跨行政區(qū)劃法院改革試點的成果評析及完善建議

楊月娥

（730000 蘭州大學法學院 甘肅 蘭州）

跨行政區(qū)劃法院改革試點的成果評析及完善建議

楊月娥

（730000 蘭州大學法學院 甘肅 蘭州）

司法區(qū)劃和行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度改革是革除司法地方化、行政化的良藥，設立跨行政區(qū)劃法院是司法管轄制度改革中的重點,研究分析跨行政區(qū)劃法院的改革成果，可以發(fā)現(xiàn)其制度設計具有一定的缺陷，需要進一步完善。

司法管轄改革；跨行政區(qū)劃法院；完善對策

我國司法機關長期陷入司法不獨立的泥沼不能自拔，原因之一是我國地方各級司法機關基本都依行政區(qū)劃設立的司法管轄制度有問題。在這種體制下，法院、檢察院的人財物等方面都受制于地方政府，嚴重影響司法正義和解紛功能的發(fā)揮。為實現(xiàn)司法去地方化、去行政化，改變司法機關對政府依附現(xiàn)狀，2013年十八屆三中全會、2014年10月23日十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，逐步提出探索設立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件。

一、部分試點法院改革成果評析

（一）改革成果

十八屆四中全會之后，2014年12月2日通過的《設立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院試點方案》，確定由上海、北京率先建立跨行政區(qū)劃司法機關試點。2014年12月28日和12月30日，上海三中院和北京四中院成立。

2015年上海三中院共受理案件1370件，審執(zhí)結1163件；其中行政案件610件，以市政府為被告的有242件，而2014年狀告市政府的只有13件[1]，二審改判發(fā)回率、裁定再審率和生效案件改判發(fā)回數(shù)均為零；北京市四中院受理案件1893件，其中審結的行政案件達1324件。[2]將涉及政府的行政案件、跨行政區(qū)劃的環(huán)境資源保護、重大的民商事案件的管轄權賦予給兩試點法院，避免行政機關、個人的干擾；并積極推行司法改革一直提倡的立案登記制、司法責任制等，使更多案件有機會進入審判程序。在行政案件的審理上，上海三中院還創(chuàng)造性的運用“法庭釋明”制度[3]；機構設置精簡，通過遴選制度選任法官、內(nèi)部管理實行員額制，并將人員以33%、52%、15%的比例分為法官、司法輔助人員、司法行政人員，這些措施都取得了良好的效果。同時，我們也應當認識到該項改革出現(xiàn)了一些問題，需要具體分析并提出完善措施。

（二）存在的問題

1.法律依據(jù)闕如

跨行政區(qū)劃法院、檢察院改革在一定程度上缺乏法律依據(jù)，存在定位不明的問題，使改革處處受限。根據(jù)《憲法》、《人民法院組織法》，法院由同級人大產(chǎn)生，受其監(jiān)督，并對其負責。而跨行政區(qū)劃法院因為突破了現(xiàn)有的行政區(qū)劃，所以與其對應的有多個人大，究竟哪個作為其產(chǎn)生機關不明確。因此，為減少對本次改革合法性的質疑，我國只能選擇由中央授權直轄市作為試點的方式進行。

2.司法人員職業(yè)保障問題

當前司法改革的大方向是追求精英化、職業(yè)化，未來的司法工作人員需要有很強的辦案能力，工作能力不強的法官不能入額，極大程度上會降低司法人員的工作積極性。而且，案多人少的難題導致法官的辦案壓力大，但職業(yè)保障機制不到位，法官工資水平偏低，在付出與報酬極不協(xié)調(diào)的情況下，法官離職潮一波勝似一波，造成司法職業(yè)的不穩(wěn)定。

3.試點不具代表性

我國地大物博，各地經(jīng)濟社會發(fā)展水平、環(huán)境、人口情況都不同，法治狀況也各異[4]，目前建立的試點法院都是在直轄市內(nèi)，直轄市經(jīng)濟發(fā)展水平、法治水平相對較高，其總結的試點經(jīng)驗能否適用于其他地區(qū)，難免令人生疑。

二、跨行政區(qū)劃法院的制度完善

我國跨行政區(qū)劃法院和檢察院的改革中大量問題還沒解決，需要深化。

（一）解決法律依據(jù)缺失問題

由于設立跨行政區(qū)劃的司法機關的改革缺少正式的法律依據(jù)使當前的改革畏首畏尾，而且一系列的細節(jié)問題都沒有統(tǒng)一的標準，比如產(chǎn)生機關、運行程序、監(jiān)督制度、管轄權、辦案程序，應該在條件成熟之時考慮修改《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》、訴訟法等，明確上述問題。

（二）合理確定司法區(qū)劃跨度

關于跨行政區(qū)劃司法機關的跨度問題，學者們眾說紛紜。綜合一些學者的意見和我國跨行政區(qū)劃法院檢察院改革的現(xiàn)狀，筆者認為，跨省設立跨行政司法機關不具有可行性，而應當在省一級的行政區(qū)劃范圍內(nèi)進行改革[3]（121）。

（三）其他配套改革

第一、省級以下法院檢察院人財物統(tǒng)一管理、最高人民法院巡回法庭的改革應該繼續(xù)深入；第二、跨行政區(qū)劃司法機關內(nèi)部應完善公開遴選制度、人員分類管理等，適當提高工資待遇，維持司法隊伍穩(wěn)定。

三、結語

本文通過對上海、北京兩試點法院在建立第一年內(nèi)的改革舉措和凸顯的問題進行研究，然后對其成效做出相應評析，并在此基礎上探討法院跨行政區(qū)劃管轄完善的可能性。設立跨行政區(qū)劃法院檢察院作為一項涉及面很廣的改革，需要有正式的法律依據(jù)并具體結合本國國情展開。今后的目標是繼續(xù)依“試點策略”在省內(nèi)選擇有代表性的地方作為試點，逐步擴展跨行政區(qū)劃法院、檢察院改革，并完善相應配套制度。

[1]李萬祥.上海三中院:初步形成跨行政區(qū)劃法院案件管轄體系 .[EB/OL].http://www.ce.cn/xwzx/ fazhi/201601/14/t20160114_8274910. shtml.

[2]吳洋，王亦君.北京四中院:民告官案全市16個區(qū)政府均已被訴.[EB/OL].http://news.cyol.com/Content/2016-03/31/content_12366153. htm.

[3]邢世偉.首個跨行政區(qū)劃法院一年瑕疵率為零審結千余案.[EB/OL].http://news.sohu.com/20160118/n434830526.shtml.

[4]部囡.司法改革“去地方化”法理分析[D].上海：上海師范大學,2015.

注：本文為中央高校基本科研業(yè)務費專項資金項目“法院跨行政區(qū)劃管轄的體制溯源及完善進路研究”課題（項目編號16LZUJBWYJ060）階段性成果。

楊月娥（1993.6～）女，漢族，甘肅省舟曲縣人，蘭州大學法學院，刑法學專業(yè)碩士，研究方向：刑法學。