違反法定條件進行調(diào)解的風險與應對（上）

文/陳鐵步 何貴初

違反法定條件進行調(diào)解的風險與應對（上）

文/陳鐵步 何貴初

治安調(diào)解是及時處理違反治安管理行為，提高執(zhí)法效率，節(jié)約執(zhí)法成本的重要手段。積極運用治安調(diào)解，有利于化解矛盾糾紛，構建和諧社會。但是實踐中，有些民警超越法律權限進行調(diào)解，必然產(chǎn)生相應的法律風險。因此，要提高基層民警依法進行調(diào)解的能力水平，促進社會和諧，增強人民群眾對公安機關的信任感。

一、隨意擴大調(diào)解范圍的風險與應對

(一) 隨意擴大調(diào)解范圍的風險

并非所有的治安案件都可以進行調(diào)解，《治安管理處罰法》第九條規(guī)定，對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的，公安機關可以調(diào)解處理。也就是說，公安機關調(diào)解案件的范圍：一是因民間糾紛引起的治安案件，二是這類治安案件屬于打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理的行為，三是情節(jié)較輕的，其他治安案件不得調(diào)解處理。

當然，由于民間糾紛概念本身的模糊性，有些民警對該治安案件是否是因為民間糾紛引起的把握不準；有些民警對可以調(diào)解的治安案件具體包括哪些行為、類型亦不明確；有些民警甚至對只要是民間糾紛引起的治安案件均進行調(diào)解，認為調(diào)解是處理這類案件的必經(jīng)程序?？傊?，有些民警隨意擴大調(diào)解的范圍，以調(diào)解代替行政處罰、代替刑事處罰，案件降格處理，造成對違反治安管理行為打擊不力。如對尋釁滋事、雇兇傷害他人、為泄私憤公然損壞財物等，這些不是因民間糾紛引起的違反治安管理行為也進行調(diào)解，超越了可以調(diào)解的范圍，導致群眾對法律的曲解，甚至認為只要賠了錢，違法犯罪也可以不受法律追究。其次，有些治安案件，例如打架傷害等，雖有民事糾紛因素，但明顯屬于治安違法行為，應以行政處罰。但是有些民警也以可以調(diào)解為由，不立案進行行政處罰，不僅增加受害一方維護合法權益的困難，甚至導致對加害方的怨恨加深，糾紛擴大，矛盾激化，而且使法律的嚴肅性和公安機關的執(zhí)法形象受到嚴重的影響。

（二）嚴格把握好治安調(diào)解的法定范圍

必須把握好治安調(diào)解的范圍，這是做好治安調(diào)解工作的前提?！豆矙C關治安調(diào)解工作規(guī)范》的第三條、第四條分別規(guī)定了可以治安調(diào)解和不適用治安調(diào)解的具體內(nèi)容。可以調(diào)解的違反治安管理的行為，同時具備以下三個要件。

1.必須是因民間糾紛引起的。何為民間糾紛?目前在理論上尚無明確的概念，一般認為，民間糾紛的構成須具備兩個條件：第一，糾紛發(fā)生在公民之間、公民和單位之間，在生活、工作、生產(chǎn)經(jīng)營等活動中產(chǎn)生的糾紛；第二，糾紛雙方之間關系密切，即親友、鄰里、同事、在校學生之間因瑣事發(fā)生的糾紛，或者聯(lián)系密切的個人與單位，單位與單位之間的糾紛等?！吨伟补芾硖幜P法》 第九條的規(guī)定和《公安機關治安調(diào)解工作規(guī)范》都有明確規(guī)定。具體地說，違反治安管理行為有下列情形之一的，不適用治安調(diào)解：雇兇傷害他人的；結伙斗毆的；尋釁滋事的；多次實施違反治安管理行為的；當事人在調(diào)解過程中又挑起事端的；其他不宜治安調(diào)解的。

2.必須是實施了違反治安管理行為。也就是說，不是所有的民間糾紛都可以由公安機關進行調(diào)解，只有實施了違反治安管理行為的民間糾紛，才可以由公安機關進行調(diào)解。具體地說，這類民間糾紛僅限于打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理行為。對此，《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》第一百五十二條第一款作了明確規(guī)定。

3.必須是情節(jié)較輕的。公安機關調(diào)解糾紛的第三個要件，即違反治安管理的行為必須是情節(jié)較輕的。情節(jié)較輕，是指違反治安管理行為的性質(zhì)、手段不惡劣，后果不嚴重，社會危害性比較小。認定違反治安管理情節(jié)較輕的行為，應當綜合考慮其主觀惡意、違法目的、行為方式、行為地點及社會危害等因素。以毆打他人為例，在尋釁滋事類治安案件中，也有毆打行為，但行為人在主觀惡意、行為方式及社會危害等方面顯然有所不同，尋釁滋事行為打亂了公共秩序，影響了公眾安全感，其情節(jié)應當比糾紛中的毆打他人行為嚴重。因此，對雇兇傷害他人、結伴斗毆、尋釁滋事、多次實施違反治安管理行為等治安案件，不能認定情節(jié)較輕，不屬于治安調(diào)解的范疇。

（三）趕到現(xiàn)場，發(fā)現(xiàn)不屬公安機關管轄的矛盾糾紛時怎么辦

由于“有困難找110”的口號已經(jīng)深入人心，所以不管是否屬于公安機關管轄的事情，群眾遇到大小的問題都會撥打110。只要有群眾報警，民警都要到達現(xiàn)場處警。在接處警過程中，會遇到各種各樣的糾紛，有些糾紛是不屬于公安機關管轄調(diào)解的，如經(jīng)濟合同糾紛、經(jīng)濟債務糾紛、勞動爭議、征地拆遷糾紛、產(chǎn)品質(zhì)量糾紛等等。有些民警接處警遇到這類糾紛時，往往會以不屬于公安機關管轄為由，一推了事或立即離開現(xiàn)場，這樣必然會引起群眾的不滿，甚至沖動。但是，民警如果硬著頭皮進行調(diào)解，因為處理權限、專業(yè)知識等原因，結果是事與愿違，當事群眾也有意見。有些當事群眾的不滿情緒難以平息，過后還可能進行信訪投訴、網(wǎng)上發(fā)帖等，給公安機關形象造成負面影響。正確的做法是，民警趕到處警現(xiàn)場，發(fā)現(xiàn)是不屬公安機關管轄的矛盾糾紛時，要進行先期處置。先期處置就是控制好當事人的情緒與現(xiàn)場秩序，同時通報相關部門或者單位派員到現(xiàn)場處置，或者告知當事人向人民法院或者人民調(diào)解組織申請?zhí)幚怼?/p>

另外，《人民警察法》第二十一條規(guī)定，“對公民提出解決糾紛的要求，應當給予幫助?！惫裉岢鼋鉀Q的糾紛，其中肯定有不是公安機關調(diào)解的糾紛，是否一定要幫當事人進行調(diào)解？不是！這個幫助除了幫助調(diào)解糾紛，也可以是幫助當事人提出該糾紛應該是由其他什么部門調(diào)解，并提供該部門的地址，甚至提供相關部門的聯(lián)系方式等信息，這些都屬于幫助。

二、強行調(diào)解的風險與應對

(一) 強行調(diào)解的風險

即使是屬于法定調(diào)解范圍的治安案件，公安機關也不能以行政強制的手段強迫雙方當事人接受調(diào)解，必須以當事人雙方自愿為調(diào)解的前提條件。《公安機關治安調(diào)解工作規(guī)范》明確了調(diào)解的自愿原則，如果當事人任何一方不愿意調(diào)解，就不能強行調(diào)解。自愿包括自愿接受調(diào)解處理，自愿達成并共同遵守調(diào)解協(xié)議。有些民警違反法定的調(diào)解自愿原則，未經(jīng)雙方當事人同意，強行進行調(diào)解。這種違背當事人自愿的調(diào)解，不僅無益于糾紛的及時解決，而且容易引起當事人對公安機關調(diào)解工作的誤解，認為是對方“托人”找到了公安機關的關系人，或者民警與對方當事人有不正當?shù)慕灰?，強行進行“息事”的調(diào)解。這樣在無形中為案件的最終調(diào)解增加了阻力，甚至還會引起社會輿論的負面評論。

(二) 自愿原則必須貫穿在調(diào)解的始終

《公安機關治安調(diào)解工作規(guī)范》第三條規(guī)定：“對于因民間糾紛引起的毆打他人、故意傷害、侮辱、誹謗、誣告陷害、故意損毀財物、干擾他人正常生活、侵犯隱私等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的，經(jīng)雙方當事人同意，公安機關可以治安調(diào)解?！贝艘?guī)定治安調(diào)解的一個重要前提是“經(jīng)雙方當事人同意”，即雙方自愿原則。我們必須明確的是，自愿原則必須貫穿在調(diào)解的始終，即同意啟動調(diào)解，調(diào)解過程自愿配合，調(diào)解協(xié)議簽訂后自愿履行。

1.必須雙方當事人同意才能啟動調(diào)解程序。糾紛發(fā)生之后，當事人有選擇是否接受調(diào)解的權利。公安機關必須嚴格按照雙方當事人自愿原則啟動調(diào)解程序。自愿必須是當事人的真實意愿，如果當事人心里不愿意，民警就做工作進行動員，當事人有可能礙于面子或者其他原因，表面答應接受調(diào)解，其實心里是不愿意的。

2.調(diào)解過程中雙方自愿配合。即使雙方當事人同意調(diào)解，但是在調(diào)解過程中，出現(xiàn)雙方當事人或者一方當事人反悔，不再愿意繼續(xù)調(diào)解下去，公安機關應當終止調(diào)解程序，并為當事人出具終結調(diào)解書，以便于當事人行使訴訟權利。某案例，一天晚上，張某因為喝醉了酒，走進自家住的小巷，一把抱住迎面走來的李某欲親吻，李某立即厭惡地把滿身酒氣的張某推開。張某惱羞成怒，揮拳把李某鼻子嘴巴打傷。110接警后將張某抓送某派出所處理。派出所辦案民警看李某傷勢不重，而且雙方都是熟人，就對李某說調(diào)解處理算了。李某見民警這樣決定，就同意調(diào)解處理。但在調(diào)解過程中，李某越想此事越氣，張某平白無故打傷自己，賠點錢就算啦，不行！于是李某就對調(diào)解民警說不調(diào)解了，要求依法處罰張某。調(diào)解民警一看李某反悔，就不高興地說，一個男子漢怎么說話不算數(shù)，說翻就翻呢？在李某反悔不愿再調(diào)解的情況下，該民警還要求李某繼續(xù)調(diào)解是錯誤的，應當終止調(diào)解。

3.調(diào)解協(xié)議簽訂后雙方自愿履行。治安調(diào)解達成協(xié)議后，雙方當事人履行協(xié)議，這也是調(diào)解的重要組成部分。只有協(xié)議履行完畢，才算是完成調(diào)解工作。但是實踐中，有些當事人會反悔不愿履行調(diào)解協(xié)議。那么，公安機關是否有對當事人履行調(diào)解協(xié)議的強制執(zhí)行權，換句話說，當事人是否有自愿履行調(diào)解協(xié)議的權利？從法律效力的角度說，公安機關治安調(diào)解不同于人民法院的調(diào)解，人民法院的調(diào)解形成的調(diào)解書具有法律約束力，對當事人具有強制性，如果一方當事人不履行，對方有權要求法院強制執(zhí)行。而公安機關的調(diào)解屬于行政調(diào)解，按照我國現(xiàn)有法律規(guī)定，行政機關的調(diào)解屬于居間調(diào)解，對雙方當事人均不具有約束力，當事人可以自覺履行，也可以不履行，雙方都有權反悔，公安機關不能強制執(zhí)行。

如果一方當事人不履行達成的調(diào)解協(xié)議，根據(jù)《中華人民共和國治安管理處罰法》第九條和《公安機關治安調(diào)解工作規(guī)范》第十二條的規(guī)定都清楚地表明，如果一方當事人不履行達成的調(diào)解協(xié)議，公安機關就可以對案件中違反治安管理的行為進行處罰，同時告知當事人可以就民事爭議依法向人民法院提起民事訴訟。（未完，待續(xù)）■