論我國農業(yè)保險法律制度的完善*

章澤群 李慕黎 林麗敏

南京農業(yè)大學人文與社會發(fā)展學院，江蘇 南京 210095

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論我國農業(yè)保險法律制度的完善*

章澤群 李慕黎 林麗敏

南京農業(yè)大學人文與社會發(fā)展學院，江蘇 南京 210095

農業(yè)保險法律制度作為規(guī)范農業(yè)保險組織與活動的法律保障，在現代農業(yè)可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。我國目前建成了以若干法律和行政法規(guī)為主要內容的農業(yè)保險法律體系，但存在立法層級較低、農業(yè)再保險制度缺失、涉農保險法律制度不完善、監(jiān)管不足等多方面的問題。通過相應的措施改進、完善農業(yè)保險法律制度，對于合理規(guī)范農業(yè)保險活動、促進農業(yè)經濟的可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。

農業(yè)保險；農業(yè)再保險；涉農保險；農業(yè)保險法

我國是傳統的農業(yè)國家，農業(yè)在國民經濟中的地位十分重要，但與此同時我國也是自然災害頻發(fā)的國家，每年因自然災害給農業(yè)帶來的巨大損失，對農業(yè)經濟和農民的生活產生嚴重影響。大力發(fā)展并積極推廣農業(yè)保險是及時減輕農民因自然災害而帶來的損失、保障農民利益的最優(yōu)辦法。然而，隨著農業(yè)保險的不斷發(fā)展，實際中相關問題日益涌現，現行的農業(yè)保險法律制度中存在的諸多不完善之處，阻礙了農業(yè)保險的健康發(fā)展。農業(yè)保險歷來受到重視，中共中央、國務院在2004年到2013年的10年中間發(fā)布的10個有關農業(yè)和農村工作的一號文件都提到農業(yè)保險問題。[1]2013年11月12日中國共產黨第十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》同樣提出要完善農業(yè)保險制度。因此，探究農業(yè)保險法律制度存在的問題并提出完善意見成為必要。

一、我國農業(yè)保險的立法概述

(一)保險法

我國關于農業(yè)保險業(yè)務開展的法律依據，最早見于1985年的《保險企業(yè)管理暫行條例》(1995年廢止)。該條例中由國務院頒布，初次規(guī)定了由保險企業(yè)開展農村業(yè)務，保險服務的對象是農民，但并未提出“農業(yè)保險”的概念。1995年頒行的《保險法》第149條規(guī)定“國家支持發(fā)展為農業(yè)生產服務的保險事業(yè)”。審視此條文，可以發(fā)現其非但未具體提及農業(yè)保險及其法律關系，反而以排除對農業(yè)保險的適用。此后，《保險法》雖然經過4次修改但仍然保留了此項規(guī)定。

(二)農業(yè)法

1993年實施的《中華人民共和國農業(yè)法》(以下簡稱《農業(yè)法》)第四十六條對農業(yè)保險做出了規(guī)定，提出國家建立和完善農業(yè)保險制度，逐步建立和完善政策性農業(yè)保險制度，鼓勵和扶持農民和農業(yè)生產經營組織建立為農業(yè)生產經營活動服務的互助合作保險組織，鼓勵商業(yè)性保險公司開展農業(yè)保險業(yè)務?！掇r業(yè)法》確立了農業(yè)保險實行自愿原則，規(guī)定任何組織和個人不得強制農民和農業(yè)生產經營組織參加農業(yè)保險。這是除《保險法》之外，法律對農業(yè)保險做的唯一規(guī)定。

(三)農業(yè)保險條例

2012年國務院公布的《農業(yè)保險條例》是我國首部專門針對農業(yè)保險的行政法規(guī)，及時應對了農業(yè)保險業(yè)務快速發(fā)展出現的諸多新問題，使得我國農業(yè)保險法律規(guī)定缺失的問題得到解決。《農業(yè)保險條例》共計5章、33條，在吸收農業(yè)保險國際經驗的同時，總結了我國十六屆三中全會以來政策性農業(yè)保險實踐探索的基本經驗，分別從農業(yè)保險概念、農業(yè)保險合同、農業(yè)保險機構、財政補貼、賠付程序、經營規(guī)則、法律責任等方面規(guī)范農業(yè)保險活動。[2]《農業(yè)保險條例》對我國政策性農業(yè)保險的各項法律制度進行了細化，對現階段農業(yè)保險的發(fā)展具有重要的指導意義。這些立法措施改變了以往主要靠政策來調整農業(yè)保險的方法，極大的促進了我國農業(yè)保險的法治化進程。

綜合上述，我國目前尚沒有專門的農業(yè)保險法，農業(yè)保險立法規(guī)范處于行政法規(guī)這個層級上?！侗ｋU法》和《農業(yè)法》中對于農業(yè)保險的概括性規(guī)定僅具有指導意義，在實踐和執(zhí)法過程中缺乏可操作性。而《農業(yè)保險條例》則吸收實踐經驗和研究成果，對農業(yè)保險活動中的具體問題做了詳細的規(guī)定，在“可操作性上”是一步巨大的跨越?？梢哉f，《農業(yè)保險條例》的頒布標志著農業(yè)保險法律制度初步建成。

二、我國農業(yè)保險法律制度存在的問題

(一)立法層級較低的同時缺乏實施細則

考察我國農業(yè)保險領域的立法進程和現狀，可以發(fā)現至少存在如下兩個顯著問題：第一，法律規(guī)范總體數量少。“法律”這一層級的法律規(guī)范僅有《保險法》和《農業(yè)法》，且這兩部法律中關于農業(yè)保險的規(guī)定都是寥寥數語，條文屈指可數。第二，未制定農業(yè)保險基本法?！侗ｋU法》第一百八十四條雖然提及農業(yè)保險的問題，但實質是排除對農業(yè)保險的適用，并不直接調整具體的農業(yè)保險問題。而《農業(yè)法》第四十六條則是原則性、抽象性的規(guī)定，缺乏可操作性?！掇r業(yè)保險條例》雖然專門針對農業(yè)保險，但作為“行政法規(guī)”這一層次的法律文件，其適用范圍、效力層級遠比不上“法律”，穩(wěn)定性大打折扣。

綜觀世界各國，針對農業(yè)保險問題進行專門的立法是普遍的做法。世界上農業(yè)保險發(fā)達的國家無論采用何種經營模式，都對農業(yè)保險進行單獨的政策性立法，并作為農業(yè)產業(yè)法的有機組成部分而不是商業(yè)保險法的組成部分或特別法而存在。[3]美國于1938年制定了《聯邦農作物保險法》；法國于1900年頒布《農業(yè)互助保險法》；日本則在二戰(zhàn)后制定了《農業(yè)災害補償法》。而我國法制建設尚不完善，針對農業(yè)保險的基本法并未制定，成為阻礙我國農業(yè)保險健康發(fā)展的一項重要因素。

另外，盡管國務院已經出臺適用于全國范圍的《農業(yè)保險條例》，但由于我國各地區(qū)地理條件不一、農業(yè)經濟發(fā)展水平層次不同，因此各地農業(yè)保險模式也有區(qū)別。比如我國黑龍江墾區(qū)大規(guī)模經營的“陽光模式”、上海適應小規(guī)模高技術的“安信模式”[4]，以及江蘇的“聯辦共?！蹦Ｊ絒5]等。各個地方的農業(yè)保險業(yè)務發(fā)展的方向不一，僅靠《農業(yè)保險條例》無法適應地方情況。

(二)農業(yè)再保險制度缺失

根據再保險的一般定義，我們認為，農業(yè)再保險是指農業(yè)保險人將其所承保的農業(yè)保險業(yè)務的一部分責任金額，按照農業(yè)再保險合同規(guī)定，轉讓給其他保險人承擔，以減輕保險人自身直接農業(yè)保險業(yè)務風險的方式[6]。農業(yè)再保險可以在原有保險之上進一步有效分散農業(yè)風險、促進農業(yè)保險市場穩(wěn)定。國外許多國家如美國、日本、加拿大等國家的農業(yè)再保險制度設立運作時間長、比較成熟。

我國并沒有關于農業(yè)再保險的具體法律規(guī)定。2006年6月發(fā)布的《國務院關于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》明確提出探索建立中央、地方財政支持的農業(yè)再保險體系，將再保險的概念引入到農業(yè)領域。2011年8月中國保監(jiān)會發(fā)布的《中國保險業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》提出加快推動建立國家政策支持的農業(yè)再保險體系。現行法律法規(guī)對于農業(yè)再保險的規(guī)定，僅有《農業(yè)保險條例》第十七條，然而也僅僅是為了明確經營農業(yè)保險業(yè)務的保險機構的準入條件。

因此，雖然國家政策及相關法律法規(guī)都提出了建立我國的農業(yè)再保險制度，但在我國目前的農業(yè)保險法律制度中，農業(yè)再保險仍然無法可依，對于農業(yè)再保險納入農業(yè)保險法律制度體系的方式、農業(yè)再保險法律關系主體的權利義務等方面同樣沒有任何規(guī)定，只是政策層面原則性的提倡和籠統的規(guī)定，法律規(guī)范的缺失給農業(yè)再保險的推行帶來了較多困難。

(三)涉農保險法律制度十分欠缺

對于與農業(yè)相關保險的分類，從政策性文件的角度來考察，現行的《農業(yè)保險統計制度》統計指標口徑中把農業(yè)保險和涉農保險視為兩種不同的保險類別。從廣義的來說，農業(yè)保險實際上包括涉農保險，但在狹義上農業(yè)保險與涉農保險又可以區(qū)分開來。

對于涉農保險的定義，《農業(yè)保險條例》第三十二條規(guī)定“涉農保險是指農業(yè)保險以外、為農民在農業(yè)生產生活中提供保險保障的保險，包括農房、農機具、漁船等財產保險，涉及農民的生命和身體等方面的短期意外傷害保險?！薄掇r業(yè)保險統計制度》統計指標口徑中做了相似規(guī)定?？梢钥闯?，涉農保險并不直接針對農業(yè)生產活動，而是為農民的農業(yè)生產生活中的財產損失和人身傷害提供保險保障。

《農業(yè)保險條例》中只規(guī)定了涉農保險的定義，并未對涉農保險業(yè)務開展中的權利義務關系以及法律責任作出規(guī)定，導致了現實生活中涉農保險業(yè)務的開展出現諸多問題而無法解決。我國開展涉農保險業(yè)務的主要依據是一些政策性文件，如2009年12月《中共中央、國務院關于加大統籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，進一步夯實農業(yè)農村發(fā)展基礎的若干意見》、2010年4月銀監(jiān)會、保監(jiān)會發(fā)布的《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國保險監(jiān)督管理委員會關于加強涉農信貸與涉農保險合作的意見》等。由于這些政策性文件缺乏法律約束力、制定主體混亂、內容規(guī)定零散并且在具體實施中缺乏穩(wěn)定性和長久效力，未能有效調整涉農保險活動。我國農村涉農保險政策和法律位序倒置，政策代替法律，在很大程度上制約涉農保險的發(fā)展。[7]

(四)農業(yè)保險活動的監(jiān)管不足

我國農業(yè)保險因其較強的政策性，容易受到來自政府的影響。另外，農業(yè)保險投保人往往是文化水平不高、法律素養(yǎng)欠缺的農民，但是農業(yè)保險業(yè)務卻具有較強的專業(yè)性和復雜性，信息和資源的不對稱導致投保人的利益容易遭到侵害。與我國農業(yè)保險的持續(xù)發(fā)展同步，中央及地方各級政府對農業(yè)保險的補貼也在逐步加大，這成為地方政府尋租及保險公司謀取利益的現實驅動。由于監(jiān)管不足，近年來，我國個別地區(qū)就出現了基層政府和保險公司通過虛報承保面積來騙取農業(yè)保險補貼的現象。[8]這反映出我國農業(yè)保險的監(jiān)管制度暴露出諸多問題。

三、完善我國農業(yè)保險法律制度的建議

(一)制定多層次、更趨合理的農業(yè)保險法律規(guī)范

1.制定農業(yè)保險法

農業(yè)保險法律規(guī)范的頒行為農業(yè)保險關系的有效調整提供了可能性。[9]提高農業(yè)保險立法層級，盡快制定農業(yè)保險基本法律——《農業(yè)保險法》，明確農業(yè)保險法的立法目的、基本原則、法律關系主體的權利和義務、經營規(guī)則以及法律責任?！掇r業(yè)保險法》應當確立兩項基本原則，即國家支持原則、強制與自愿相結合的原則。[10]

2.因地制宜制定實施細則

由于各地農業(yè)保險具有自己的特殊性，因此必須盡快出臺地方性細則，在《農業(yè)保險法》立法時應當明確授予行政法規(guī)和地方性法規(guī)根據地區(qū)實際情況做更細致的規(guī)定或者變通處理。地方實施細則在內容設計上應該包括：第一，明確政府在農業(yè)保險工作中的地位，合理規(guī)范農業(yè)保險法律關系主體行為邊界，將各自的義務和職責界定清晰；第二，確保主體之間建立良性互動模式，有效降低農業(yè)保險制度的運作成本；第三，確保政府對于農業(yè)保險的支持政策能夠穩(wěn)定且持續(xù)。

(二)建立農業(yè)再保險制度

1.增設農業(yè)再保險的法律規(guī)定

由于我國一直未建立起全國性的農業(yè)再保險制度，缺乏實踐經驗和相關研究，因此農業(yè)再保險立法時應當穩(wěn)步推進，不適合單獨立法。另外考慮到農業(yè)再保險是農業(yè)保險中的組成部分，因此對于農業(yè)再保險法律制度，可以考慮在農業(yè)保險基本法《農業(yè)保險法》中單獨規(guī)定“農業(yè)再保險”一章，具體規(guī)定農業(yè)再保險的定義、農業(yè)再保險法律關系、法律關系中的權利義務以及法律責任。

2.建立適應國情的農業(yè)再保險合同法律制度

農業(yè)再保險合同是農業(yè)再保險活動中明確雙方當事人權利義務的契約和憑證，屬于農業(yè)再保險制度中必不可少的組成部分。財產再保險和人壽險再保險的再保險合同在我國法律制度中已經比較成熟，但并沒有涉及到農業(yè)的再保險合同制度。因此，首先應當建立農業(yè)再保險合同法律制度，可以參照再保險的一般規(guī)定。但由于我國的農業(yè)保險具有很強的政策性，因此，在對農業(yè)再保險合同法律制度進行設計時，要將政策性因素考慮進去。另外，由于投保人的法律素養(yǎng)差，應當規(guī)定農業(yè)再保險合同中保險人就合同條款向投保人履行告知義務。

(三)完善涉農保險法律制度

1.完善法律法規(guī)，具體規(guī)范涉農保險活動

市場經濟就是法制經濟，涉農保險作為國家的社會保障制度或宏觀產業(yè)政策的一部分，必須納入法制軌道。[11]僅靠政府政策驅動的涉農保險缺乏穩(wěn)定性，因此必須開展涉農保險立法，保證涉農保險業(yè)務長久進行?？梢钥紤]統合現行法律法規(guī)中關于涉農保險的零散規(guī)定以及政府出臺的各項政策，在《農業(yè)保險法》中設單章具體規(guī)定，首先確定涉農保險的政策性，其次根據實際情況明確涉農保險法律關系、涉農保險補償體制、各級政府管理職能，最后規(guī)定法律責任等問題。

2.提高對涉農保險的支持

涉農保險與一般農業(yè)保險一樣，離不開國家政府的大力支持。商業(yè)保險可以追求利潤的最大化，但涉農保險自身具有高風險、高賠率特點并且關系到農業(yè)的長久發(fā)展和農村經濟社會的穩(wěn)定，因此涉農保險僅僅依靠市場化經營走不通。作為涉農保險的主要推行者，政府應當加大資金投入，更好地支持涉農保險的發(fā)展。

(四)加強對農業(yè)保險的監(jiān)管

1.設立農業(yè)保險管理局

在我國當前的農業(yè)保險監(jiān)管模式下，由保監(jiān)會同時管理商業(yè)性保險和政策性農業(yè)保險，由于兩種保險的出發(fā)點不同，不同的運營模式容易導致利益之間的沖突；而農業(yè)保險管理局具有充分的監(jiān)管權力，配備大量具有豐富農業(yè)保險專業(yè)知識的人才，其專業(yè)化和自治性更高，更能夠做出獨立的判斷，更能建立重要制衡機制來抗衡各部委和利益集團。[12]農業(yè)保險管理局需要承擔以下職能：監(jiān)管各級政府及其職能部門的政策實施情況；監(jiān)管負責經營農業(yè)保險的保險公司的業(yè)務活動；監(jiān)管農業(yè)保險投保人的投保和履約情況；建立農業(yè)保險管理局自身人員的監(jiān)管權力問責機制等。

2.保險監(jiān)管機關加強對保險公司行為的監(jiān)督

在保險公司辦理農業(yè)保險業(yè)務的過程中，加強對關鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)管和審查，加大對違規(guī)行為的懲治力度，提高保險公司違法經營的代價和成本?，F階段，在法律法規(guī)未修改的情況下，要嚴格規(guī)范保險機構對《農業(yè)保險條例》第10條、第15條關于投保清單、理賠清單簽名要求的落實情況；對《農業(yè)保險條例》第10條、第12條關于承保公示、查勘定損公示要求的落實情況，對《農業(yè)保險條例》第104條、第15條關于農險及時、充分理賠要求的落實情況，切實保護投保農戶的合法權益。

3.加強對政府行為的監(jiān)督

為保證資金投入到位，正確使用，從根源遏制財政資金被挪用，審計、財政等相關部門要加大監(jiān)督力度，嚴控政府投于農業(yè)保險的財政資金的流向和使用情況。此外，紀委、保監(jiān)局、檢察院等部門可以牽頭建立農業(yè)保險聯合督查組，建立長效機制對農業(yè)保險工作中權力尋租等違法違紀問題不定期開展檢查監(jiān)督，及時打壓違法違紀苗頭。

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*國家級大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃項目“農業(yè)保險法律制度實施現狀與完善調查研究——以南京地區(qū)為例”的階段性成果之一(項目編號：201610307077)。

D922.4；D

A

2095-4379-(2017)19-0040-03

章澤群(1995-)，男，安徽安慶人，南京農業(yè)大學人文與社會發(fā)展學院，2014級法學專業(yè)本科生；李慕黎(1995-)，女，廣西南寧人，南京農業(yè)大學人文與社會發(fā)展學院，2014級法學專業(yè)本科生；林麗敏(1995-)，女，福建泉州人，南京農業(yè)大學人文與社會發(fā)展學院，2014級法學專業(yè)本科生。