我國公立醫(yī)院藥品集中采購改革的法律分析
——以深圳市藥品集團采購模式為例

王煥煥 胡珂銀

（475000 河南大學法學院 河南 開封）

我國公立醫(yī)院藥品集中采購改革的法律分析
——以深圳市藥品集團采購模式為例

王煥煥 胡珂銀

（475000 河南大學法學院 河南 開封）

2016年是醫(yī)藥市場的改革年，上海首先開啟了藥品集團采購模式（GPO）的破冰之旅；隨后深圳也掀起了藥品集團采購模式的改革大幕。但是問題也隨之而來；“團購”的藥品采購模式在我國藥品采購中是否具有可行性？如何在現(xiàn)行法律框架內(nèi)有效地運行、調(diào)整這一全新的公立醫(yī)院藥品采購模式呢？本文試圖通過對深圳市藥品集團采購模式的法律分析，以求給我國的醫(yī)藥體制改革帶來啟發(fā)。

藥品集團采購模式；GPO；衛(wèi)計委；遴選委員會

一、前言

2016年，醫(yī)藥市場仍然在延續(xù)“改革年”的強大氣場，其中藥品集團采購的影響尤為深刻，上海、深圳先后啟動了GPO藥品采購試點。

GPO（Group Purchasing Organization），即集團采購組織。作為社會化第三方中介組織，該組織代表醫(yī)療機構(gòu)、醫(yī)院與生產(chǎn)商、經(jīng)銷商談判，盡可能降低藥品價格。

在藥品集中采購過程中，采用GPO與供應(yīng)商談判的方法來降低藥價，這樣的形式在我國藥品采購中是否具有可行性？如何在現(xiàn)行法律框架內(nèi)有效地運行這一全新的公立醫(yī)院藥品采購模式呢？

二、關(guān)于遴選委員會的分析

（一）性質(zhì)

《深圳市公立醫(yī)院藥品集團采購組織管理辦法（試行）》第五條規(guī)定：“市衛(wèi)生行政部門會同市財政、市場監(jiān)管、人力資源保障、公立醫(yī)院管理等部門成立遴選委員會，遴選委員會負責集團采購組織的遴選，日常工作由市衛(wèi)生行政部門承擔?！庇纱丝梢姡噙x委員會屬于深圳市多部門組建的機構(gòu)，其本質(zhì)上衛(wèi)計委將從公立醫(yī)院上收的自主采購藥品和選擇委托代理人的權(quán)力賦予遴選委員會，于是遴選委員會擁有了遴選藥品集團采購的行政管理職能。而市衛(wèi)生行政部門會同市財政、市場監(jiān)管、人力資源保障、公立醫(yī)院管理等部門與遴選委員會之間則構(gòu)成行政委托關(guān)系。

（二）責任

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第二十條規(guī)定：“行政機關(guān)組建并賦予行政管理職能但不具有獨立承擔法律責任能力的機構(gòu)，以自己的名義作出具體行政行為，當事人不服提起訴訟的，應(yīng)當以組建該機構(gòu)的行政機關(guān)為被告。”因此遴選委員會雖以自身名義從事遴選行為，但由于遴選委員會為白山市衛(wèi)計委組建的臨時性機構(gòu)，自身并沒有法定職權(quán)，其所產(chǎn)生的法律責任應(yīng)由組建該機構(gòu)的行政機關(guān)即深圳市衛(wèi)生行政部門會同市財政、市場監(jiān)管、人力資源保障、公立醫(yī)院管理等部門承擔。

（三）意義

在法理的角度演繹，遴選委員會作為跨部門的遴選GPO的臨時機構(gòu)，應(yīng)在選擇、確定最終的GPO的過程中發(fā)揮決定作用，但是從《深圳市公立醫(yī)院藥品集團采購組織管理辦法（試行）》中的規(guī)定可以看出，遴選委員會僅僅可以審定遴選方案和對資質(zhì)審查合格的單位進行綜合評分，不擁有最終的決定權(quán)。

而且在具體的改革過程中，GPO的確定更是早于遴選委員會的組建。2016年2月26日深圳市衛(wèi)計委與深圳海王集團股份有限公司正式簽訂《關(guān)于推進深圳市“互聯(lián)網(wǎng)+”藥品集中采購模式改革合作框架協(xié)議》，依托深圳市全藥網(wǎng)科技有限公司平臺，計劃于7月啟動深圳市公立醫(yī)院藥品供應(yīng)。全藥網(wǎng)是海王集團與深圳市政府合作的項目?！渡钲谑泄⑨t(yī)院藥品集團采購組織管理辦法（試行）》2016年8月8日才施行，遴選委員真正發(fā)揮的作用是微乎其微的。

行政委托的意義便在于行政職權(quán)的轉(zhuǎn)移，如果無法保證受托主體行政權(quán)力的行使，那么行政委托將流于形式，并且有可能借以行政委托的名義濫用行政權(quán)力。因此要保障遴選委員會的權(quán)力行使，為GPO的運行確立良好的制度前提。

三、藥品集團采購組織應(yīng)受《中華人民共和國政府采購法》的調(diào)整

（一）公立醫(yī)院藥品采購活動受到《中華人民共和國政府采購法》的調(diào)整

根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》第二條規(guī)定：“本法所稱政府采購，是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務(wù)的行為?！?/p>

公立醫(yī)院作為符合法律規(guī)定的采購主體，以公益性為目的，使用財政性資金采購藥品的行為屬于政府采購行為，應(yīng)受《中華人民共和國政府采購法》調(diào)整。

1.公立醫(yī)院是符合法律規(guī)定的采購主體

從上文論述可知，政府采購的主體包括各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，而公立醫(yī)院屬于事業(yè)單位，是法定的采購主體。

2.公立醫(yī)院采購藥品所使用的資金是財政性資金

根據(jù)《中華人民共和國政府采購法實施條例》第二條規(guī)定：“財政性資金是指被納入預算管理的資金?！睂⑨t(yī)院而言，其主要收入主要來自于各種醫(yī)療服務(wù)項目收費，銷售藥品收入和國家財政補助。其中醫(yī)療項目收入和銷售藥品收入屬于預算外資金①，而預算外資金在2011年起已經(jīng)納入預算管理②；國家財政補助無疑屬于財政性資金。因此，公立醫(yī)院藥品采購，其采購資金主要來自公立醫(yī)院的收入，政府補貼及含有政府補貼的醫(yī)療保障基金，以上均屬于財政性資金。

3.公立醫(yī)院采購藥品以公益性為目的

政府采購的目的是為了服務(wù)公共利益，醫(yī)保目錄下的藥品采購則服務(wù)于全民醫(yī)保的實施，并不以營利為目的。綜合上述分析，目前公立醫(yī)療機構(gòu)藥品集中采購中的醫(yī)療保障目錄下的藥品特別是基本藥物采購雖未列入規(guī)范意義的政府采購，但具有明顯的公共采購的性質(zhì)，其與規(guī)范意義上的政府采購并不存在質(zhì)的區(qū)別。

（二）GPO是深圳市公立醫(yī)院選定的委托采購組織

GPO是深圳市公立醫(yī)院選定的委托采購組織，其本質(zhì)是代替公立醫(yī)院進行藥品采購。公立醫(yī)院的藥品采購受到《中華人民共和國政府采購法》的調(diào)整，因此公立醫(yī)院的委托采購組織也應(yīng)受到我國《政府采購法》的規(guī)制。

四、結(jié)語

從長遠發(fā)展看，切斷醫(yī)和藥之間的經(jīng)濟利益聯(lián)系是必然選擇。然而，做好GPO還須使制度設(shè)計精細化，使GPO模式在現(xiàn)行法律框架內(nèi)運行，保障遴選委員會的遴選權(quán)力，使GPO的藥品采購行為在政府采購法的大框架下運行，如此才能真正發(fā)揮GPO的作用。

注釋：

①預算外資金是指根據(jù)國家財政制度和財務(wù)制度的規(guī)定，不納入國家預算，由地方各部門，各企事業(yè)單位自收自支的資金。

②《財政部關(guān)于將按預算外資金管理的收入納入預算管理的通知》：“2011年起1月1日起，將按預算外資金管理的收入全部納入預算管理?！?/p>

[1]甘培忠，吳韜.政府采購法適用范圍論略[J].2001（3）.

[2]劉穎，王岳.公立醫(yī)院現(xiàn)行藥品集中采購模式屬性及其法治化初探[J].河北學刊，2015（35）.

王煥煥（1996.11.21～），女，漢族，河南安陽人，河南大學法學院，2014級本科生，研究方向：法學。

胡珂銀（1995.02.07～），男，漢族，內(nèi)蒙古呼和浩特人，河南大學法學院，2014級本科生，研究方向：法學。