環(huán)境民事公益訴訟的原告資格范圍“三步走”

牛英豪

四川大學(xué)，四川 成都 610207

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環(huán)境民事公益訴訟的原告資格范圍“三步走”

牛英豪

四川大學(xué)，四川 成都 610207

隨著“史上最嚴”環(huán)保法的頒布實施以及相應(yīng)司法解釋的出臺和實施，暴露出了環(huán)境民事公益訴訟原告資格范圍過窄的問題。針對于此，學(xué)界有不同的觀點。本文結(jié)合實際狀況和學(xué)界的各種觀點，提出了制定環(huán)境民事公益訴訟原告資格范圍的“三步走”戰(zhàn)略，并對每一步戰(zhàn)略進行分析。

環(huán)境民事公益訴訟；檢察院；環(huán)保組織

隨著新環(huán)保法于2015年1月1號施行，以及隨后最高人民法院做出的相關(guān)的司法解釋出臺，使得環(huán)境民事公益訴訟有了比較詳細的操作程序。但是，這些法律法律的頒布與實施并沒有達到制定法律的預(yù)期。根據(jù)國務(wù)院發(fā)展中心資源與環(huán)境政策研究所相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，目前國內(nèi)5年以上沒有違法記錄，市級以上民政部門登記的環(huán)保公益組織有300家左右，故能夠作為環(huán)境公益訴訟原告的環(huán)保公益組織只剩300家左右。但是實際有能力提起訴訟也只有10家左右[1]。然而在環(huán)境問題日益突出的情況下，環(huán)境公益訴訟的力量卻顯得如此單薄。因此，有必要對環(huán)境民事公益訴訟的原告資格進行重新構(gòu)建。

一、學(xué)界對環(huán)境民事公益訴訟原告資格的認識

(一)公民個人作為原告

首先，對于個人作為環(huán)境民事公益訴訟原告的問題。有學(xué)者認為，個人應(yīng)當(dāng)作為環(huán)境民事公益訴訟的原告。理由是：(1)環(huán)境污染和破壞造成公民個人的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)和環(huán)境權(quán)受到損害或者有損害之虞時，個人可以基于自己的權(quán)利提起訴訟。(2)將個人列入環(huán)境民事公益訴訟原告資格符合法治發(fā)展的規(guī)律，有利于樹立權(quán)利本位思想。但是有學(xué)者認為，1、個人主體資格的放寬和保障機制的建立完善有可能導(dǎo)致公民濫訴現(xiàn)象的產(chǎn)生。2、就個人自身能力而言，個人一般是很難對于環(huán)境污染或破壞進行調(diào)查取證，以及承擔(dān)相應(yīng)的費用支出。即使將其列入原告資格范圍，個人也沒有能力提起訴訟。因此，沒有必要將其列入其中[2]。

(二)環(huán)保組織作為原告

其次，對于環(huán)保組織是否應(yīng)作為環(huán)境民事公益訴訟原告的問題，學(xué)者對此沒有異議。但就環(huán)保組織的“門檻”而言，學(xué)者一致認為新環(huán)保法對環(huán)境公益訴訟中環(huán)保組織的規(guī)定過于嚴苛。同時，學(xué)者也關(guān)注到了在現(xiàn)實的司法實踐中能夠提起訴訟的環(huán)保組織從質(zhì)和量上都顯得乏力，不足以應(yīng)對嚴重的環(huán)境問題。

(三)檢察院作為原告

再次，對于檢察院作為環(huán)境民事公益訴訟原告問題。大部分學(xué)者持贊成的態(tài)度，理由有：1、檢察院在權(quán)力上相對獨立，不受其他行政部門的羈絆。2、在訴訟中有國家強有力的財政支撐。3、在訴訟中，檢察院調(diào)查取證比較方便[3]。但也有學(xué)者認為，檢察院作為環(huán)境民事公益訴訟的原告，于法無據(jù)。我國憲法第一百二十九條中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。因此對檢察院的定位是法律監(jiān)督機關(guān)。同時，《檢察院組織法》第五條中對檢察院的訴權(quán)只限定于對刑事案件提起公訴的權(quán)力。因此，就此將檢察院列入環(huán)保法中，則有違憲之嫌[4]。

(四)環(huán)保機關(guān)作為原告

最后，對于其他相關(guān)環(huán)境保護部門作為環(huán)境民事公益訴訟的原告問題。有的學(xué)者認為，其他相關(guān)環(huán)境保護部門可以作為環(huán)境民事公益訴訟的原告。理由是1、就專業(yè)性而言，這些部門具有天然的專業(yè)優(yōu)勢，有利于對環(huán)境民事公益訴訟進行調(diào)查取證和技術(shù)鑒定。同時，在其機關(guān)內(nèi)部也有相應(yīng)的技術(shù)人才。2、就其職權(quán)來講，這些環(huán)境保護部門本身的職責(zé)就是保護自身領(lǐng)域內(nèi)的環(huán)境。賦予其起訴資格也是其功能的延伸，并不違背其設(shè)置的初衷。但同樣有反對的意見認為：1、保護環(huán)境本身就是其職責(zé)。若再賦予其訴訟的權(quán)力，就會造成行政資源的浪費。2、有些案件本身就有這些行政機關(guān)的責(zé)任。在環(huán)境民事公益訴訟中，本來其應(yīng)作為被告的，如果允許其作為原告，就會造成其訴訟地位相矛盾，就會出現(xiàn)既是原告又是被告的局面。3、其他環(huán)境保護部門作為環(huán)境民事訴訟的原告。就其自身而言，不具有相對的獨立性，容易受到地方保護主義的限制。

二、環(huán)境民事公益訴訟原告資格“三步走”戰(zhàn)略

筆者認為，環(huán)境民事公益訴訟原告資格范圍的構(gòu)建應(yīng)該是一個動態(tài)的過程，即原告資格的范圍應(yīng)當(dāng)與社會的發(fā)展相協(xié)調(diào)，社會發(fā)展本身就是一個動態(tài)發(fā)展的過程。同時，法律的制定也應(yīng)當(dāng)考慮人們的可接受程度。我國經(jīng)濟發(fā)展正處于瓶頸期，即由粗放型經(jīng)濟向中高端經(jīng)濟過渡的時期。因此，必須要深刻考慮經(jīng)濟與環(huán)境的關(guān)系?；诖?，筆者提出了環(huán)境民事公益訴訟原告資格范圍擴張的“三步走”戰(zhàn)略。

(一)第一步：環(huán)保組織+檢察院

第一步將環(huán)保組織與檢察院列入環(huán)境民事公益訴訟主體的范圍。之所以這樣計劃，考慮到這些因素：(1)我國目前是在進行經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，新型產(chǎn)業(yè)并未培育成熟，舊的粗放型產(chǎn)業(yè)并未完全淘汰。這個轉(zhuǎn)變是個過程，即一個不斷培育新產(chǎn)業(yè)，同時又不斷淘汰舊產(chǎn)業(yè)的過程。若將所有的粗放型產(chǎn)業(yè)一律淘汰。否則會造成大量工人失業(yè)，從而會引起新的社會矛盾。(2)我國目前對于環(huán)境民事公益訴訟中主體規(guī)定過窄，根本起不到解決環(huán)境問題作用，前文已做分析。(3)就當(dāng)前的形勢來看，將檢察院列入環(huán)境民事公益訴訟的主體范圍符合社會的要求。

就環(huán)保組織來講。筆者認為：(1)擴寬環(huán)保組織的范圍，將第五十八條中依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記的規(guī)定改為依法在市級以上人民政府民政部門登記。(2)設(shè)立國家環(huán)境民事公益訴訟補貼制度和對環(huán)保組織的評價機制。根據(jù)環(huán)保組織的評價等級不同，對其給予不同的環(huán)境保護補貼數(shù)額。(3)在訴訟過程中，對環(huán)境保護組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案件，可以對其一定的減免。以及原告的鑒定費用可以由政府為環(huán)保組織提供一定的財力支持。(4)建立環(huán)境補償費用管理機制。主要是對因?qū)Νh(huán)境造成污染和破壞而收取的環(huán)境補償費進行集中管理。(5)建立環(huán)境保護行政部門與第三方共同進行環(huán)境治理制度。環(huán)境保護行政部門進行牽頭，將環(huán)境治理的技術(shù)工作交由社會第三方以競標方式進行治理，環(huán)境保護行政部門對其治理工作進行監(jiān)督。此外，要求第三方對其治理工作進行公開，接受公眾的監(jiān)督。

對于檢察院作為原告。筆者認為：(1)堅持“窮盡行政方法”原則并建立檢察院督促程序，即檢察院在提起環(huán)境民事公益訴訟之前，應(yīng)當(dāng)督促相關(guān)環(huán)境保護行政部門對環(huán)境問題做出行政行為。針對環(huán)境保護行政部門在督促之后還是行政不作為或者行政行為未起到預(yù)期效果的，檢察院可以提起環(huán)境民事公益訴訟。(2)賦予檢察院對環(huán)境補償費用機構(gòu)進行監(jiān)督的權(quán)力和對環(huán)境保護行政部門與第三方共同治理環(huán)境的監(jiān)督權(quán)。(3)就檢察院作為訴訟主體而言，首先應(yīng)當(dāng)理順法律，避免下位法與上位法的沖突，通過立法賦予檢察院這一權(quán)力。其次，對檢察院內(nèi)部應(yīng)當(dāng)增設(shè)關(guān)于環(huán)境保護公益訴訟的部門，并由國家對其進行財政支持。最后，招聘有法律和環(huán)保知識的綜合人才。

(二)第二步：環(huán)保組織+檢察院+環(huán)境保護部門

在環(huán)保組織和檢察院基礎(chǔ)上再增加環(huán)境保護部門。這個方案是建立在第一個方案實踐的基礎(chǔ)上提出的。筆者主要從以下幾個方面考慮：(1)根據(jù)第一個方案的實施情況。若第一個方案執(zhí)行乏力，有必要增設(shè)環(huán)境保護部門作為環(huán)境民事公益訴訟的主體。(2)這些環(huán)保部門作為環(huán)境公益訴訟的主體的原因在于它的專業(yè)性優(yōu)勢，便于督促企業(yè)進行治理，便于在訴訟中調(diào)查取證，便于在訴訟后對環(huán)境治理進行監(jiān)督等等。(3)應(yīng)該建立相關(guān)環(huán)境保護部門回避制度。也就是說當(dāng)環(huán)境保護部門對于環(huán)境污染或者環(huán)境破壞案件失職的情況下，環(huán)境保護部門應(yīng)該退出環(huán)境民事公益訴訟的原告范圍。這就要賦予法院預(yù)先審查權(quán)，對于那些環(huán)境保護部門自身未盡到職責(zé)而又提起訴訟的情況予以排除，不予受理。而后，法院應(yīng)將此情況通知檢察院。檢察院視情況對有關(guān)環(huán)保部門進行督促或者自己提起環(huán)境民事公益訴訟。

(三)第三步：環(huán)境組織+檢察院+環(huán)境保護部門+公民個人

之所以將公民個人納入進去，原因在于(1)基于對國外將公民個人納入環(huán)境民事公益訴訟范圍的借鑒。美國允許公民個人提起訴訟，同時也規(guī)定對潛在被告的通知義務(wù)。印度也規(guī)定了公民個人可以提起訴訟，同時也規(guī)定了委員會的調(diào)查程序。這樣的一張一弛的規(guī)定值得我們借鑒。保護公民個人環(huán)境權(quán)利或權(quán)益的同時，也防止公民對權(quán)利的濫用。因此，應(yīng)當(dāng)規(guī)定公民個人可以提起環(huán)境民事公益訴訟，但同時設(shè)置法院的預(yù)先審查程序。(2)公民參與環(huán)境保護是公民的權(quán)利，這種權(quán)利不僅要體現(xiàn)在實體權(quán)利上，同時也應(yīng)有程序權(quán)利。這是法理的應(yīng)有之意。(3)這樣做有利于鼓勵人民對環(huán)境的保護和監(jiān)督，充分發(fā)揮人民的作用。(4)也應(yīng)當(dāng)認識到公民個人提起訴訟的不足。公民個人就其自身能力而言，調(diào)查取證有一定困難。同時，還要承擔(dān)高額的訴訟費、鑒定費、差旅費等費用，以及一定的敗訴風(fēng)險。因此，我們應(yīng)當(dāng)比照對環(huán)境保護組織的制度，對公民個人進行相應(yīng)的照顧。

三、結(jié)語

筆者首先對學(xué)界關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟主體資格的范圍的爭議觀點進行了歸納總結(jié)，并對自新環(huán)保法實施以來存在的問題進行了分析。然后結(jié)合我國當(dāng)前的形勢，提出了自己關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟主體范圍的“三步走”構(gòu)想，希望自己的一己之見能對我國的環(huán)境保護與社會發(fā)展有所幫助。

[1]金煜.300余家社會組織可提環(huán)保公益訴訟[EB/OL].[2014-04-25].[2014-06-10].http//www.dzwww.com/xinwen/guoneixinwen/201404/t20140425 1012134.htm.

[2]馮凱，張鋒.我國環(huán)境民事公益訴訟原告資格新探——以新民訴法司法解釋為視角[J].理論導(dǎo)刊，2015(08)：99-102.

[3]同上.

[4]方毅.我國環(huán)境民事公益訴訟原告資格研究[D].大連海事大學(xué)，2015.

牛英豪(1991-)，男，河南鄭州人，成都市雙流區(qū)四川大學(xué)，環(huán)境與資源保護法專業(yè)研究生。

D

A

2095-4379-(2017)15-0126-02