檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度初探

黃亞宇 雷元進(jìn) 何 芬

1.湖南商務(wù)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410205；2.湖南省人民檢察院，湖南 長(zhǎng)沙 410001；3.汝城縣人民檢察院，湖南 汝城 424100

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檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度初探

湖南省人民檢察院檢察理論研究課題《檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟起訴制度構(gòu)建研究》(課題編號(hào)：XJ2015C45)；湖南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金《湖南發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的法律規(guī)制研究》(課題編號(hào)：15YBB050)。

黃亞宇1雷元進(jìn)2何 芬3

1.湖南商務(wù)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410205；2.湖南省人民檢察院，湖南 長(zhǎng)沙 410001；3.汝城縣人民檢察院，湖南 汝城 424100

新修改的《民事訴訟法》及其司法解釋在公益訴訟條款中并沒(méi)有明確賦予檢察機(jī)關(guān)享有公益訴訟的起訴資格。然而檢察機(jī)關(guān)作為我國(guó)公權(quán)力的代表，擁有豐富的起訴經(jīng)驗(yàn)，賦予檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的起訴資格具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。盡管檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟還存在著一些障礙，但是可以通過(guò)完善檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的制度設(shè)計(jì)，發(fā)揮其起訴主體的作用，更好地保障環(huán)境公共利益。

檢察機(jī)關(guān)；環(huán)境公益訴訟；起訴主體

新修改的《民事訴訟法》(2012年)規(guī)定了公益訴訟條款，并賦予“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”有提起公益訴訟的職權(quán)，但是并沒(méi)有列舉具體哪些機(jī)關(guān)可以提起公益訴訟，也沒(méi)有規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)提起公益訴訟的標(biāo)準(zhǔn)。隨后，最高人民法院通過(guò)了《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(2014年)以及《關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)民事訴訟法>的解釋》(2014年)，雖然“兩解釋”都重申了《民事訴訟法》“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”的公益起訴權(quán)，但是對(duì)于具體哪些機(jī)關(guān)是“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”仍然停留在含糊其辭的表達(dá)上，沒(méi)有一個(gè)令人滿(mǎn)意的解釋[1]。檢察機(jī)關(guān)代表著國(guó)家和社會(huì)公共利益，又是《憲法》賦予的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，理應(yīng)具有環(huán)境公益訴訟的起訴權(quán)，賦予檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟的起訴資格可以使環(huán)境公益及時(shí)得到司法救濟(jì)，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

一、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的重要性

從法理上分析，檢察機(jī)關(guān)不僅是我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，而且還具有提起公訴、調(diào)查取證等職權(quán)。由于檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的范圍包括刑事案件、民事案件、行政案件等，因此，檢察機(jī)關(guān)無(wú)論是提起刑事訴訟，還是民事訴訟或行政訴訟都是代表國(guó)家行使公權(quán)力的體現(xiàn)，都是行使法律監(jiān)督職權(quán)的表現(xiàn)。賦予檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟的起訴資格，不僅能體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)踐行法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職權(quán)，而且能更好地依靠國(guó)家公權(quán)力來(lái)保障環(huán)境公共利益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平、正義。

《憲法》賦予檢察機(jī)關(guān)的角色是行使國(guó)家公權(quán)力的代表，當(dāng)環(huán)境公益受到損害時(shí)，檢察機(jī)關(guān)理應(yīng)代表國(guó)家行使起訴權(quán)。賦予檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟的起訴權(quán)，可以發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的起訴權(quán)能，在訴訟中更好地維護(hù)環(huán)境公益，也能有效地預(yù)防司法裁判不公的現(xiàn)象發(fā)生，這也體現(xiàn)了國(guó)家干預(yù)原則在公益訴訟中的運(yùn)用。國(guó)外已經(jīng)有了很多檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的案例，這也為我國(guó)的立法提供了可供參考的經(jīng)驗(yàn)。盡管目前檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟還存在著法律依據(jù)不足，角色定位不準(zhǔn)、訴訟程序不規(guī)范等問(wèn)題，但是這些問(wèn)題都無(wú)法否定檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的重要性。針對(duì)目前司法實(shí)踐中存在的這些問(wèn)題，完善檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的制度設(shè)計(jì)，顯得尤為重要。

二、檢察機(jī)關(guān)在訴訟中應(yīng)定位于環(huán)境公訴人的地位

設(shè)計(jì)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度的內(nèi)容，首先要確立檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中所處的地位[2]。在環(huán)境公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)應(yīng)處于何種地位，理論界還存在著爭(zhēng)議。有學(xué)者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)應(yīng)定位于監(jiān)督機(jī)關(guān)，也有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)定位于起訴與監(jiān)督雙重地位，還有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)定位于原告。筆者認(rèn)為，這幾種觀點(diǎn)都值得商榷。第一，若把檢察機(jī)關(guān)定位于監(jiān)督機(jī)關(guān)，則否定了檢察機(jī)關(guān)在訴訟中擁有的最本職的權(quán)能即起訴權(quán)。第二，若把檢察機(jī)關(guān)定位于起訴與監(jiān)督雙重地位，在訴訟中則容易引起檢察機(jī)關(guān)這兩種權(quán)能的沖突，以致于影響案件的公平審理。第三，若將檢察機(jī)關(guān)定位于原告，則不符合原告必須要與案件有直接利害關(guān)系的法律規(guī)定。因此，筆者建議，將檢察機(jī)關(guān)定位于“環(huán)境公訴人”[3]更具有合理性，環(huán)境公訴人并不要求與案件要有直接的利害關(guān)系，這樣更有利于檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟。

檢察機(jī)關(guān)在參與環(huán)境公益訴訟中，一方面，不能以國(guó)家公權(quán)力的身份對(duì)環(huán)境侵權(quán)者施壓，也不能干涉法院對(duì)環(huán)境公益訴訟的獨(dú)立審判權(quán)；另一方面，檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中不能享有特權(quán)，應(yīng)與當(dāng)事人具有平等的法律地位，享有平等的訴訟權(quán)利，應(yīng)盡平等的訴訟義務(wù)。還要通過(guò)創(chuàng)設(shè)特定的訴訟制度來(lái)保障當(dāng)事人在環(huán)境公益訴訟中享有與檢察機(jī)關(guān)同等的訴訟地位。例如：規(guī)定由專(zhuān)門(mén)的環(huán)境損害鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定，出具客觀、公平的鑒定結(jié)論，以此來(lái)規(guī)范環(huán)境公益訴訟中的鑒定制度。

三、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度設(shè)計(jì)

(一)從立法上賦予檢察機(jī)關(guān)起訴資格

只有從立法上明確賦予檢察機(jī)關(guān)具有環(huán)境公益訴訟的起訴資格，才能從根本上保障檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中發(fā)揮“環(huán)境公訴人”的作用。一方面，可以通過(guò)修改《民事訴訟法》及其司法解釋中有關(guān)公益訴訟的條款，明確檢察機(jī)關(guān)可以作為法律規(guī)定的機(jī)關(guān)提起公益訴訟。另一方面，還應(yīng)該考慮到檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家公權(quán)力的特殊身份，在《民事訴訟法》及其司法解釋中嘗試構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的特殊原則、特殊制度和特別程序，以保障當(dāng)事人在環(huán)境公益訴訟中具有與檢察機(jī)關(guān)同等的訴訟地位。

(二)規(guī)范起訴方式

在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的起訴方式還不夠規(guī)范，這直接影響了環(huán)境公益訴訟案件的實(shí)效?？梢酝ㄟ^(guò)修改《民事訴訟法》及其司法解釋?zhuān)鞔_直接起訴、支持起訴、督促起訴的案件范圍，對(duì)環(huán)境公益案件中檢察機(jī)關(guān)的起訴方式予以規(guī)范。

第一，直接起訴。直接起訴是檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟最直接、最有效的方式。但是檢察機(jī)關(guān)直接起訴的方式并不能濫用，一般在沒(méi)有適格主體提起環(huán)境公益訴訟或者經(jīng)過(guò)催告適格主體仍然不起訴的情況下才能適用。

第二，支持起訴。最高人民法院在《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(2014年)第11條中明確指出，檢察機(jī)關(guān)可以依據(jù)《民事訴訟法》第15條的規(guī)定，通過(guò)提供法律咨詢(xún)、協(xié)助調(diào)查取證、提交書(shū)面意見(jiàn)等途徑支持社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟[4]。目前我國(guó)的相關(guān)法律已經(jīng)賦予了社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的資格，但是社會(huì)組織相比檢察機(jī)關(guān)而言，社會(huì)組織并不是國(guó)家公權(quán)力的代表，在起訴經(jīng)驗(yàn)、法律知識(shí)、調(diào)查取證等方面都不如檢察機(jī)關(guān)專(zhuān)業(yè)。因此，檢察機(jī)關(guān)可以為社會(huì)組織提供法律咨詢(xún)、協(xié)助調(diào)查取證等方面的支持。

第三，督促起訴。督促起訴體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)具有的法律監(jiān)督職權(quán)，是指當(dāng)有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟的起訴主體怠于行使起訴權(quán)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以在合理期限內(nèi)督促其起訴。如果起訴主體在合理期限內(nèi)仍然不起訴，也沒(méi)有提供不起訴的書(shū)面理由，檢察機(jī)關(guān)即可以自己的名義直接提起環(huán)境公益訴訟。

(三)設(shè)計(jì)特殊的訴訟程序

檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家公權(quán)力的代表，與一般的起訴主體以及案件當(dāng)事人相比，都具有身份上的特殊性，檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中很難完全適用一般的民事訴訟程序和規(guī)則。因此，應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)環(huán)境公益訴訟的特別程序，明確檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟在立案管轄、審理程序、訴訟費(fèi)用等方面的特殊規(guī)定。

第一，立案管轄。根據(jù)環(huán)境公益訴訟案件的特殊性、影響力、重要性等因素，應(yīng)當(dāng)建立檢察機(jī)關(guān)立案管轄原則。對(duì)于由檢察機(jī)關(guān)直接起訴的案件，應(yīng)當(dāng)由市級(jí)及其以上檢察機(jī)關(guān)向同級(jí)人民法院提出環(huán)境公益訴訟；對(duì)于由檢察機(jī)關(guān)支持起訴和督促起訴的案件，則由基層檢察機(jī)關(guān)向同級(jí)人民法院提出環(huán)境公益訴訟。在地域管轄方面，可以參照《民事訴訟法》及其相關(guān)司法解釋中有關(guān)侵權(quán)之訴的規(guī)定。

第二，審理程序。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟，在起訴環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)以書(shū)面方式起訴，在審理環(huán)節(jié)被告不能提出反訴，允許檢察機(jī)關(guān)與被告達(dá)成調(diào)解或和解協(xié)議，允許檢察機(jī)關(guān)享有上訴、抗訴等訴訟權(quán)利。法院對(duì)于由檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益案件，必須組成合議庭開(kāi)庭審理，并且不能適用簡(jiǎn)易程序。

第三，訴訟費(fèi)用。由于檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家公權(quán)力的代表，如果適用民事案件由敗訴方承擔(dān)訴訟費(fèi)用的規(guī)則，則不利于激發(fā)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的積極性。因此，對(duì)于由檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益案件，應(yīng)免于繳納訴訟費(fèi)用或者通過(guò)訴訟費(fèi)用保險(xiǎn)、建立公益訴訟基金等方式解決案件的訴訟費(fèi)用[5]。檢察機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境公益案件進(jìn)行的調(diào)查取證、評(píng)估鑒定、檢測(cè)化驗(yàn)等必要費(fèi)用也可以通過(guò)公益訴訟基金予以支付。

綜上所述，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家公權(quán)力的代表，保障環(huán)境公共利益和公民環(huán)境權(quán)益應(yīng)屬于檢察機(jī)關(guān)的基本職權(quán)。雖然目前我國(guó)法律并沒(méi)有明確賦予檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的資格，實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟也還存在著一些困難，但是這并不能阻止檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的進(jìn)程。完善檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的制度設(shè)計(jì)，對(duì)更好地發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)起訴主體的功效，具有重要的理論與實(shí)踐意義。

[1]顏運(yùn)秋，余彥.我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟制度的亮點(diǎn)、不足及完善—以2014年12月最高人民法院通過(guò)的“兩解釋”為分析重點(diǎn)[J].湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2015(3)：37-43.

[2]張鋒.檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟起訴資格的法律制度建構(gòu)[J].政法論叢，2015(2)：120-128.

[3]黃亞宇.生態(tài)環(huán)境公益訴訟起訴主體的多元性及序位安排[J].廣西社會(huì)科學(xué)，2013(7)：101-106.

[4]彭本利.檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的合理性及制度構(gòu)建[J].吉首大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2015(5)：122-128.

[5]魏文.我國(guó)民事公益訴訟程序問(wèn)題研究[D].西北師范大學(xué)，2014.

黃亞宇(1978-)，女，湖南長(zhǎng)沙人，湖南商務(wù)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，副教授，律師，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。

D926.3；D

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2095-4379-(2017)15-0063-02