論行政檢察制度的完善

蔣世明

（541300 廣西壯族自治區(qū)興安縣人民檢察院 廣西 興安）

論行政檢察制度的完善

蔣世明

（541300 廣西壯族自治區(qū)興安縣人民檢察院 廣西 興安）

深入分析了存在的民事檢察監(jiān)督范圍過于狹窄、監(jiān)督的方式單一、抗訴后再審的周期過長等問題及主要原因，并提出了構(gòu)建檢、法權(quán)力平等的檢察監(jiān)督機(jī)制、完善民行抗訴機(jī)制、確立民事執(zhí)行檢察監(jiān)督機(jī)制、建立民事公訴機(jī)制等符合中國現(xiàn)實的可行性民事行政檢察制度，希望對完善和發(fā)展我國民行檢察制度有所裨益。

行政檢察制度；完善；法律監(jiān)督

黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（下稱《決定》），對合理配置權(quán)力、推進(jìn)檢察改革作出了重要部署。《決定》強(qiáng)調(diào)要保證公正司法，提高司法公信力，完善確保依法獨(dú)立公正行使檢察權(quán)的制度?！稕Q定》要求“強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督”，列出了諸種類型，包括黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等外部監(jiān)督，也包括內(nèi)部監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)對政府內(nèi)部權(quán)力的制約，是強(qiáng)化對行政權(quán)力制約的重點(diǎn)”。這表明，黨對行政權(quán)力運(yùn)作規(guī)律性的認(rèn)識達(dá)到了新的高度，具有極其重要的意義。我國的民事行政檢察制度經(jīng)過數(shù)十年的曲折發(fā)展，至今已成為我國法律監(jiān)督體系的重要組成部分，但由于立法的先天不足和實踐中存在的種種困難，民事行政檢察監(jiān)督處境仍很尷尬，監(jiān)督效果也大打折扣.民事行政檢察監(jiān)督何去何從，已成為亟待解決的問題.因此，我們深入分析了存在的民事檢察監(jiān)督范圍過于狹窄、監(jiān)督的方式單一、抗訴后再審的周期過長等問題及主要原因，并提出了構(gòu)建檢、法權(quán)力平等的檢察監(jiān)督機(jī)制、完善民行抗訴機(jī)制、確立民事執(zhí)行檢察監(jiān)督機(jī)制、建立民事公訴機(jī)制等符合中國現(xiàn)實的可行性民事行政檢察制度，希望對完善和發(fā)展我國民行檢察制度有所裨益。

一、明確檢察監(jiān)督對象，擴(kuò)大監(jiān)督范圍

《決定》把“完善檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的法律制度，加強(qiáng)對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的法律監(jiān)督”作為“加強(qiáng)對司法活動的監(jiān)督”的首要任務(wù)，進(jìn)行了全面部署。作為“保證公正司法，提高司法公信力”的重要組成部分，要求“優(yōu)化司法職權(quán)配置”“完善對涉及公民人身、財產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施實行司法監(jiān)督制度。檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正。”這樣，不僅指明了優(yōu)化職權(quán)配置進(jìn)行“司法監(jiān)督”的具體內(nèi)容，而且闡明了“檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)”的另一種重要形態(tài)——對行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)或者不行使職權(quán)進(jìn)行制約和監(jiān)督。無論是對行政強(qiáng)制措施實行司法監(jiān)督（檢察監(jiān)督），還是對行政機(jī)關(guān)行使或者不行使行政職權(quán)進(jìn)行檢察監(jiān)督，都將成為檢察監(jiān)督制度的重要組成部分，將構(gòu)成“強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督”的“司法監(jiān)督”的重要內(nèi)容，具有重要的實踐指導(dǎo)價值。

檢察機(jī)關(guān)是憲法規(guī)定的國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，而不是法律救濟(jì)機(jī)關(guān)；是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，而不只是訴訟監(jiān)督機(jī)關(guān)。應(yīng)當(dāng)通過很多具體的法律，包括三大訴訟法、檢察院組織法、檢察官法等既有的相關(guān)法，以及將來可能出臺的其他相關(guān)法律來不斷地落實法律監(jiān)督的內(nèi)容。行政訴訟法中的訴訟監(jiān)督只是法律監(jiān)督的一部分，現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定的抗訴也僅是訴訟監(jiān)督的一種形式。

擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)的行政檢察監(jiān)督范圍，主要從擴(kuò)大監(jiān)督權(quán)的范圍，擴(kuò)展監(jiān)督內(nèi)容的范圍，以及增加監(jiān)督對象這三個方面入手，其中擴(kuò)大監(jiān)督權(quán)范圍是基礎(chǔ)，擴(kuò)展監(jiān)督內(nèi)容范圍以及增加監(jiān)督對象是保障，三者缺一不可，同等重要。

新《行政訴訟法》修改將具體行政行為改為行政行為，為檢察機(jī)關(guān)對抽象行政行為的監(jiān)督提供了法律依據(jù)。建議在《人民檢察院組織法》修訂時，增設(shè)“人民檢察院對于限制或者剝奪人身自由的行政強(qiáng)制措施和行政處罰活動是否合法實行監(jiān)督的職權(quán)”。明確對影響行政相對人人身和財產(chǎn)的重大行政執(zhí)法行為的檢察監(jiān)督，將違法行政行為納入檢察監(jiān)督的范圍。

有人建議對具體行政行為的監(jiān)督開展“一般監(jiān)督”，實踐中，一方面由于具體行政行為數(shù)量宏大，對具體行政行為進(jìn)行隨時隨地的全程監(jiān)督難以實現(xiàn)。另一方面，因行政權(quán)具有強(qiáng)制性特點(diǎn)，行政執(zhí)法人員往往習(xí)慣于監(jiān)督別人而缺乏被監(jiān)督意識，加之現(xiàn)行法律對行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督規(guī)定的不具體性，部分行政執(zhí)法部門及人員往往從自身利益出發(fā)，以種種理由和方式消極對待行政執(zhí)法檢察監(jiān)督。因此，開展行政行為檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)篩選案件，并且監(jiān)督時應(yīng)注意方式方法。

二、增加檢察監(jiān)督手段，發(fā)揮檢察職能

對確有錯誤的行政判決和裁定進(jìn)行抗訴，開展這項工作，要按照行訴法修正案的規(guī)定，不僅對審判結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，還要對立案行為進(jìn)行監(jiān)督。對審判人員貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判的，一律提起抗訴。對適用法律錯誤或違反法定程序的，如系當(dāng)事人利益，則應(yīng)依當(dāng)事人申請?zhí)岢隹乖V；如系國家利益或社會公益，則不必依申請而應(yīng)主動提起抗訴。在抗訴的范圍上，行政檢察應(yīng)當(dāng)擴(kuò)張適用于訴前、訴中和訴后，既可對訴訟過程嚴(yán)重違反程序?qū)嵤┍O(jiān)督，也可對審判結(jié)果錯誤提起抗訴。要明確抗訴期限。發(fā)現(xiàn)損害國家利益、社會公共利益的，檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)提起抗訴的不受兩年限制，以此督促行政機(jī)關(guān)和法院正確履行職權(quán)。

賦予行政公訴權(quán)。行政公訴制度是為了保障公共利益不受損害，由代表公共利益的國家機(jī)關(guān)針對行政機(jī)關(guān)侵害公共利益的違法行為提起訴訟的制度。正如習(xí)近平同志在他對《決定》說明中指出的那樣：“在現(xiàn)實生活中，對一些行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為造成對國家和社會公共利益侵害或者有侵害危險的案件，如國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等，由于與公民、法人和其他社會組織沒有直接利害關(guān)系，使其沒有也無法提起公益訴訟，導(dǎo)致違法行政行為缺乏有效司法監(jiān)督，不利于促進(jìn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，加強(qiáng)對公共利益的保護(hù)。由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，有利于優(yōu)化司法職權(quán)配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進(jìn)法治政府建設(shè)?！?/p>

加強(qiáng)對行政案件執(zhí)行檢察監(jiān)督。充分發(fā)揮兩法銜接平臺作用，行政機(jī)關(guān)在作出重大的行政處罰案件時，應(yīng)當(dāng)及時向檢察院通報案情，對于構(gòu)成犯罪的要及時移交，對于不構(gòu)成犯罪需要申請法院執(zhí)行的案件，在申請法院執(zhí)行的同時，將有關(guān)材料送檢察機(jī)關(guān)備案。一方面可以避免法院有案不立，另一方面可以避免申請執(zhí)行后，托關(guān)系、循私情損害國家利益的事情發(fā)生。檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)不作為的，可以通過檢察建議督促其履行職責(zé)；對于行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)、侵害公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的，可以通過檢察建議糾正違法行為；發(fā)現(xiàn)法院濫用終結(jié)執(zhí)行程序的，也可以通過檢察建議進(jìn)行糾正。

三、細(xì)化檢察監(jiān)督程序，促進(jìn)規(guī)范監(jiān)督

行政檢察的功能在于維護(hù)行政法律的權(quán)威和尊嚴(yán)，維護(hù)行政法律的統(tǒng)一正確實施，防止權(quán)力濫用。最高人民檢察院民事行政檢察廳廳長鄭新儉認(rèn)為，行政檢察監(jiān)督對象是行政法律實施中的公權(quán)力，這包括行政訴訟活動，也包括行政行為。就行政訴訟監(jiān)督而言，其監(jiān)督范圍和民事訴訟是一致的，應(yīng)該涵蓋行政訴訟活動中公權(quán)力行使的全過程，包括審判程序、執(zhí)行程序、實體裁判結(jié)果等等；就對行政行為監(jiān)督而言，其范圍目前還沒有達(dá)成共識，需要進(jìn)一步探討。

關(guān)于行政檢察的啟動權(quán)。行政訴訟中的抗訴監(jiān)督依照行政訴訟法的規(guī)定，這里重點(diǎn)介紹針對侵害公益的違法行政行為的申訴控告。一般來說，應(yīng)當(dāng)以受理公民、法人或者其他組織的控告、申訴為原則，以主動介入為例外。主動介入監(jiān)督的范圍應(yīng)當(dāng)僅限于是國家利益、社會公共利益和不特定多數(shù)人受到違法的行政作為或者不作為行為引起的行政爭議，主要包括以下案件：地方和部門保護(hù)主義的行政行為和不作為案件；非訴執(zhí)行中違法裁定終結(jié)損害國家利益的案件，造成環(huán)境嚴(yán)重污染的行政作為和不作為案件；破壞自然資源的行政作為和不作為案件等。

行政公訴應(yīng)建立前置程序。檢察機(jī)關(guān)提起行政公訴是抗衡行政違法的最后手段，這種方式耗時較長且成本較為高昂，非確有必要不應(yīng)發(fā)動。應(yīng)松年認(rèn)為，為了節(jié)約司法資源，在檢察機(jī)關(guān)提起行政公訴前，可以設(shè)立前置程序。檢察院認(rèn)為行政行為侵害國家利益或者社會公共利益的時候可以向有關(guān)機(jī)關(guān)提出要求糾正的法律意見或者建議。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在一定時限內(nèi)糾正或者給予書面答復(fù)。逾期未按要求糾正或者不予答復(fù)的，檢察院可以提起公訴。

關(guān)于提起行政公訴。如果法定期限內(nèi)行政機(jī)關(guān)沒有糾正違法行為或者沒有及時回復(fù)，檢察機(jī)關(guān)可以對抽象行政行為提請同級人大常委會審查決定，對具體行政行為起訴到法院。這樣一來，雖然檢察建議本身不具有法律強(qiáng)制力，但卻可以成為訴訟的前置程序。如果行政主體不采取相應(yīng)的措施就可能引起檢察機(jī)關(guān)正式采取訴訟行動，這就意味著檢察建議和糾正違法通知可以引起相應(yīng)的法律后果。惟有如此，行政權(quán)力的才能得到全方位的監(jiān)督，國家利益、社會公益和行政相對人的合法權(quán)益才能得全面的保護(hù)。

[1]蔡濤.民事調(diào)解的檢察監(jiān)督[J].國家檢察官學(xué)院學(xué)報，2009（02）.

[2]譚義斌,黃萍.關(guān)于檢察建議實施情況的調(diào)研報告[J].人民檢察，2016（08）.

[3]孫玉瓊,李瑞興.從規(guī)范到運(yùn)作:民事檢察建議適用的新路徑分析[J].河南警察學(xué)院學(xué)報，2013（02）.