新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)探析

萬(wàn)忠碧 中共荔浦縣委黨校

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)探析

萬(wàn)忠碧 中共荔浦縣委黨校

土地是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)之一，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和速度，很大程度上決定著城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的規(guī)模。當(dāng)前政府必須通過(guò)宏觀調(diào)控控制土地流轉(zhuǎn)速度和規(guī)模，保障城鎮(zhèn)能夠吸納土地流轉(zhuǎn)后轉(zhuǎn)移出來(lái)的剩余勞動(dòng)量；進(jìn)行微觀調(diào)控界定土地市場(chǎng)價(jià)格、明確土地產(chǎn)權(quán)、完善土地流轉(zhuǎn)制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化，助推土地流轉(zhuǎn)。

新型城鎮(zhèn)化 農(nóng)地流轉(zhuǎn) 基本對(duì)策

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展處于由高速增長(zhǎng)向中低速增長(zhǎng)的轉(zhuǎn)型期，未來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)將依靠城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村發(fā)展所帶來(lái)的內(nèi)需擴(kuò)張來(lái)維持。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的推進(jìn)以及家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的邊際效用的減少，土地流轉(zhuǎn)成為我國(guó)農(nóng)村改革的軸心。合理的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不僅能助推新農(nóng)村的建設(shè)與發(fā)展，也能助推新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)與發(fā)展。

一、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中農(nóng)地流轉(zhuǎn)面臨的問題

（一）沒有明確的定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，制約農(nóng)地流工作的進(jìn)行

農(nóng)村土地作為生產(chǎn)要素的土地使用價(jià)值比較特別，在一定期限內(nèi)能為使用者提供源源不斷的收益或產(chǎn)品。為此，土地作為生產(chǎn)要素是有價(jià)格的，但土地的價(jià)格受到土地的肥沃程度、地形地貌、地理位置、政策等方面的因素影響，很難建立一套土地價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，這就直接導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格差別巨大。加上絕大多數(shù)農(nóng)民文化水平、自身能力有限，一旦農(nóng)民擁有相對(duì)或者絕對(duì)的資源優(yōu)勢(shì)，這類群體就會(huì)利用這個(gè)優(yōu)勢(shì)降低土地流轉(zhuǎn)價(jià)格，直接減少其他農(nóng)戶因土地流轉(zhuǎn)而獲得的收益。這樣的損失達(dá)到一定階段后，農(nóng)民就難以適應(yīng)新城鎮(zhèn)生活，以人為本的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)就會(huì)流產(chǎn)。

（二）土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民收入不穩(wěn)定，影響他們流轉(zhuǎn)土地的積極性

若農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作沒有事先做好科學(xué)規(guī)劃，放任農(nóng)業(yè)的粗放式發(fā)展，就很難提升單位面積土地農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)后，若不能及時(shí)引入相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)或者引入的是一些“三高”產(chǎn)業(yè)，不僅違背了新型城鎮(zhèn)化所倡導(dǎo)的集約式、環(huán)境友好型、綠色發(fā)展的概念，也不能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的低碳、綠色、可持續(xù)發(fā)展，久而久之必然減少單位面積農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，降低農(nóng)民收入。與此同時(shí)，農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)后進(jìn)城務(wù)工，受限于自身?xiàng)l件，能從事的工作種類也非常有限，雙重壓力之下農(nóng)民的收入就變動(dòng)極為不穩(wěn)定。農(nóng)民收入的不穩(wěn)定也是新型城鎮(zhèn)化不能順利發(fā)展的阻礙因素，需慎重對(duì)待。

（三）土地產(chǎn)權(quán)不清晰，制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)順利開展的前提與基礎(chǔ)是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)清晰，但我國(guó)農(nóng)村土地是集體所有制，使得農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系極為復(fù)雜，農(nóng)戶并不是真正意義上的土地產(chǎn)權(quán)的主體。依據(jù)科斯定理，土地產(chǎn)權(quán)不清晰就不可能實(shí)現(xiàn)土地資源的有效利用與優(yōu)化配置，直接導(dǎo)致農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)保護(hù)問題一直存在。國(guó)內(nèi)學(xué)者指出，新型城鎮(zhèn)化若不解決農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問題，土地就不能實(shí)現(xiàn)有效利用，勢(shì)必影響新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)與發(fā)展。土地產(chǎn)權(quán)不清晰，加上土地差價(jià)巨大，也是政府助推新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的動(dòng)力所在，這種對(duì)GDP的追求也有可能導(dǎo)致新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)與發(fā)展逐漸違背原有的規(guī)劃和設(shè)想。

（四）農(nóng)地流轉(zhuǎn)以后，農(nóng)民身份角色轉(zhuǎn)換異常艱難

進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民失去了土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，不能再獲得土地收益，農(nóng)民勢(shì)必進(jìn)城務(wù)工，在城鎮(zhèn)之中從事二產(chǎn)、三產(chǎn)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。農(nóng)民在失去了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后并不能真正成為市民，還要背負(fù)農(nóng)民的身份，也難以享受城鎮(zhèn)居民所享有的待遇，如教育、失業(yè)、社保、醫(yī)療等方面的福利，這種情況對(duì)農(nóng)民是極為不公平的，也將農(nóng)村置于更加尷尬的境地。但在我國(guó)的東部沿海地區(qū)，由于土地價(jià)值具有極高的增值潛力，絕大多數(shù)農(nóng)民不愿意放棄土地進(jìn)城務(wù)工，甚至很多城市居民都想方設(shè)法回歸農(nóng)民身份，導(dǎo)致這種現(xiàn)象的根源在于農(nóng)民身份所帶來(lái)的巨大經(jīng)濟(jì)利益。只有真正實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移以及城鄉(xiāng)社會(huì)保障的一體化才能使土地的流轉(zhuǎn)和集中水到渠成。

二、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中農(nóng)地流轉(zhuǎn)有效推進(jìn)的基本對(duì)策

（一）適度控制農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模和速度，注重穩(wěn)定土地市場(chǎng)價(jià)格

為了確保糧食安全，我國(guó)要守住1.2億公頃耕地的紅線，如果戶均經(jīng)營(yíng)1.2公頃，僅需1億農(nóng)戶就可以了。[1]但是，當(dāng)前我國(guó)部分地區(qū)的農(nóng)村土地是盲目地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模過(guò)大，速度過(guò)快，只考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率這個(gè)單一要素，而忽視農(nóng)民的實(shí)際意愿和農(nóng)民的就業(yè)轉(zhuǎn)移及社會(huì)保障，是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的自上而下土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的運(yùn)動(dòng)。針對(duì)這一現(xiàn)狀，要依托政府這雙“看得見的手”，從我國(guó)不同地區(qū)的農(nóng)村實(shí)境出發(fā)，一方面對(duì)土地交易市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控，加快出臺(tái)與土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的政策文件并不斷完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，為農(nóng)村土地的有序流轉(zhuǎn)提供制度保障；另一方面，對(duì)土地市場(chǎng)價(jià)格也需進(jìn)行微觀的調(diào)解，將土地流轉(zhuǎn)速度和規(guī)模通過(guò)看得見的手控制在適度范圍內(nèi)，并實(shí)現(xiàn)執(zhí)法部門對(duì)于土地黑市交易進(jìn)行嚴(yán)格和堅(jiān)決的打擊，只有這樣才能有效地穩(wěn)定土地的市場(chǎng)價(jià)格。

（二）農(nóng)地流轉(zhuǎn)必須與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中社會(huì)保障制度對(duì)接

一方面，依托城鎮(zhèn)化所帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)，尤其是一些低碳、環(huán)保產(chǎn)業(yè)，積極引導(dǎo)這類產(chǎn)業(yè)入駐農(nóng)村，帶動(dòng)農(nóng)民就業(yè)，增加及穩(wěn)定農(nóng)民收入；另一方面，農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)后，變成了沒有土地的農(nóng)民，身份十分尷尬，需要改革戶籍制度，率先將這部分農(nóng)民的身份轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民，解除農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂。需要說(shuō)明的是，農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)化不能簡(jiǎn)單理解為轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民就算完成，而是要讓這部分農(nóng)民身份轉(zhuǎn)化后，能夠共享城鎮(zhèn)居民所具有的公共資源分配及公共服務(wù)、福利 （如社保、醫(yī)保等） 等待遇。因此，對(duì)于農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)建議采用區(qū)域性差異化的流轉(zhuǎn)方式，切忌一刀切。

（三）明確土地產(chǎn)權(quán)，積極完善土地流轉(zhuǎn)制度

沒有經(jīng)過(guò)認(rèn)真確權(quán)的土地，產(chǎn)權(quán)是模糊的，一旦全面放開流轉(zhuǎn)，勢(shì)必會(huì)引發(fā)新的侵權(quán)和土地攫取現(xiàn)象，造成新的分配不公。因此，針對(duì)前文所述的土地產(chǎn)權(quán)不清，嚴(yán)重制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的推進(jìn)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置問題，第一，各級(jí)政府部門一方面需要加快土地流轉(zhuǎn)的權(quán)利確定的登記，確保土地成為農(nóng)民的法定資產(chǎn)，確定農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體地位，為農(nóng)民充分使用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以及依靠經(jīng)營(yíng)權(quán)創(chuàng)收提供強(qiáng)有力的法律保障[2]；另一方面，通過(guò)土地產(chǎn)權(quán)的確定，掃除農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律障礙，為土地流轉(zhuǎn)打下堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。第二，完善土地流轉(zhuǎn)制度，產(chǎn)權(quán)確定后保證土地流轉(zhuǎn)的有序推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)土地資源的合理配置，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中各個(gè)要素的有效整合，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)朝著更高層級(jí)邁進(jìn)，徹底解決新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中土地資源配置的難題。

總之，當(dāng)前中國(guó)的城鎮(zhèn)化已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展業(yè)態(tài)，即進(jìn)入新型城鎮(zhèn)化階段。新型城鎮(zhèn)化是一個(gè)系統(tǒng)的、復(fù)雜的工程，新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)與發(fā)展必定帶來(lái)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的深刻變革。進(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，不僅能解決農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展問題，也能助推新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)與發(fā)展，但應(yīng)該認(rèn)識(shí)到當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中依然有很多問題需要解決，這些問題的解決成為新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)村以及農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵。

[1]馬東.基于新型城鎮(zhèn)化視角下的土地流轉(zhuǎn)問題研究[J].廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，(4).

[2]王志媛.新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題與治理[J].探索，2014，(2).

萬(wàn)忠碧（1971-），女，廣西荔浦人，中共荔浦縣委黨校講師，研究方向：農(nóng)村金融與信貸。