檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的訴權(quán)制度建構(gòu)

王秋迪

（351146 福建省莆田市秀嶼區(qū)人民檢察院 福建 莆田）

檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的訴權(quán)制度建構(gòu)

王秋迪

（351146 福建省莆田市秀嶼區(qū)人民檢察院 福建 莆田）

目前，世界各國普遍確立了檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的制度，賦予檢察機(jī)關(guān)以行政公益訴權(quán)，也是我國學(xué)術(shù)界的理論趨勢。在中國特色社會主義法治建設(shè)的大環(huán)境下，如何構(gòu)建高效能動的行政公益訴訟制度，有賴于理論有效的先行指導(dǎo)。

一、厘清行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的角色定位

行政公益訴訟以行政機(jī)關(guān)為被告，旨在通過對違法行政行為的糾偏以達(dá)到維護(hù)行政權(quán)運(yùn)行的公益目的。行政公益訴訟特征，最關(guān)鍵的有兩點(diǎn)：其一，訴訟目的歸于維護(hù)社會公共利益。行政公益訴訟產(chǎn)生的淵源在于當(dāng)行政行為侵害公共利益時(shí)而擬制的法律救濟(jì)手段，從而保護(hù)國家及社會公共利益，實(shí)現(xiàn)社會的公平公正。其二，訴訟主體的非直接性和不明確性。與普通訴訟不同，參與行政公益訴訟的原告范疇更為寬泛，與案件沒有直接利益關(guān)聯(lián)的國家機(jī)關(guān)、社會組織或公民個(gè)人都有作為原告提起訴訟的資格。由此可知，檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中作為原告而啟動訴訟程序，其身份必然區(qū)別于刑事公訴人?！稒z察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》中明確將行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的角色定位為“公益訴訟人”①，目的在于強(qiáng)調(diào)對行政公益訴訟中該特殊法益的保護(hù)，突出其維護(hù)公共利益之功能。

二、建立檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度的功能價(jià)值

第一，全面保障社會公共利益。在市場經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展及推進(jìn)社會體制深水改革的大背景下，行政權(quán)力的行使與公民權(quán)利的聯(lián)系變得更為密切與敏感，改革所及之處既是公民利益的延伸也是行政權(quán)力的擴(kuò)張之處。在構(gòu)建行政公益訴訟制度的探尋過程中，檢察機(jī)關(guān)如何有效發(fā)揮其法律監(jiān)督權(quán)能，以新的思維來破解社會中的新矛盾和沖突成為公眾所望。檢察機(jī)關(guān)利用其優(yōu)勢的司法地位，積極介入到公共利益的保護(hù)中來，合理規(guī)制侵害公共利益的行政行為，保障公共利益的實(shí)現(xiàn)，是當(dāng)前檢察改革、優(yōu)化檢察權(quán)的重要內(nèi)容。

第二，切實(shí)維護(hù)社會民主法治。行政公益訴訟的提出，正是公眾意識的覺醒在司法領(lǐng)域的反映，社會民主進(jìn)程的發(fā)展充分肯定公眾參與社會事務(wù)管理與監(jiān)督的權(quán)力，也有助于推進(jìn)社會主義法治的發(fā)展。行政公益訴訟通過檢察機(jī)關(guān)啟動對行政行為的司法審查，以行使行政公益訴權(quán)的方式牽制行政權(quán)力在法律的框架下運(yùn)作，有效保證權(quán)力監(jiān)督效果。檢察機(jī)關(guān)的行政公益訴權(quán)，在社會公眾和行政機(jī)關(guān)之間搭起一座橋梁，有力促進(jìn)行政權(quán)力在司法監(jiān)督的構(gòu)架中運(yùn)行，從而達(dá)到更加公正民主的法治狀態(tài)。

第三，有效監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。行政權(quán)力的運(yùn)行涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會的方方面面，是對公民權(quán)利和社會公益影響最直接的一種國家權(quán)力。賦予檢察機(jī)關(guān)積極的行政公益訴權(quán)，通過有效的司法監(jiān)督實(shí)現(xiàn)對行政權(quán)力的有效制衡，以行使公益訴權(quán)的方式遏制違法行政行為的損益性，能有效增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的依法行政意識，從源頭上實(shí)現(xiàn)司法權(quán)與行政權(quán)的有效平衡。

三、檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的制度設(shè)計(jì)

行政公益訴訟大多涉及重大、疑難、復(fù)雜、影響面廣的案件，采用普通程序?qū)徖碛袝r(shí)不能使問題得以公平合理的解決。在具體程序設(shè)計(jì)時(shí)，我們可以根據(jù)行政公益訴訟的特點(diǎn)，在行政訴訟中普通程序的大框架下進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)充修改，以健全檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的具體程序。

（一）案件受理

對于行政公益訴訟案件的受理，筆者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)始終堅(jiān)持積極主動介入為主，被動受理為輔的原則；即對于案件線索的來源，檢察機(jī)關(guān)除了自身經(jīng)營并發(fā)現(xiàn)的以外，還可以由公民、法人及其他組織的控告檢舉而來，也可以是上級機(jī)關(guān)及其他國家機(jī)關(guān)的轉(zhuǎn)辦線索，典型如紀(jì)檢監(jiān)察等部門移送的線索?；诠秸x的考量及避免濫訴的發(fā)生，檢察機(jī)關(guān)對于行政公益訴訟的線索應(yīng)認(rèn)真加以分析和審查，保持謹(jǐn)慎，只有在案件事實(shí)清楚明了的前提下才能認(rèn)定為屬于行政公益訴訟的受案范圍。

（二）立案審查

在具體的立案審查環(huán)節(jié)，檢察機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)對是否存在行政機(jī)關(guān)實(shí)施違法行政行為，損害后果或危險(xiǎn)狀態(tài)與行政行為的因果關(guān)系等問題進(jìn)行判斷和把關(guān)。針對存在濫訴、惡訴等情形案件，檢察機(jī)關(guān)則應(yīng)當(dāng)不予立案；而對于符合相關(guān)立案條件的案件則應(yīng)予以立案，且應(yīng)當(dāng)制作相應(yīng)的《立案決定書》。而就上述立案審查業(yè)務(wù)的承擔(dān)主體而言，筆者以為檢察系統(tǒng)中的民事行政檢察部門不失為最佳選擇，根由在于民事行政檢察部門長期對法院的民事、行政訴訟等活動行使監(jiān)督，已經(jīng)積累了相當(dāng)豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)其還配備一批業(yè)務(wù)素質(zhì)精良的專業(yè)民事行政檢察人才，可以有效把好行政公益訴訟的立案關(guān)。

（三）調(diào)查取證

一旦啟動了行政公益訴訟，就必然涉及到舉證責(zé)任的分配問題，這是行政公益訴訟順利開展及檢察機(jī)關(guān)積極參與行政公益訴訟所難以回避的重要問題。對此，筆者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以行政機(jī)關(guān)舉證為主，檢察機(jī)關(guān)取證為輔的原則。這樣既能夠與現(xiàn)有的行政訴訟舉證責(zé)任制度保持一致，也能夠與行政公益訴訟的公益性和整體性保持契合。所謂檢察機(jī)關(guān)取證為輔的舉證責(zé)任制度，具體落實(shí)的司法實(shí)踐中，就是指明確賦予檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)。在行使該項(xiàng)權(quán)力，檢察機(jī)關(guān)除了依公民、法人或其他組織的申請外，還可以自身主動依職權(quán)而作出。而在證據(jù)獲取的方式上可謂多元，檢察機(jī)關(guān)既可以通過詢問相關(guān)當(dāng)事人，也可以通過現(xiàn)場勘驗(yàn)，還可以通過直接調(diào)取材料等來實(shí)現(xiàn)自身的調(diào)查取證權(quán)。

（四）訴前建議

根據(jù)行政行為的違法性程度，針對違法性輕微、社會危害性不大的行政行為應(yīng)首先啟動檢察建議程序，發(fā)出檢察建議書或者糾正違法通知書，要求行政機(jī)關(guān)及時(shí)糾正其違法行政行為。針對經(jīng)由該訴前建議程序，而違法行政機(jī)關(guān)仍未在相應(yīng)期限內(nèi)修正其行為的，檢察機(jī)關(guān)得以直接向法院提起相應(yīng)的訴訟。設(shè)置訴前建議程序有利于敦促行政機(jī)關(guān)自覺進(jìn)行社會管理，減少不必要的訴訟，節(jié)約司法資源②。

（五）審查起訴

經(jīng)由訴前建議程序而未能實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行為的糾正，檢察機(jī)關(guān)則應(yīng)及時(shí)審查提起公益訴訟，防止前述違法行為造成社會損害的進(jìn)一步擴(kuò)大化。祥言之，只有當(dāng)檢察機(jī)關(guān)經(jīng)初步審核相關(guān)證據(jù)及掌握一定案件事實(shí)之后，其才能得以依法向法院提起行政公益訴訟；當(dāng)然上述訴訟的提起還必須有明確的行政機(jī)關(guān)作為被告且僅當(dāng)被訴行政機(jī)關(guān)的行政行為已然威脅或損害到社會公共利益的情況下方能行使。

（六）出庭公訴

在具體的行政公益訴訟的庭審過程中，檢察機(jī)關(guān)理應(yīng)時(shí)刻保持“克制”，并明確自身的角色，即只能以“公益訴訟人”這一身份出庭訴訟，斷不可借由身兼“法律監(jiān)督者”這一特殊身份而破壞和干擾正常的法庭秩序和庭審過程。清晰的“公益訴訟人”角色定位決定了檢察機(jī)關(guān)如若對于法院的裁決不服的情況下，其并不能當(dāng)庭提出，而應(yīng)當(dāng)在庭審之后再通過行使法律監(jiān)督職能對不當(dāng)?shù)膶徟谐绦蜻M(jìn)行糾正。

（七）抗訴與執(zhí)行

針對法院在行政公益訴訟中可能出現(xiàn)的錯(cuò)誤判決情況，如若是還未生效的判決，則檢察機(jī)關(guān)可以憑借自身的法律監(jiān)督者身份，參照刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定，在法定的上訴期和抗訴期內(nèi)，通過行使二審抗訴權(quán)和再審抗訴權(quán)的形式，來保障法院裁判的公正性。而針對法院已作出生效判決，而行政機(jī)關(guān)沒有依法執(zhí)行的情況，則檢察機(jī)關(guān)可以依照法定的程序向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，確保行政機(jī)關(guān)及時(shí)積極承擔(dān)自身應(yīng)負(fù)的責(zé)任，以彰顯法律權(quán)威和維護(hù)社會公共利益。

（八）訴訟費(fèi)用及敗訴承擔(dān)

檢察機(jī)關(guān)通過訴諸行政公益訴訟的途徑的本質(zhì)目的在于追訴行政機(jī)關(guān)侵害公共利益的行為，以維護(hù)公共利益和實(shí)現(xiàn)社會公平正義。而檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其本質(zhì)屬性呈現(xiàn)中立性、超然性及公益性等特性；基此，筆者以為對于在具體的訴訟過程中可能出現(xiàn)的敗訴風(fēng)險(xiǎn)、訴訟費(fèi)用承擔(dān)及引發(fā)一系列實(shí)體權(quán)利義務(wù)的法律后果等，不應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)來承擔(dān)。眾所周知，檢察機(jī)關(guān)作為國家機(jī)關(guān)之一，其除了國家財(cái)政撥款之外，并沒有其他的收入來源，故而有關(guān)行政公益訴訟費(fèi)用可以參照檢察機(jī)關(guān)提起刑事公訴的有關(guān)規(guī)定，由國庫直接承擔(dān)，或設(shè)立公益訴訟基金制度，申請?jiān)V訟資助或敗訴補(bǔ)助，以確保檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行行政公益訴訟活動無任何后顧之憂。

通過對檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟的制度進(jìn)行建構(gòu)，并明確其行政公益訴訟權(quán)利，是為了充分保障國家利益和社會公益而作出的制度安排，是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的應(yīng)有之義，也是社會發(fā)展的必然選擇，對我國民主法治進(jìn)程的發(fā)展具有重大意義。當(dāng)然，在具體的實(shí)踐操作過程中，如何在既保持檢察機(jī)關(guān)自身謙抑性同時(shí)又協(xié)調(diào)好自身監(jiān)督職能與行政公訴權(quán)利之間的關(guān)系，則仍需進(jìn)一步的深入探討。

注：

①具體指2015年7月2日最高人民檢察院《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》.

②參見田凱.《行政公訴制度的前置程序》，載《人民檢察》2011年5月.

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