我國地方環(huán)境教育立法比較及對國家立法的啟示

喬亞楠

武漢大學(xué)，湖北 武漢 430072

?

我國地方環(huán)境教育立法比較及對國家立法的啟示

喬亞楠

武漢大學(xué)，湖北 武漢 430072

環(huán)境教育是培養(yǎng)公民環(huán)境保護意識的重中之重，寧夏、天津、洛陽等地先后出臺了環(huán)境教育相關(guān)條例，逐步開始實施環(huán)境教育工作，分析地方的立法經(jīng)驗，對于國家立法具有積極的借鑒意義。本文從環(huán)境教育的對象、機構(gòu)、法律責(zé)任等方面比較分析了三部法律的特點，并提出了可供國家立法借鑒的建議。

環(huán)境教育；地方立法；啟示

一部法規(guī)是否能起到良好的執(zhí)行效果，其中很大一部分因素是人們的思想意識是否跟上了社會的發(fā)展，對于環(huán)境保護領(lǐng)域來說，環(huán)境保護意識的提高是環(huán)保法律法規(guī)得到良好實施的保障。為了提高公眾環(huán)保意識，環(huán)境教育就是一項非常重要的工作。目前世界上有十幾個國家和地區(qū)已經(jīng)通過專門立法對環(huán)境教育進(jìn)行了規(guī)定，既有發(fā)達(dá)國家也有發(fā)展中國家。

我國在國家層面上目前雖然還沒有環(huán)境教育立法，但一些地方已經(jīng)制定了地方法規(guī)，例如2011年寧夏回族自治區(qū)人民代表大會常委會通過了我國第一部環(huán)境教育地方法規(guī)《寧夏回族自治區(qū)環(huán)境教育條例》，《天津市環(huán)境教育條例》在2012年通過，2014年河南省洛陽市也通過了《洛陽市環(huán)境保護教育條例》。這三個地區(qū)分別屬于不同的行政區(qū)劃，寧夏是省一級，而且是少數(shù)民族自治區(qū)，天津是直轄市，洛陽是設(shè)區(qū)的市。通過對這幾部條例進(jìn)行比較分析，可以看出環(huán)境教育立法的重難點，從而對國家以后的立法工作提供指導(dǎo)與借鑒。

一、三地環(huán)境教育條例重點比較

在這三地的條例中，條文數(shù)量并不多，最多也只有39條，但涉及內(nèi)容比較豐富，從三地立法內(nèi)容中總結(jié)立法的重點內(nèi)容，具體包括以下幾個方面。

(一)環(huán)境教育的對象

關(guān)于環(huán)境教育對象的規(guī)定，天津市和洛陽市的規(guī)定是完全一致的，都是“一切有受教育能力的公民都應(yīng)當(dāng)接受環(huán)境教育?！睂幭幕刈遄灾螀^(qū)的規(guī)定除了“有接受教育能力的公民”之外，還提出了重點是國家機關(guān)工作人員，企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體和其他組織的管理人員以及青少年。

因此，除了都規(guī)定了“所有有受教育能力的公民”作為環(huán)境教育對象之外，寧夏還規(guī)定了重點教育的對象，將環(huán)境教育的對象分為了重點教育和普及教育。國家機關(guān)工作人員和企事業(yè)單位、社會團體負(fù)責(zé)人是社會影響力相對較大的一群人，青少年是代表未來的一群人。對領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行重點教育，可以影響到社會許多決策的環(huán)境效應(yīng)，青少年從小樹立環(huán)保意識，對社會未來發(fā)展有著不可估量的作用。相對來說寧夏的規(guī)定更為具體，明確對國家機關(guān)工作人員和青少年的重點教育更有利于推進(jìn)社會整體環(huán)保意識的提高，為環(huán)境教育工作的展開提供方向性指導(dǎo)。

(二)環(huán)境教育的機構(gòu)

關(guān)于環(huán)境教育的機構(gòu)，寧夏回族自治區(qū)條例中對環(huán)境教育機構(gòu)的規(guī)定涉及到三個層次，首先，人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)環(huán)境教育工作的統(tǒng)一規(guī)劃和組織實施。其次，由政府設(shè)立專門的環(huán)境教育委員會，由政府相關(guān)部門組成，負(fù)責(zé)具體組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查該行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境教育工作。最后，委員會日常工作由同級環(huán)境保護主管部門負(fù)責(zé)。

天津市和洛陽市均規(guī)定環(huán)境保護行政管理部門主管環(huán)境教育工作。天津市也規(guī)定成立一個工作領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立了環(huán)境宣傳教育委員會，對委員會和領(lǐng)導(dǎo)小組的職責(zé)作了具體規(guī)定。洛陽沒有專門設(shè)立機構(gòu)主管環(huán)境教育工作的規(guī)定。環(huán)保部門本身承擔(dān)執(zhí)法職能，如果賦權(quán)太多，人力資源難免不足，許多工作容易被擱置或者敷衍。相對來說寧夏的政府領(lǐng)導(dǎo)，各部門分工協(xié)調(diào)的工作模式更有利于環(huán)境教育工作的開展和推進(jìn)，但是也要避免各部門相互推諉的現(xiàn)象發(fā)生，不能讓環(huán)境教育委員會流于形式，需要真正發(fā)揮作用。

(三)法律責(zé)任

對于違反條例規(guī)定的情況，寧夏和洛陽都是由人民政府通報批評，天津是環(huán)保部門通報批評。天津是環(huán)保部門負(fù)責(zé)整體環(huán)保工作的進(jìn)行，如果環(huán)保部門自身不作為，沒有機構(gòu)對它進(jìn)行監(jiān)督和制約，就難以保證工作的順利推進(jìn)。所以寧夏和洛陽的規(guī)定相對來說更為合理。

法律責(zé)任的規(guī)定對于一部法律法規(guī)來說非常重要，如果法律沒有嚴(yán)格的責(zé)任條款，很容易成為一紙空文，難以得到遵守。三地關(guān)于環(huán)境責(zé)任的規(guī)定都是通報批評，這種方式還是不夠嚴(yán)厲，很難起到真正的威懾作用，國家立法時建議可以采取更為嚴(yán)厲的方式。

(四)培訓(xùn)制度

關(guān)于培訓(xùn)制度，天津市規(guī)定了需要培訓(xùn)的包括國家機關(guān)及其各部門主要負(fù)責(zé)人、公務(wù)員、國家機關(guān)和事業(yè)單位人員，還有納入國家和本市排放污染物重點監(jiān)控的企業(yè)的負(fù)責(zé)人和環(huán)境保護管理人員、環(huán)境保護設(shè)施操作人員。

寧夏的規(guī)定和天津相似，培訓(xùn)的對象主要是國家機關(guān)主要負(fù)責(zé)人、公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員和專業(yè)技術(shù)人員還有國家和自治區(qū)環(huán)境重點監(jiān)控企業(yè)、新建項目單位的負(fù)責(zé)人和企業(yè)環(huán)境保護設(shè)施運行管理人員。

洛陽市條例規(guī)定了納入國家、省、市排放污染物重點監(jiān)控的企業(yè)以及新建項目單位的負(fù)責(zé)人每年要接受環(huán)境保護教育培訓(xùn)。還有被依法處罰的環(huán)境違法企業(yè)的負(fù)責(zé)人和相關(guān)責(zé)任人員需要接受培訓(xùn)。在天津的規(guī)定基礎(chǔ)上又增加了被處罰的環(huán)境違法企業(yè)的負(fù)責(zé)人和相關(guān)責(zé)任人員每次不少于24學(xué)時，還增加了對新建項目單位的負(fù)責(zé)人也需要環(huán)境保護教育培訓(xùn)。

天津和寧夏均規(guī)定了國家機關(guān)和主要負(fù)責(zé)人培訓(xùn)制度，國家機關(guān)工作人員的環(huán)保意識培養(yǎng)至關(guān)重要，因為他們是政策的制定人和實施人，公民需要在他們的帶領(lǐng)下提高環(huán)保意識，他們本身的環(huán)保意識當(dāng)然尤為重要。對于企業(yè)來說，一個企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人的環(huán)保素養(yǎng)首先要提高，才能帶領(lǐng)整個企業(yè)進(jìn)行綠色發(fā)展。而洛陽只規(guī)定了污染企業(yè)和新建項目負(fù)責(zé)人需要接受培訓(xùn)，對于國家機關(guān)工作人員培訓(xùn)卻沒有作出相應(yīng)規(guī)定。

(五)關(guān)于環(huán)境教育經(jīng)費

經(jīng)費問題是無法避免的問題，各地也對此進(jìn)行了規(guī)定。寧夏和天津規(guī)定的都是人民政府應(yīng)當(dāng)將環(huán)境教育經(jīng)費列入本級財政預(yù)算。洛陽只規(guī)定了“市、縣(市、區(qū))人民政府對環(huán)境保護教育所需經(jīng)費應(yīng)當(dāng)予以保障”，至于如何保障，沒有明確說明。

沒有充足的財政保障，環(huán)境教育工作無法得到有力開展。具體如何保障需要政府進(jìn)行部門協(xié)調(diào)，列入財政預(yù)算可以保證每年有固定的資金投入，對于環(huán)境教育工作的開展是極為有利的。洛陽需要通過具體規(guī)定細(xì)則來明確對經(jīng)費如何保障，否則環(huán)境教育工作難以進(jìn)行。

(六)社會資源整合

1.學(xué)校

《寧夏回族自治區(qū)環(huán)境教育條例》規(guī)定了將環(huán)境教育作為學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量評估指標(biāo)，納入對學(xué)校的考核內(nèi)容。教育督導(dǎo)機構(gòu)也要將學(xué)校環(huán)境教育列入教育督導(dǎo)規(guī)劃、計劃，定期實施督導(dǎo)。還具體規(guī)定了校長應(yīng)該開展哪些活動進(jìn)行環(huán)境教育，例如制定環(huán)境教育工作方案，督促、檢查工作方案的落實情況，將環(huán)境教育納入教師繼續(xù)教育內(nèi)容等。對幼兒園到高等院校的環(huán)境教育工作都做出了規(guī)定?！短旖蚴协h(huán)境教育條例》規(guī)定學(xué)校應(yīng)當(dāng)把環(huán)境教育內(nèi)容納入教學(xué)計劃，采取多種形式，組織學(xué)生參加環(huán)境教育實踐活動。同寧夏相似，天津市也是對幼兒園到高等學(xué)校的環(huán)境教育工作都作了規(guī)定?！堵尻柺协h(huán)境保護教育條例》規(guī)定了教育行政管理部門應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護教育納入中小學(xué)課程，也要對學(xué)校環(huán)境保護教育進(jìn)行監(jiān)督檢查。同時只規(guī)定了幼兒園和中小學(xué)的環(huán)境教育工作，高等院校沒有規(guī)定。

學(xué)校作為教育陣地，是進(jìn)行環(huán)境教育最好的場所，從小培養(yǎng)學(xué)生環(huán)保意識對整個社會環(huán)保意識的提高有深遠(yuǎn)影響。充分發(fā)揮學(xué)校資源，可以最大程度地影響青少年，環(huán)境教育工作需要和學(xué)校教育結(jié)合，實現(xiàn)人盡其才、物盡其用。

2.教育文化資源

(1)環(huán)境教育基地。關(guān)于環(huán)境教育基地的設(shè)立，三地都有涉及，但規(guī)定卻并不相同。

天津和洛陽采取相同的列舉式，寧夏采取的是設(shè)條件的準(zhǔn)入式。相對來說寧夏的規(guī)定可行性更強一些，天津和洛陽的規(guī)定只是說“鼓勵支持和引導(dǎo)”單位去創(chuàng)建環(huán)境教育基地，天津說明了區(qū)、縣環(huán)境行政管理部門在本區(qū)縣內(nèi)至少確定一個，而洛陽沒有強制性規(guī)定，至于如何創(chuàng)建也沒有明確說明。寧夏省列好門檻，明確了什么樣的機構(gòu)有權(quán)設(shè)立環(huán)境教育基地和達(dá)到什么條件可以成為環(huán)境教育基地。

環(huán)境教育具有綜合性，不僅涉及自然科學(xué)，也涉及社會科學(xué)。環(huán)境教育的內(nèi)容不僅包括環(huán)境法律法規(guī)，也包括科學(xué)知識和倫理道德。正因為涉及綜合學(xué)科，所以環(huán)境教育基地還有科技館、博物館等地，而不是只跟環(huán)保有關(guān)的地方才設(shè)置為環(huán)境教育基地。關(guān)于環(huán)境教育基地的建設(shè)，我國有學(xué)者借鑒國外模式提出了自己的思考，認(rèn)為我國目前的環(huán)境教育基地互動性和參與度不強，很少有讓參觀訪問者自己動手制作的內(nèi)容。相比較而言，一些國外的環(huán)境教育基地更重視互動性，尤其是針對好奇心重、動手能力強的學(xué)生群體，通過體驗式互動更容易讓他們快速吸收接受環(huán)保知識，當(dāng)然，展示的過程也必須是環(huán)保的。因此我們在設(shè)立環(huán)境教育基地時，需要提高基地的互動性，不僅僅是通過觀看，需要運用多種感官充分體會到環(huán)保的重要性。

(七)特色制度

除了各地在很多方面有相似的規(guī)定之外，寧夏也有一些特殊的規(guī)定，這些規(guī)定在另外地區(qū)的條例上都是找不到的。

寧夏回族自治區(qū)規(guī)定的特色制度有編寫全民環(huán)境教育大綱、農(nóng)村環(huán)境教育工作的規(guī)定和約談制度。寧夏的條例制定時間最早，條文最多，內(nèi)容最豐富，提出了很多有創(chuàng)見性的內(nèi)容，也給其他地區(qū)之后制定條例提供了一個范本。天津和洛陽的條例許多內(nèi)容和寧夏的重合，相對來說缺乏適合本地的特色。國家在制定法律時需要更加考慮多種因素，制定全國通行的制度，對地方的特色制度可以考慮，結(jié)合具體情況進(jìn)行借鑒。

二、對國家環(huán)境教育立法的啟示

正是因為三地行政區(qū)劃不同，了解不同級別的規(guī)定更有利于對國家環(huán)境教育立法提出有指導(dǎo)意義的建議。三部條例中，寧夏回族自治區(qū)開了環(huán)境教育立法的先河，對環(huán)境教育發(fā)展具有極大推動作用，寧夏的條文內(nèi)容也最豐富，天津和洛陽在寧夏內(nèi)容基礎(chǔ)上針對本地區(qū)有所修改。總結(jié)地區(qū)立法經(jīng)驗，可以從以下幾個方面對國家立法提出一些思考。

(一)保證全民參與

環(huán)境教育是一種特殊的教育活動，具有全民性。環(huán)境教育重點在于參與，從小學(xué)到大學(xué)，從學(xué)校到社會，覆蓋一切的教育環(huán)境才能保障環(huán)境保護知識和理念深入人心。從立法過程來說，制定法律時也不能全憑想象，需要先深入調(diào)查，聽取群眾意見。例如臺灣地區(qū)的《環(huán)境教育法》就是集體智慧的結(jié)晶，在該法制定過程中，學(xué)者、當(dāng)局相關(guān)人員、民間團體等多方參與，最后制定出了一部相對符合大眾要求的法律。環(huán)境教育本身關(guān)乎每一位公民，如果希望達(dá)到全民環(huán)保素養(yǎng)提高的效果，在法律的制定上一定要充分采納各方意見。同時在采納民意的時候，也可以提高人們對該部法律的關(guān)注度，便于今后的實施。大力度的宣傳也是法律施行的保障，例如天津市環(huán)保局在條例通過后使用多種渠道對該部條例進(jìn)行宣傳，例如舉行新聞發(fā)布會、環(huán)境政策通風(fēng)會等，動員了天津市主要媒體甚至一些中央媒體來關(guān)注環(huán)保，起到了良好的效果。

(二)重點教育和普及教育相結(jié)合

對于很多教育資源，如果不充分利用，就難免浪費。寧夏回族自治區(qū)作為第一個制定環(huán)境教育法規(guī)的地區(qū)，首先將環(huán)境教育分為了重點教育和普及教育，其他地區(qū)后來也基本遵從了這樣的立法模式。對領(lǐng)導(dǎo)干部的重點教育對環(huán)境教育工作而言至關(guān)重要，我國公共行政管理的組織者即領(lǐng)導(dǎo)干部，他們的思想意識和行為可以真正影響到我們地方甚至整個國家發(fā)展的未來。尤其是對于那些手中握有決策權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)來說，他們的思想對于環(huán)境教育的實施工作起到非常重要的作用。當(dāng)然，環(huán)境教育是需要普及的，但是對一部分人實行重點教育有利于整個環(huán)境教育工作更好地開展，自上而下帶動整個社會環(huán)保意識的提高。在重點教育的基礎(chǔ)上來進(jìn)行普及教育，整個環(huán)境教育的進(jìn)程都會加快。

(三)增強法律條款可操作性

從各地規(guī)定可以看出，針對同樣的問題，有的地方規(guī)定比較具體，有的只是作籠統(tǒng)的說明。法律規(guī)定越具體，可操作性越強，越利于實施。環(huán)境教育這項工作既然通過立法進(jìn)行明確規(guī)定，就不能淪為一紙空文。明確的條文是能夠保證執(zhí)行的前提。針對一些重要問題，例如負(fù)責(zé)機構(gòu)、經(jīng)費、法律責(zé)任等問題更不能夠一句帶過，要提出切實可行的條款，使得法律真正可以施行，使環(huán)境教育工作可以得到真正開展，人們的環(huán)保意識也可以得到真正的提高。在我們國家，環(huán)境法律法規(guī)并不少，但真正發(fā)揮作用的法規(guī)卻不多。原因在于許多規(guī)定過于籠統(tǒng)虛化，很難起到實效。環(huán)境教育法律法規(guī)如若也是如此，規(guī)定一些不夠務(wù)實的制度，很有可能淪為形式，浪費了立法資源。因此，對于環(huán)境教育國家立法，在條文的制定上需要提高可執(zhí)行性，而不只是倡導(dǎo)型的法律。

[1]王民.地方環(huán)境教育立法的創(chuàng)新之舉[N].中國環(huán)境報，2012-02-27(004).

[2]王民.從地方到國家我國環(huán)境教育立法的創(chuàng)新道路[J].民主，2012(4)：7-9.

[3]許雨.淺談我國地方環(huán)境教育立法草案編撰實踐——以<南京市環(huán)境教育促進(jìn)辦法>為例[J].法制與社會，2016(10).

[4]崔建霞.環(huán)境教育：由來、內(nèi)容與目的[J].山東大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2007(04)：147-153.

[5]焦志強.關(guān)于我國環(huán)境教育基地建設(shè)未來展望[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2015，40(6)：76-78.

[6]郭曉麗.環(huán)境教育立法中美比較研究[J].商，2016(15)：222-223.

[7]潘書宏.臺灣地區(qū)環(huán)境教育立法及其借鑒[J].福建江夏學(xué)院學(xué)報，2016，6(2)：71-79.

[8]董志遠(yuǎn).“美麗天津”的環(huán)保洗禮——<天津市環(huán)境教育條例>實施一周年回顧[J].環(huán)境教育，2014(4)：42-43.

[9]張鳳娟.推進(jìn)環(huán)境教育應(yīng)對環(huán)境挑戰(zhàn)[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2016，41(5)：97-98.

[10]常紀(jì)文.加強我國環(huán)境教育法制建設(shè)的建議[J].環(huán)境教育，2016(11)：33-36.

喬亞楠(1994-)，女，漢族，河南焦作人，武漢大學(xué)，2015級碩士研究生，研究方向：環(huán)境與自然資源法學(xué)。

D

A

2095-4379-(2017)15-0077-03