構(gòu)建行政強制措施檢察監(jiān)督制度的設(shè)想

唐春燕

（541300 廣西壯族自治區(qū)興安縣人民檢察院 廣西 興安）

構(gòu)建行政強制措施檢察監(jiān)督制度的設(shè)想

唐春燕

（541300 廣西壯族自治區(qū)興安縣人民檢察院 廣西 興安）

檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)立足自身定位，充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能，認真貫徹落實《決定》部署，積極構(gòu)建符合司法實踐的行政強制措施監(jiān)督制度，實現(xiàn)對行政強制措施的檢察監(jiān)督，以應(yīng)對形勢發(fā)展的需要。

行政強制措施；檢察監(jiān)督；設(shè)想

黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，對合理配置權(quán)力、推進檢察改革作出了重要部署。該《決定》在充分考慮檢察機關(guān)自身監(jiān)督能力和行政執(zhí)法現(xiàn)狀的情況下，擴大了對行政強制措施進行司法監(jiān)督的主體范圍，為檢察機關(guān)監(jiān)督行政強制措施提供了明確依據(jù)。因此，筆者建議，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)立足自身定位，充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能，認真貫徹落實《決定》部署，積極構(gòu)建符合司法實踐的行政強制措施監(jiān)督制度，實現(xiàn)對行政強制措施的檢察監(jiān)督，以應(yīng)對形勢發(fā)展的需要。

一、確定監(jiān)督基本原則

目前，檢察機關(guān)對行政強制措施實施監(jiān)督尚未有明確法律依據(jù)，缺乏實施監(jiān)督的法定程序和方式，該項工作需要我們在實踐中探索。因此，首先必須正確定位，在監(jiān)督原則的把握上，不僅要遵循行政權(quán)運行規(guī)律，更要符合法律監(jiān)督屬性，確保審慎而有效地行使該項法律監(jiān)督權(quán)。

1.有限監(jiān)督原則

檢察機關(guān)對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督必然是一種有限監(jiān)督，這是檢察機關(guān)自身定位和監(jiān)督現(xiàn)狀決定的。如果將所有行政執(zhí)法行為全部納入檢察監(jiān)督范疇，檢察機關(guān)目前監(jiān)督能力和水平無法適應(yīng)，也將影響行政權(quán)的順利運行。因此，《決定》明確了對監(jiān)督范圍進行了必要限縮，其對象不具有列舉加概括式的可拓展性，對行政強制措施的檢察監(jiān)督要同時滿足兩個基本條件：第一，行政機關(guān)針對公民實施的行政強制措施，不包括對法人和其他組織采取的行政強制措施。第二，行政強制措施涉及公民的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，不包括行政管制、限期整改等其他行政強制措施。

2.事后監(jiān)督原則

檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)遵循法律監(jiān)督活動的規(guī)律，以事后監(jiān)督為主，同步監(jiān)督為輔。遵循事后監(jiān)督符合檢察監(jiān)督的法律監(jiān)督屬性，有利于尊重行政權(quán)的獨立性運作以及確保行政效率的實現(xiàn)。而從權(quán)利救濟角度講，行政機關(guān)本身具有行政自控和糾錯機制，為相對人提供了權(quán)利救濟途徑。值得注意的是，對于涉及公民人身自由的行政強制措施，因其可能造成公民身體和精神侵害具有不可逆性，故對于該類強制措施的監(jiān)督，在啟動行政主體自行糾錯程序的同時，檢察機關(guān)可依相對人申請啟動同步監(jiān)督程序，及時糾正違法的行政強制措施或防止損害擴大。

3.合法性監(jiān)督原則

《行政強制法》對行政強制措施的設(shè)定和實施程序都作了嚴格的規(guī)定，檢察機關(guān)探索行政強制措施的監(jiān)督，其監(jiān)督重點應(yīng)針對行政強制措施的合法性開展，注重對行政強制措施的權(quán)力來源、具體種類、實施主體、方式等是否符合法律規(guī)定進行審查，確保行政強制措施的依法進行。

4.必要性監(jiān)督原則

一方面，從行政強制措施實施的必要性來監(jiān)督。監(jiān)督行政強制措施的實施是否合理，手段和目的是否適當(dāng)，是否存在濫用行政強制措施的行為。另一方面，行政強制措施產(chǎn)生損害公民人身權(quán)益或者財產(chǎn)權(quán)益的后果才進行監(jiān)督，沒有損害后果的不進入監(jiān)督程序。

二、監(jiān)督方式探索

對行政強制措施實施法律監(jiān)督，需要準(zhǔn)確掌握和了解行政機關(guān)采取行政強制措施的基本情況，這是開展檢察監(jiān)督工作的前提和基礎(chǔ)。而調(diào)查核實權(quán)則是保障檢察機關(guān)監(jiān)督職權(quán)實現(xiàn)的重要手段和途徑，檢察機關(guān)擁有調(diào)查核實權(quán)，才能夠在自己職責(zé)范圍內(nèi)開展強制性的調(diào)查核實活動，通過調(diào)閱和審查案卷材料、證據(jù)資料和法律文書，從而真正了解案件事實，對申訴案件作出準(zhǔn)確的分析和判斷。為此，因履行法律監(jiān)督職責(zé)需要，檢察機關(guān)有權(quán)向有關(guān)行政機關(guān)調(diào)閱采取行政強制措施的卷宗及其他相關(guān)材料。但是，該調(diào)查核實權(quán)應(yīng)當(dāng)被限制在合理范圍內(nèi)，不能過度干預(yù)行政機關(guān)的執(zhí)法行為。

實施行政強制措施的主體存在多元化和復(fù)雜性，出現(xiàn)了超越權(quán)限、違反程序、濫用強制權(quán)等現(xiàn)象。為實現(xiàn)檢察監(jiān)督與既有制度框架的協(xié)調(diào)運行，需要完善行政強制措施的監(jiān)督方式、程序和范圍，使監(jiān)督具有可操作性，權(quán)威性和規(guī)范性。

檢察機關(guān)對行政強制措施的監(jiān)督應(yīng)按照行政強制措施的可訴性與不可訴性兩種情形，分別采取不同的監(jiān)督方式?？稍V的行政強制措施，檢察機關(guān)通過監(jiān)督行政訴訟來規(guī)范行政強制措施的實施。不具有可訴性的行政強制措施，檢察機關(guān)應(yīng)采用檢察建議和糾正違法通知書方式進行監(jiān)督。檢察建議和糾正違法通知書存在監(jiān)督剛性不足的問題，為更好地發(fā)揮其監(jiān)督實效，立法上應(yīng)進一步強化其對行政機關(guān)的約束力。

監(jiān)督程序的啟動可根據(jù)行政機關(guān)實施強制措施的緊急程度和實施程序，分為即時性的強制措施和一般性的行政強制措施，分別采取不同的啟動程序。即時性的強制措施即行政機關(guān)基于相對人的危險行為或自然災(zāi)害等客觀事件的緊急性，而當(dāng)場采取的強制措施。一般性的行政強制措施與即時強制相對應(yīng)，往往經(jīng)過一定的行政程序后采取的。

察建議是檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的重要手段，具有靈活便捷、柔性非對抗、易于行政機關(guān)接受等特點。作為法律監(jiān)督手段，檢察建議在民事訴訟法和行政訴訟法中得到確認。最高人民檢察院出臺的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》，進一步規(guī)范檢察建議工作。對符合《行政強制法》第六十一條和六十二條規(guī)定的違法情形，侵害公民人身權(quán)益或財產(chǎn)權(quán)益的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)向行政機關(guān)提出檢察建議，督促行政機關(guān)依法糾正違法行政強制措施。

支持起訴來源于民事訴訟法的規(guī)定?！睹袷略V訟法》第十五條規(guī)定，機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴。雖然只有一條原則性的規(guī)定,但是確立了支持起訴原則。據(jù)此人民檢察院對損害國家利益和社會公共利益的行為可以支持受損害單位或個人向人民法院起訴并參與訴訟的活動。公民因行政機關(guān)的違法行政強制措施而遭受損害,但由于種種原因不敢或不能提起訴訟,其性質(zhì)與民事支持起訴的起因、性質(zhì)具有相似性,只是民事中檢察機關(guān)支持起訴主要基于國家集體利益、社會公共利益或不特定多數(shù)人利益。由于行政訴訟中未作出規(guī)定的可以參照民事訴訟法的規(guī)定執(zhí)行。因此在行政檢察監(jiān)督領(lǐng)域，我們可以參照民事訴訟中的規(guī)定去進行探索嘗試。根據(jù)《行政強制法》的規(guī)定，公民因行政機關(guān)違法實施行政強制措施受到損害的，有權(quán)依法要求賠償。但在實踐中，基于行政機關(guān)進行社會管理的優(yōu)勢地位，受侵害公民因各種原因，不敢或不能提起賠償訴訟的情況比較多。在這種情況下，符合起訴條件的，檢察機關(guān)可以支持公民提起行政賠償訴訟，在幫助公民實現(xiàn)權(quán)利主張的同時，糾正違法行政強制措施。也有觀點認為，對于違法的行政強制措施受侵害人不敢提起行政訴訟或不能提起行政訴訟的，檢察機關(guān)均可以支持其提起訴訟。筆者認為，目前支持起訴的監(jiān)督方式僅是在嘗試階段，因此，使用的范圍不宜過大，行政強制措施涉及的領(lǐng)域多、種類多，如果對任何行政強制措施都可以支持起訴則不具有現(xiàn)實性。還是以限定的方式探索支持起訴為宜。

三、監(jiān)督程序的啟動

《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求“完善對涉及公民人身、財產(chǎn)權(quán)益的行政強制措施實行司法監(jiān)督制度”?！稕Q定》明確了對行政強制措施實行司法監(jiān)督的價值取向，同時也進行了范圍限縮，即實行司法監(jiān)督制度的對象不具有列舉加概括式的可拓展性，不是針對所有行政強制措施，而是完全列舉式的，僅限于涉及公民人身、財產(chǎn)權(quán)益的行政強制措施。

關(guān)于監(jiān)督程序的啟動，主要有依職權(quán)監(jiān)督和依申請監(jiān)督。在行政強制措施檢察監(jiān)督中，涉及到檢察權(quán)、相對人的私權(quán)利和行政強制權(quán)三種權(quán)力（利）。對于相對人的私權(quán)利來說，其與行政強制權(quán)之間的關(guān)系是救濟與侵害的關(guān)系?！缎姓娭品ā返诎藯l規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)實施行政強制……有權(quán)依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟；因行政機關(guān)違法實施行政強制受到損害的，有權(quán)依法要求賠償……”據(jù)此，在行政強制措施檢察監(jiān)督中，由于行政強制措施已明確被納入行政復(fù)議和行政訴訟的受案范圍內(nèi)，故在相對人可以選擇救濟途徑的前提下，應(yīng)當(dāng)以當(dāng)事人申請監(jiān)督作為啟動檢察監(jiān)督的主要方式。而依職權(quán)監(jiān)督應(yīng)被嚴格控制，以實施行政強制措施在損害相對人權(quán)益的同時損害國家利益和社會公共利益為限。

從檢察機關(guān)檢控違法的措施來進行分類，應(yīng)包括兩個方面：一是對事的檢控，提請有關(guān)機關(guān)糾正違法行為的后果；二是對人的檢控，提請有關(guān)機關(guān)糾正違法人員的責(zé)任。在對行政強制措施的檢察監(jiān)督過程中，檢察機關(guān)應(yīng)是全面的監(jiān)督，不僅監(jiān)督其合法性，同時應(yīng)監(jiān)督其合理性，不僅應(yīng)監(jiān)督行政強制措施的決定、實施程序，同時應(yīng)監(jiān)督其實體是否正確。因此在監(jiān)督過程中可能遇到兩種情況：一是強制措施本身有誤，但執(zhí)行人員并無違法之處；二是強制措施本身合法適當(dāng)，但執(zhí)行人員存在違法或濫用公權(quán)力的情況。針對上述兩種情形，檢察機關(guān)應(yīng)采取不同的檢控手段進行監(jiān)督。

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