關(guān)于制定質(zhì)量提升促進(jìn)法的幾點(diǎn)思考

文/朱梓明

提高供給質(zhì)量是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主攻方向，全面提高產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量是提升供給體系的中心任務(wù)。2017年9月5日，中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展質(zhì)量提升行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》），對(duì)我國(guó)質(zhì)量發(fā)展作出具體部署要求。以黨中央、國(guó)務(wù)院名義出臺(tái)質(zhì)量工作的綱領(lǐng)性文件，在我國(guó)質(zhì)量發(fā)展史上尚屬首次，具有重大的里程碑意義。《指導(dǎo)意見(jiàn)》共30條，回答了提升什么、怎么提升、怎么保障提升的問(wèn)題。其中的第23條要求“堅(jiān)持促發(fā)展和保底線并重，加強(qiáng)質(zhì)量促進(jìn)的立法研究，強(qiáng)化對(duì)質(zhì)量創(chuàng)新的鼓勵(lì)、引導(dǎo)、保護(hù)”，對(duì)質(zhì)量提升立法工作做了部署。對(duì)此，需要我們進(jìn)行思考和謀劃。

關(guān)于法律的名稱(chēng)

建議制定質(zhì)量領(lǐng)域的促進(jìn)法是近年來(lái)全國(guó)人大會(huì)議上的一大熱點(diǎn)。早在四年前的十二屆全國(guó)人大二次會(huì)議上，安徽代表團(tuán)首次在兩會(huì)上提出關(guān)于制定質(zhì)量促進(jìn)法的議案。四年來(lái)，先后有上百位全國(guó)人大代表在兩會(huì)上提出議案建議，呼吁我國(guó)盡快制定質(zhì)量促進(jìn)法 。筆者認(rèn)為，制定質(zhì)量領(lǐng)域的促進(jìn)法的名稱(chēng)應(yīng)為“質(zhì)量提升促進(jìn)法”。理由如下：一是符合漢語(yǔ)的表達(dá)要求?！百|(zhì)量”一詞，在不同的語(yǔ)境下，含義不一。有的時(shí)候，質(zhì)量等同于高質(zhì)量，如夸人講話有質(zhì)量、生活有質(zhì)量；但更多的時(shí)候，“質(zhì)量”一詞是中性詞，主要表述事物、產(chǎn)品或工作的優(yōu)劣程度，與差、好、提高、提升等搭配，如產(chǎn)品質(zhì)量好、提高教學(xué)質(zhì)量。二是突出立法重點(diǎn)內(nèi)容。在質(zhì)量促進(jìn)法的題目中加上“提升”二字，立法的意圖和目的更加清晰，更有利于將立法重點(diǎn)聚焦在“質(zhì)量”“提升”和“促進(jìn)”這三個(gè)要素上。其中，“質(zhì)量”是立法領(lǐng)域，是把各行各業(yè)質(zhì)量行為納入調(diào)整的依據(jù)；“提升”是立法要達(dá)到的目的；“促進(jìn)”是手段和措施。三是符合中央部署的要求?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》中雖然寫(xiě)的是“加強(qiáng)質(zhì)量促進(jìn)立法研究”，但是，該表述是在以《關(guān)于開(kāi)展質(zhì)量提升行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》為文件題目的情況下的行文，內(nèi)含“促進(jìn)質(zhì)量提升”之意。另外，法律名稱(chēng)與中央文件的名稱(chēng)，保持一致，既體現(xiàn)了落實(shí)中央部署之意，也有利于乘中央政策之東風(fēng)，盡快啟動(dòng)該立法。

關(guān)于調(diào)整范圍

在國(guó)家質(zhì)檢總局法規(guī)司開(kāi)展的質(zhì)量促進(jìn)立法調(diào)研中，在調(diào)整范圍上出現(xiàn)過(guò)四種不同的觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)，調(diào)整范圍為產(chǎn)品質(zhì)量。這個(gè)觀點(diǎn)中對(duì)產(chǎn)品范圍的不同進(jìn)而細(xì)分為三種不同的主張：① 主張限于《產(chǎn)品質(zhì)量法》規(guī)定的產(chǎn)品，即經(jīng)過(guò)加工、制作，用于銷(xiāo)售的產(chǎn)品。② 是主張包括農(nóng)產(chǎn)品和《產(chǎn)品質(zhì)量法》規(guī)定的產(chǎn)品。③ 主張限于《產(chǎn)品質(zhì)量法》規(guī)定的產(chǎn)品，但不包括有其他法律調(diào)整的食品、藥品、特種設(shè)備等。第二種觀點(diǎn)，調(diào)整范圍為《指導(dǎo)意見(jiàn)》中規(guī)定的產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)質(zhì)量、工程質(zhì)量。第三種觀點(diǎn)，調(diào)整范圍包括產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)質(zhì)量、工程質(zhì)量和人居質(zhì)量。第四種觀點(diǎn)，調(diào)整范圍包括經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域中以經(jīng)營(yíng)和公共管理為目的的所有質(zhì)量。

在法律調(diào)整范圍的確定上，范圍太小，立法意義將受到影響；范圍太大，立法對(duì)象缺乏共性，很難設(shè)計(jì)出理想的制度。根據(jù)當(dāng)前我國(guó)質(zhì)量狀況，筆者傾向于第四種觀點(diǎn)。具體理由如下：

1. 解決社會(huì)主要矛盾的內(nèi)在要求。黨的十九大報(bào)告指出：“我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾……人民美好生活需要日益廣泛，不僅對(duì)物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長(zhǎng)。”要更好滿足人民在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等方面日益增長(zhǎng)的需要，需要我們大力提升發(fā)展質(zhì)量和效益，著力解決好發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題。應(yīng)該講，這里的“質(zhì)量”是全方位的質(zhì)量，不局限于產(chǎn)品、工程和服務(wù)質(zhì)量。因此，質(zhì)量提升是解決我國(guó)社會(huì)主要矛盾的內(nèi)在要求和措施之一。提升滿足人民美好生活需要的所有質(zhì)量是質(zhì)量提升的應(yīng)有之義。

2. 質(zhì)量?jī)?nèi)涵不斷拓展的支撐?！百|(zhì)量”一詞原本局限于產(chǎn)品質(zhì)量領(lǐng)域，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使用范圍日益廣泛，內(nèi)涵不斷拓展?！掇o?！分?，對(duì)“質(zhì)量”的解釋是：① 事物、產(chǎn)品或工作的優(yōu)劣程度；② 量度物體所含多少的物理量，國(guó)際單位制的七個(gè)基本量之一。單位是千克。眾多學(xué)者從不同的角度定義質(zhì)量。美國(guó)質(zhì)量管理專(zhuān)家朱蘭（J.M.Juran）認(rèn)為，質(zhì)量就是適用性，具體表現(xiàn)為質(zhì)量特征，也就是產(chǎn)品為滿足社會(huì)需要而具有的特殊性質(zhì)。美國(guó)質(zhì)量管理專(zhuān)家克勞斯比曾把質(zhì)量概括為“產(chǎn)品符合規(guī)定要求的程度”。美國(guó)質(zhì)量管理大師德魯克認(rèn)為“質(zhì)量就是滿足需要”。全面質(zhì)量控制創(chuàng)始人菲根堡姆認(rèn)為，產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量是指營(yíng)銷(xiāo)、設(shè)計(jì)、制造、維修中各種特性的綜合體。ISO 8402《質(zhì)量管理和質(zhì)量保證術(shù)語(yǔ)》對(duì)質(zhì)量的定義是：反映實(shí)體滿足明確或隱含需要能力的特性總和。ISO 9000:2005《質(zhì)量管理體系基礎(chǔ)和術(shù)語(yǔ)》中對(duì)質(zhì)量的定義是：一組固有特性滿足要求的程度。目前生活中，質(zhì)量不僅包括產(chǎn)品質(zhì)量、工程質(zhì)量、服務(wù)質(zhì)量，也包括經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量、社會(huì)治理質(zhì)量、環(huán)境質(zhì)量、生活質(zhì)量、工作質(zhì)量等。結(jié)合前人研究和目前“質(zhì)量”一詞的運(yùn)用，筆者認(rèn)為質(zhì)量是對(duì)特定需求的滿足程度。特定需求因不同的人、時(shí)間、地點(diǎn)、環(huán)境而不同。但是，在一定的時(shí)間和空間內(nèi)，特定需求具有共同點(diǎn)，即大多數(shù)普通人的共同需求。該質(zhì)量概念涵蓋經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各個(gè)方面，不再局限于事物、產(chǎn)品或工作。這一概念歸納出所有質(zhì)量的共性，也為運(yùn)用質(zhì)量手段和方法、進(jìn)行質(zhì)量管理和促進(jìn)質(zhì)量提升奠定了基礎(chǔ)。

3.法律特有屬性的要求。法律朝令夕改，社會(huì)無(wú)所適從，無(wú)法構(gòu)筑出經(jīng)濟(jì)、有序、高效的社會(huì)秩序。法的相對(duì)穩(wěn)定性要求立法既符合當(dāng)下，也要考慮未來(lái)；既要聚焦重點(diǎn)，突出針對(duì)性和有效性，又要高度概括，凸顯一般適用性。同時(shí)，運(yùn)用法律調(diào)整人的行為是有成本的。對(duì)他人沒(méi)有影響或者影響不大的行為，法律一般不予介入。質(zhì)量的內(nèi)涵隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展而不斷充實(shí)、拓展。立法也需要對(duì)新經(jīng)濟(jì)、新動(dòng)能情況下的質(zhì)量調(diào)整留有空間。鑒于此，質(zhì)量提升促進(jìn)法的調(diào)整范圍應(yīng)當(dāng)是以產(chǎn)品、工程和服務(wù)質(zhì)量，甚至包括人居質(zhì)量為重點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域中以經(jīng)營(yíng)或者公共管理為目的的所有質(zhì)量。經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域中不以經(jīng)營(yíng)或者公共管理為目的的質(zhì)量，對(duì)他人影響小，法律介入調(diào)整既沒(méi)有必要也不經(jīng)濟(jì)。

為什么制定的是促進(jìn)法

1.市場(chǎng)部分失靈需要干預(yù)。市場(chǎng)決定資源配置是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律。提升質(zhì)量、贏得市場(chǎng)，企業(yè)存在內(nèi)生動(dòng)力，一般情況下運(yùn)用市場(chǎng)之手就可以解決的，無(wú)需政府介入。但是，我國(guó)現(xiàn)階段特有的國(guó)情，使市場(chǎng)之手在質(zhì)量領(lǐng)域部分失靈。① 出現(xiàn)市場(chǎng)維持相對(duì)落后的局面。國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)作為國(guó)家對(duì)某一產(chǎn)品或者服務(wù)的最低的強(qiáng)制性要求，必須與我國(guó)現(xiàn)階段的生產(chǎn)力相符合。我國(guó)經(jīng)濟(jì)的一大特點(diǎn)就是發(fā)展不平衡，東西部發(fā)展不平衡、城市與農(nóng)村發(fā)展不平衡，使得我國(guó)現(xiàn)有的強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法規(guī)定得相對(duì)嚴(yán)格些。在質(zhì)量要求底線無(wú)法提高的情況下，一定程度上出現(xiàn)了維持相對(duì)落后的局面。② 市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰的功能未能充分發(fā)揮。在我國(guó)現(xiàn)有的消費(fèi)水平下，價(jià)格優(yōu)先仍是消費(fèi)主流。網(wǎng)購(gòu)的風(fēng)起云涌，便捷和低價(jià)優(yōu)勢(shì)是其主要原因。質(zhì)量在與價(jià)格的競(jìng)爭(zhēng)中處于明顯劣勢(shì)。市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰作用未能充分發(fā)揮，導(dǎo)致很多有能力的企業(yè)將質(zhì)量定位在符合國(guó)家最低要求上，市場(chǎng)所推崇的優(yōu)質(zhì)、卓越的實(shí)現(xiàn)受到影響。③ 數(shù)量巨大的中高端市場(chǎng)需求無(wú)法得到滿足。與發(fā)展不平衡相對(duì)應(yīng)的是我國(guó)的消費(fèi)層級(jí)也很多。在價(jià)格優(yōu)先的情況下，中、高端消費(fèi)所占的比重雖然不是很高，但是以13億人口為基數(shù)進(jìn)行計(jì)算的話，其絕對(duì)量是巨大的。海淘熱、需求外溢現(xiàn)象的出現(xiàn)，說(shuō)明國(guó)內(nèi)市場(chǎng)上中高端供給不足。有市場(chǎng)即有供給規(guī)律的失靈，顯然是市場(chǎng)在配置資源上出了問(wèn)題。

2.干預(yù)市場(chǎng)應(yīng)以促進(jìn)引導(dǎo)為主。我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，既要市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，又要更好發(fā)揮政府作用。近年來(lái)，我國(guó)制定了《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等10部左右的促進(jìn)法。具體到質(zhì)量提升領(lǐng)域，大多數(shù)企業(yè)對(duì)提升質(zhì)量存在內(nèi)生動(dòng)力，市場(chǎng)之手還是起著主要作用的，只是在部分區(qū)域、局部方面出現(xiàn)一定程度上的失靈。鑒于此，在已有《產(chǎn)品質(zhì)量法》《標(biāo)準(zhǔn)化法》等法律的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步采用命令強(qiáng)制手段提出更加嚴(yán)格的要求或另行制定質(zhì)量提升監(jiān)督管理法顯然沒(méi)有必要，而采用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)類(lèi)和信息工具類(lèi)手段卻是恰到好處。使用柔性、激勵(lì)的手段促進(jìn)質(zhì)量提升，既能尊重市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，又能發(fā)揮好政府作用。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，要通過(guò)政府之手促進(jìn)質(zhì)量提升，需要立法賦權(quán)。因此，制定質(zhì)量提升促進(jìn)法，既與國(guó)際接軌，符合發(fā)展潮流；又體現(xiàn)中國(guó)特色，解決當(dāng)下問(wèn)題。

3. 與現(xiàn)有法律的協(xié)調(diào)。一般情況下，我們將質(zhì)量工作分為質(zhì)量安全、國(guó)家質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、質(zhì)量發(fā)展（提升促進(jìn)）三大塊。截至目前，質(zhì)量安全和國(guó)家質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，已經(jīng)制定了《產(chǎn)品質(zhì)量法》《侵權(quán)責(zé)任法》《合同法》《刑法》《計(jì)量法》《標(biāo)準(zhǔn)化法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《建筑法》《食品安全法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》等10多部法律?？梢哉f(shuō)，除了檢驗(yàn)檢測(cè)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)法律外，其他法律基本齊全，有法可依的問(wèn)題已經(jīng)解決。對(duì)現(xiàn)有法律，今后工作的重點(diǎn)是修訂、升級(jí)。而質(zhì)量發(fā)展（提升促進(jìn)）方面，為數(shù)不多的條款分散在不同的法律之中，如《產(chǎn)品質(zhì)量法》中的質(zhì)量獎(jiǎng)勵(lì)，但沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律予以規(guī)范?？梢哉f(shuō)，制定質(zhì)量提升促進(jìn)法是對(duì)空白區(qū)域的全新立法，與現(xiàn)有法律關(guān)系的處理上，只要做好銜接和補(bǔ)充即可。

關(guān)于主要制度的構(gòu)思

立法就是進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，明確相關(guān)主體的權(quán)利、義務(wù)、法律后果和程序。質(zhì)量提升促進(jìn)法要抓住與促進(jìn)質(zhì)量提升直接相關(guān)的要素，聚焦在怎樣去提升質(zhì)量、要不要提升質(zhì)量、能不能提升質(zhì)量等三個(gè)方面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。

1.明確促進(jìn)質(zhì)量提升措施的制度。質(zhì)量是個(gè)系統(tǒng)工程，也是個(gè)眾多因素的集成體。2017年9月13日，國(guó)家質(zhì)檢總局局長(zhǎng)支樹(shù)平在國(guó)務(wù)院新聞發(fā)布會(huì)上說(shuō)：“我們?cè)谠S多領(lǐng)域提出強(qiáng)國(guó)目標(biāo)和戰(zhàn)略，諸如要加快建設(shè)制造強(qiáng)國(guó)、科技強(qiáng)國(guó)、文化強(qiáng)國(guó)等等。所有這些強(qiáng)國(guó)，最直接、最主要的衡量標(biāo)準(zhǔn)和追求目標(biāo)，無(wú)疑都是質(zhì)量。某種意義上說(shuō)，大國(guó)和強(qiáng)國(guó)的根本區(qū)別就是質(zhì)量?！币粋€(gè)產(chǎn)品、一個(gè)服務(wù)、一個(gè)工程從無(wú)到有、從一般到優(yōu)質(zhì)，背后需要很多支撐，包括科技、創(chuàng)新、技術(shù)、工藝、材料、計(jì)量、標(biāo)準(zhǔn)、合格評(píng)定、品牌等等。提升質(zhì)量背后需要如此眾多的因素，解決質(zhì)量提升中的主要矛盾和薄弱環(huán)節(jié)的舉措就是促進(jìn)立法的主要內(nèi)容。按照問(wèn)題導(dǎo)向，促進(jìn)質(zhì)量提升中采用的措施包括并不局限于質(zhì)量攻關(guān)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)研制、質(zhì)量創(chuàng)新、質(zhì)量管理、質(zhì)量監(jiān)管、質(zhì)量品牌等。這些措施從不同的角度發(fā)力，共同促進(jìn)質(zhì)量提升。

2.激發(fā)企業(yè)提升質(zhì)量動(dòng)力的制度。質(zhì)量提升的主體與促進(jìn)質(zhì)量提升的主體是兩個(gè)不同的主體。前者包括產(chǎn)品生產(chǎn)者、服務(wù)提供者等；后者包括行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、媒體和消費(fèi)者等。立法要找準(zhǔn)牛鼻子，發(fā)揮促進(jìn)措施四兩撥千斤的功效，落實(shí)好“堅(jiān)持以企業(yè)為質(zhì)量提升主體”的原則，讓企業(yè)愿意去提升、自覺(jué)去提升。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，質(zhì)量提升的最后落腳點(diǎn)在于消費(fèi)者用腳投票。如何通過(guò)制度設(shè)計(jì)影響消費(fèi)者的投票是質(zhì)量提升促進(jìn)能否取得實(shí)效的關(guān)鍵，也是質(zhì)量提升促進(jìn)法的發(fā)力點(diǎn)和重點(diǎn)要做的事?？傊?，要通過(guò)制度設(shè)計(jì)使市場(chǎng)機(jī)制和促進(jìn)措施兩端同時(shí)發(fā)力，激發(fā)市場(chǎng)主體提升質(zhì)量的內(nèi)生動(dòng)力，解決好市場(chǎng)主體要不要提升質(zhì)量的問(wèn)題。

3.創(chuàng)造提升質(zhì)量的條件和環(huán)境的制度。在市場(chǎng)主體愿意提升質(zhì)量的情況下，有沒(méi)有條件提升、能不能便捷提升、可不可以經(jīng)濟(jì)提升的問(wèn)題，關(guān)系到各項(xiàng)質(zhì)量提升措施的落實(shí)。這些問(wèn)題的解決能為質(zhì)量提升創(chuàng)造環(huán)境、條件和平臺(tái)，是政府為市場(chǎng)主體提升質(zhì)量提供的公共服務(wù)。因此，這方面的制度包括并不限于夯實(shí)國(guó)家質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施、開(kāi)展質(zhì)量教育、濃厚質(zhì)量氛圍、培育質(zhì)量信仰、促進(jìn)質(zhì)量人才交流、開(kāi)展質(zhì)量考核、形成質(zhì)量共治等。

關(guān)于法律架構(gòu)

質(zhì)量提升促進(jìn)法的架構(gòu)，屬于形式范疇，是由內(nèi)容來(lái)決定的，也是為內(nèi)容服務(wù)的。質(zhì)量工作，涉及方方面面。質(zhì)量提升立法雖要涵蓋經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域中以經(jīng)營(yíng)或者公共管理為目的的所有質(zhì)量，但是重點(diǎn)卻是十分明顯，即產(chǎn)品、工程和服務(wù)等三大質(zhì)量或者產(chǎn)品、工程、服務(wù)或者人居等四大質(zhì)量。且這些重點(diǎn)領(lǐng)域的質(zhì)量既有共性，也有區(qū)別。所以，質(zhì)量提升促進(jìn)法可以參照《合同法》，分總則和分則兩個(gè)部分進(jìn)行規(guī)定。不論行業(yè)名字、業(yè)態(tài)如何變化，提高對(duì)特定需求滿足程度的追求是不會(huì)變的，提升工作中也有一些共性的方法和措施，因此，總則部分可以規(guī)定質(zhì)量提升促進(jìn)的一般性規(guī)定，如質(zhì)量理念、質(zhì)量管理、質(zhì)量工具、質(zhì)量手段等，適用于質(zhì)量的所有領(lǐng)域，也為今后法律的實(shí)施留有足夠的拓展空間。分則部分可以分別就產(chǎn)品質(zhì)量提升促進(jìn)、工程質(zhì)量提升促進(jìn)、服務(wù)質(zhì)量促進(jìn)等重點(diǎn)的特殊情況進(jìn)行具體規(guī)定。如服務(wù)質(zhì)量中可以就養(yǎng)老、餐飲、旅游、運(yùn)輸、物流、電子商務(wù)、技術(shù)性服務(wù)業(yè)、銀行服務(wù)業(yè)、法律服務(wù)業(yè)等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。

結(jié) 語(yǔ)

質(zhì)量提升工作責(zé)任重大，使命光榮，催人奮進(jìn)，我們期待著質(zhì)量提升促進(jìn)法的早日出臺(tái)。