reports.

[6]國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委住房城鄉(xiāng)建設(shè)部生活垃圾分類制度實(shí)施方案的通知（國辦發(fā)〔2017〕26號(hào)）,2017.03.

原莆舒（1996～ ），女，漢族，出生于遼寧省盤錦市，中國石油大學(xué)（華東），本科，法學(xué)專業(yè)。