我國經(jīng)營性公路收費標(biāo)準(zhǔn)的法理思考

張旭琴

長安大學(xué)政治與行政學(xué)院，陜西 西安 710000

我國經(jīng)營性公路收費標(biāo)準(zhǔn)的法理思考

張旭琴

長安大學(xué)政治與行政學(xué)院，陜西 西安 710000

經(jīng)營性公路的建設(shè)，為我國公路交通的發(fā)展，緩解交通擁堵起到了巨大的推動作用。為了促進我國經(jīng)營性公路的進一步發(fā)展，文章重在從收費標(biāo)準(zhǔn)的角度進行探索。運用文獻研究法和法理分析的方法，完善其收費標(biāo)準(zhǔn)提出一些建議。經(jīng)營性公路制定合理的收費標(biāo)準(zhǔn)，尋求經(jīng)營性公路收費管理體制規(guī)范化的道路。能夠加強經(jīng)營性公路的管理，維護經(jīng)營管理者和使用者的合法權(quán)益，促進經(jīng)營性公路的良好發(fā)展。

經(jīng)營性公路；收費標(biāo)準(zhǔn)；交通產(chǎn)業(yè)法

《收費公路管理條例》自2004年11月1日起施行，我國公路建設(shè)經(jīng)歷了飛速發(fā)展。2014年底我國經(jīng)營性公路的通車?yán)锍踢_到11.2萬公里，穩(wěn)居世界第一。同時我國經(jīng)營性公路的發(fā)展，增加了公路的供給能力，運輸服務(wù)水平不斷提高，對中國經(jīng)濟的高增長提供了重要的支撐。經(jīng)營性經(jīng)營性公路的發(fā)展，使公路網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)逐步完善。在經(jīng)營性公路迅速發(fā)展的重要時期，經(jīng)營性公路方方面面暴露出一系列問題，超期收費、延長收費期、違法轉(zhuǎn)讓公路經(jīng)營權(quán)等。隨著經(jīng)濟不斷向前發(fā)展，引發(fā)交通量持續(xù)攀升，公路網(wǎng)完善和交通量增長的雙重作用下，經(jīng)營性經(jīng)營性公路從初期的狀況不佳，變?yōu)楫?dāng)前的交通量過飽和甚至擁堵。一方面，經(jīng)營收益大幅提升，甚至出現(xiàn)了利潤過高的個例。經(jīng)營者憑借當(dāng)初與政府的協(xié)定價格維持高額利潤，拒絕通過改擴建來改善通行狀況。另一方面，經(jīng)營性公路面臨著償債壓力大、巨額虧損等財務(wù)問題。經(jīng)營性公路的建設(shè)與發(fā)展，應(yīng)該兼顧公平與效率，制定合理的收費標(biāo)準(zhǔn)，使得經(jīng)營性公路產(chǎn)業(yè)得以持續(xù)發(fā)展。

一、我國經(jīng)營性公路收費存在的問題

(一)經(jīng)營性公路收費年限長

部分經(jīng)營性公路收費年限長，不符合我國《公路法》和《經(jīng)營性公路管理條例》最長收費年限規(guī)定。①經(jīng)營性公路企業(yè)通過種種方式延長經(jīng)營性公路的收費年限。例如某經(jīng)營性公路87年就投入使用，某公司1999年購買其收費權(quán)，之經(jīng)過重新核定又是20年，遠遠超過了法律規(guī)定的收費年限。除此之外，還有一個延長期限的辦法，就是擴充車道數(shù)量。我國法律規(guī)定經(jīng)營性公路收費的最長收費期限是30年，但是經(jīng)營性公路企業(yè)想方設(shè)法讓其超過法定年限。事實上，仍有許多收費年限大于30年的違規(guī)收費站點。

(二)經(jīng)營性公路收費標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

收費標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、不規(guī)范、隨意性比較大。②經(jīng)營性公路收費標(biāo)準(zhǔn)未制定一個全國統(tǒng)一的收費標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)營性公路的收費標(biāo)準(zhǔn)，主要考慮以下幾個方面：地方經(jīng)營管理者參考建設(shè)項目規(guī)模、建設(shè)投入資金的數(shù)額、貸款金額和期限、通行車輛的流量、公路使用者的受益情況和經(jīng)濟承受能力等因素影響。在制定收費標(biāo)準(zhǔn)的過程中，由于各地的實際情況大有迥異，影響各地制定標(biāo)準(zhǔn)的因素也各有差異，各地之間就出現(xiàn)了不同的經(jīng)營性公路收費標(biāo)準(zhǔn)。在這樣幅員遼闊的中國，不同價格的地方收費標(biāo)準(zhǔn)的爭相出現(xiàn)，因此就帶來了相應(yīng)的混亂；而且，各地方之間相互比較又容易互相借鑒甚至形成攀比，導(dǎo)致一些落后地區(qū)收費標(biāo)準(zhǔn)不合理的偏高，這就提高了當(dāng)?shù)亟?jīng)營性公路通行車輛的運輸成本，增加了通行者的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，影響經(jīng)營性公路的發(fā)展。

(三)經(jīng)營性公路收費目標(biāo)不均衡

亞當(dāng)·斯密提出了“使用者付費”的基本經(jīng)濟法則。我國經(jīng)營性公路收費年限長度，《經(jīng)營性公路管理條例》中規(guī)定東部年限最長為25年，中西部最長年限為30年。經(jīng)營性公路收費目標(biāo)不均衡體現(xiàn)在兩個方面：其一，經(jīng)營性收費公路企業(yè)往往為了獲得最大利益，通常制定比較高的收費標(biāo)準(zhǔn)，以求在收費期限內(nèi)獲得更多利益，但這對經(jīng)營性公路的使用者來說無疑侵犯了其合法利益。其二，經(jīng)營性公路在收費期滿后，留足一定的保養(yǎng)費、管理費用外，就實施免費通行，后來的使用者完全免費，這對在經(jīng)營期的付費的使用者來說是不公平的。容易造成代際之間的收費不公現(xiàn)象。

(四)經(jīng)營性公路制定收費標(biāo)準(zhǔn)缺乏公平性

經(jīng)營性公路公司制定收費標(biāo)準(zhǔn)過程中，主要由地方經(jīng)營管理者按照相關(guān)法律規(guī)定與建設(shè)成本等來確定，缺乏經(jīng)營性公路使用者的參與其中。經(jīng)營性公路制定收費標(biāo)準(zhǔn)實行交通主管部門和物價部門共同審批決定價格機制，形式上兼顧了經(jīng)濟效益和社會效益。實際經(jīng)營性公路收費標(biāo)準(zhǔn)的決策過程中，有代表企業(yè)利益的內(nèi)部管理機構(gòu)參與，同時也有代表國家利益的政府部門參與。但是法律法規(guī)的制定過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛征求社會大眾的建議，實現(xiàn)科學(xué)立法、民主立法，尤其關(guān)于社會公眾自身利益的事項。經(jīng)營性公路收費標(biāo)準(zhǔn)的制定時，既有企業(yè)方參與又有政府部門涉足，但是沒有廣大使用者的參與，明顯有失公平原則。

(五)經(jīng)營性公路收費缺乏法律監(jiān)督

信息不對稱和信息公布的法律不完善，部分經(jīng)營性公路企業(yè)所掌握的信息甚至多于政府，導(dǎo)致監(jiān)管缺乏可靠的信息支持。③因此容易導(dǎo)致法律監(jiān)管出現(xiàn)漏洞。也可能部分不法企業(yè)正是利用自身擁有的信息優(yōu)勢，惡意虛報成本，提高經(jīng)營性公路的收費價格。經(jīng)營性公路企業(yè)本身的收費定價方法也有問題，通常采用成本加成方法，也就是各個經(jīng)營性公路企業(yè)都是依據(jù)自己的成本確定定價，再加上企業(yè)自己想獲得的可觀利潤，結(jié)果經(jīng)營性企業(yè)投入成本越大，制定的收費價格就越高。一些經(jīng)營性公路企業(yè)沒有降低成本意識，可能在一定的范圍內(nèi)“做高”其成本，使其“高”收費合法化、合理化。因此導(dǎo)致相關(guān)法律法規(guī)不能對經(jīng)營性公路企業(yè)收費盡到監(jiān)督職責(zé)。

二、我國經(jīng)營性公路收費標(biāo)準(zhǔn)問題的法理分析

(一)堅持公平與效益統(tǒng)一

堅持公平原則，即收費標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)公平合理、客觀公正，調(diào)整收費標(biāo)準(zhǔn)能體現(xiàn)各車型對公路的損傷和占用程度。④效益原則主要包括使用者效益和經(jīng)營者效益。經(jīng)營性公路收費標(biāo)準(zhǔn)越高，行駛在經(jīng)營性公路上的交通量越小，相應(yīng)地經(jīng)營性公路的經(jīng)濟效益就會減少。一方面，經(jīng)營性公路的使用者，通過利用經(jīng)營性公路可以獲得相應(yīng)的社會效益與經(jīng)濟效益，最大可能地發(fā)揮經(jīng)營性公路經(jīng)濟促增作用；另一方面，對經(jīng)營性公路使用者在使用的同時收取合理費用，經(jīng)營性公路經(jīng)營者既可以獲得相應(yīng)的收益，又可以保障經(jīng)營性公路的正常運營。

(二)保持收費標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一性原則

法律實施需要具備規(guī)范統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，以確保其良好、合理地運行。經(jīng)營性公路的收費標(biāo)準(zhǔn)也需要統(tǒng)一規(guī)范，把經(jīng)營者的收費行為納入法律規(guī)范中。在法律層面對經(jīng)營性公路收費標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一規(guī)范，而不再由經(jīng)營者掌握主導(dǎo)權(quán)，有助于形成合理的價格機制，同時保護使用者的合法權(quán)益。

(三)堅持收費目標(biāo)均衡原則

使用者付費原則，是指建設(shè)經(jīng)營性公路在為特定對象服務(wù)的同時，向經(jīng)營性公路的使用者征收合理費用，以此補償經(jīng)營者投資付出與運營費用，符合“使用者付費”的經(jīng)濟法則。經(jīng)營性公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有極強的社會性和公益性，投資渠道多元化，通過中外合資合作、中中合資合作、BOT、股份有限公司等方式吸引了不少國內(nèi)外的民間資本，成為了一種經(jīng)營型基礎(chǔ)設(shè)施。經(jīng)營性公路作為一項資產(chǎn)，相應(yīng)地要求保值增值，這是經(jīng)營性公路收費的現(xiàn)實要求。經(jīng)營性公路的日常維修養(yǎng)護所產(chǎn)生的費用，經(jīng)營者也應(yīng)當(dāng)把其作為要考慮的因素。但是經(jīng)營者也應(yīng)當(dāng)考慮代際收費這一重要問題，即當(dāng)代人使用公路不應(yīng)該為下一代人繳費。

(四)實現(xiàn)法律的有效實施

法律要得到有效實施，必須進行監(jiān)督。經(jīng)營性公路的收費標(biāo)準(zhǔn)作為一項法律規(guī)定，對其進行監(jiān)督是必然的。其中包括對經(jīng)營性公路企業(yè)建設(shè)成本進行有效監(jiān)督，是非常重要的。同時，要對經(jīng)營性公路企業(yè)收費標(biāo)準(zhǔn)制定過程進行有效監(jiān)督。最大可能發(fā)揮法律監(jiān)督，形成合理的收費標(biāo)準(zhǔn)機制。

三、我國經(jīng)營性公路收費標(biāo)準(zhǔn)問題的完善對策

(一)取消經(jīng)營性公路收費年限

取消經(jīng)營性公路收費年限，經(jīng)營性公路的經(jīng)營期限根據(jù)經(jīng)營性企業(yè)收回投資成本并有合理回報的原則確定。⑤取消現(xiàn)有法律規(guī)定的具體收費期限。按照用收費償還債務(wù)的方法，以該經(jīng)營性公路實際償債期為準(zhǔn)確定收費期限。也就是說，當(dāng)經(jīng)營性公路企業(yè)實際償還完債務(wù)，并且按照其各種各樣的費用支出賦予合理回報的權(quán)利，不再規(guī)定具體收費期限，有利于避免過長時間收費損害使用者的權(quán)益，時間過短損害經(jīng)營性公路企業(yè)的利益。

(二)統(tǒng)一經(jīng)營性公路收費標(biāo)準(zhǔn)

我國經(jīng)營性公路的收費標(biāo)準(zhǔn)還沒有形成統(tǒng)一的定價公式，各地區(qū)獨立有自己的收費標(biāo)準(zhǔn)，造成了收費標(biāo)準(zhǔn)混亂的局面。⑥要想擺脫隨意、混亂的收費標(biāo)準(zhǔn)，必須制定一個科學(xué)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。制定經(jīng)營性公路收費標(biāo)準(zhǔn)要考慮的因素很多，主要包括投資額、車流量、貸款數(shù)額、貸款利息、經(jīng)營成本等。科學(xué)性的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)是經(jīng)過經(jīng)驗數(shù)據(jù)的反復(fù)測算，準(zhǔn)確地將相互關(guān)聯(lián)的各因素通過關(guān)聯(lián)系數(shù)表示出來。建立計算公式即定價公式，作為經(jīng)營性公路收費定價的基礎(chǔ)工具，得出各經(jīng)營性公路收費標(biāo)準(zhǔn)的理論值。⑦這樣的統(tǒng)一定價公式，是科學(xué)計算的結(jié)果，收費標(biāo)準(zhǔn)的確定更加的便利和科學(xué)。確定全國統(tǒng)一的經(jīng)營性公路的收費標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)經(jīng)營性公路的收費價格。

(三)均衡經(jīng)營性公路的收費目標(biāo)

如上所述，根據(jù)使用者付費的原則，經(jīng)營性公路收費應(yīng)當(dāng)考慮代際收費，主要指當(dāng)代人使用公路不應(yīng)該為下一代人繳費。這樣一來，在取消經(jīng)營性公路收費年限，堅持合理回報原則的同時，在制定經(jīng)營性公路收費標(biāo)準(zhǔn)的過程中，應(yīng)當(dāng)大幅度降低收費標(biāo)準(zhǔn)的金額數(shù)。以此努力平衡代際之間的差距。使得當(dāng)代人和下一代人都納入經(jīng)營性公路收費機制中。

(四)公平制定經(jīng)營性公路收費標(biāo)準(zhǔn)

經(jīng)營性公路公司制定收費標(biāo)準(zhǔn)過程中，應(yīng)當(dāng)讓使用者的參與進來，因為他們才是付費者，同時他們享有知情權(quán)與決策權(quán)。注重使用者的利益，實行嚴(yán)格的聽證制度，聽取使用者的提議，規(guī)范經(jīng)營性公路收費標(biāo)準(zhǔn)的制定程序。經(jīng)營性企業(yè)制定收費標(biāo)準(zhǔn)時，交通主管部門、物價部門、使用者代表共同參與制定，實現(xiàn)公平合理原則。

(五)加強經(jīng)營性公路收費標(biāo)準(zhǔn)法律監(jiān)督

加強經(jīng)營性公路的相關(guān)信息監(jiān)督，主要包括投資額、車流量、貸款數(shù)額、貸款利息、經(jīng)營成本等信息。按照經(jīng)營性公路企業(yè)建設(shè)費用制定收費標(biāo)準(zhǔn)。因此，應(yīng)當(dāng)對經(jīng)營性公路企業(yè)的信息進行監(jiān)督，屬于企業(yè)應(yīng)當(dāng)公開的信息依法要求其公開，并對其真實性進行監(jiān)督管理。避免經(jīng)營性公路企業(yè)制定過高的收費標(biāo)準(zhǔn)，損害使用者的合法權(quán)益。讓經(jīng)營性公路的收費標(biāo)準(zhǔn)能夠公開、透明化。促進經(jīng)營性公路的良好發(fā)展。

四、結(jié)語

我國經(jīng)營性公路收費標(biāo)準(zhǔn)問題眾多，究其根本原因在于經(jīng)營性公路收費管理的法律法規(guī)缺失。高位階法律法規(guī)只有《公路法》和《收費公路管理條例》，但是其對收費標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定涉及甚少，收費標(biāo)準(zhǔn)由各地根據(jù)實際情況自行制定。在全國范圍內(nèi)尚未形成統(tǒng)一的經(jīng)營性公路收費標(biāo)準(zhǔn)，阻礙經(jīng)營性公路的發(fā)展。因此，我們要完善和規(guī)范經(jīng)營性公路收費管理的相關(guān)法律法規(guī)，為經(jīng)營性公路收費標(biāo)準(zhǔn)提供強有力的法律依據(jù)。從立法、執(zhí)法、監(jiān)督三方面進行規(guī)范，在原有《收費公路管理條例》基礎(chǔ)上，加強經(jīng)營性公路收費標(biāo)準(zhǔn)的制定，經(jīng)營性公路收費的各項阻礙、問題可以通過法律規(guī)制順利解決。維護經(jīng)營性公路經(jīng)營者和使用者的合法權(quán)益，促進經(jīng)營性公路的發(fā)展。

[注釋]

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F542

A

2095-4379-(2017)36-0052-03

張旭琴(1992-)，女，漢族，山西晉中人，長安大學(xué)政治與行政學(xué)院，2016級碩士研究生，研究方向：環(huán)境與資源法。