憲政視域下的地方自治
——解讀《代議制政府》第15章

王映雪

西北政法大學(xué)行政法學(xué)院，陜西 西安 710122

?

憲政視域下的地方自治
——解讀《代議制政府》第15章

王映雪

西北政法大學(xué)行政法學(xué)院，陜西 西安 710122

密爾的《代議制政府》是發(fā)表于1861年的一本關(guān)于代議制的專著。全書(shū)的第十五章《地方代表機(jī)關(guān)》所論述的地方自治制度在整本書(shū)起著十分重要的作用，它所討論的地方自治問(wèn)題也是今天我們?nèi)耘f熱切關(guān)注的憲法問(wèn)題之一，是公法學(xué)習(xí)與研究中不可或缺的命題。本文擬從作者筆下地方自治機(jī)構(gòu)的職責(zé)出發(fā)，解讀作者筆下地方自治的組建和運(yùn)行，探索該憲法性問(wèn)題的相關(guān)理論。

憲法；地方自治；中央；地方；社會(huì)契約

密爾在書(shū)中論述的地方自治機(jī)構(gòu)和今天憲法學(xué)意義上的地方自治機(jī)構(gòu)一致，即地方議會(huì)和地方政府。為了論述地方自治機(jī)關(guān)的職責(zé)，密爾將這一問(wèn)題分為兩個(gè)層面，即地方自治機(jī)構(gòu)的職責(zé)是什么以及中央對(duì)地方在行使職權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)有多大的干預(yù)。對(duì)于第一個(gè)層面，地方自治自然是要對(duì)屬于地方的公共事務(wù)進(jìn)行管理。但是密爾認(rèn)為這種屬于地方的事務(wù)可以分為三類。第一類的地方公共事務(wù)是純粹的地方公共事務(wù)，它是專屬于地方的，它的產(chǎn)生與影響都在本區(qū)域內(nèi)部，是集中于“本地方”而“他地方”不存在的事務(wù)。這類事務(wù)無(wú)疑由地方當(dāng)局處理——地方政府處理，地方議會(huì)監(jiān)督。這是地方自治機(jī)關(guān)當(dāng)仁不讓的職權(quán)。比如密爾在書(shū)中列舉的鋪路、照明、環(huán)衛(wèi)工作。第二類事務(wù)雖然主要由地方來(lái)處理，由地方財(cái)政支持，但是它的影響往往不僅限于本地而涉及他地，甚至波及全國(guó)。例如密爾在書(shū)中所列舉的監(jiān)獄、治安、司法等問(wèn)題。而且對(duì)于這些事項(xiàng)，往往在評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范要求等方面在全國(guó)都是統(tǒng)一的。不能因地區(qū)的不用而改變。同樣對(duì)于這一類事項(xiàng)的執(zhí)行也應(yīng)當(dāng)由中央作出統(tǒng)一的規(guī)定，如果中央沒(méi)有作出對(duì)執(zhí)行人員的約束要求而全部都由總體來(lái)說(shuō)水平較低的地方官員來(lái)處理與監(jiān)督，那么極有可能產(chǎn)生原則性的錯(cuò)誤。這些涉及“人身和財(cái)產(chǎn)的安全，是社會(huì)的頭等需要，也是政府的首要目的。因此，如果這些事情能交給不是最高的負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)，那么除了戰(zhàn)爭(zhēng)和條約外，就沒(méi)有什么事情需要一個(gè)全國(guó)性的政府了。”而且沒(méi)人認(rèn)為對(duì)于這些事項(xiàng)的的安排“都應(yīng)該全是強(qiáng)制性的，并且，為了保證它們的貫徹施行，都應(yīng)該置于中央監(jiān)督之下?！币簿褪钦f(shuō)，對(duì)于這一種關(guān)系全國(guó)、地方特色并不鮮明的一般性問(wèn)題，國(guó)家以強(qiáng)制性的法令對(duì)地方在執(zhí)行過(guò)程中進(jìn)行了約束，以法律的明確形式規(guī)定了中央與地方在處理、監(jiān)督方面的分工與配合。

除去上述兩種公共事務(wù)，密爾認(rèn)為還有一類事務(wù)值得我們關(guān)注。這類事務(wù)在全國(guó)都普遍存在，但它們?cè)诓煌貐^(qū)都存在著不同的情況。這類事務(wù)在落地時(shí)會(huì)因各地實(shí)際情況的不同而產(chǎn)生不同的效果，給當(dāng)?shù)禺?dāng)局提出不同的問(wèn)題。例如濟(jì)貧法、衛(wèi)生規(guī)則等。一方面，這類事務(wù)的重要性波及全國(guó)；另一方面，這類事務(wù)又有地方特色，處理時(shí)應(yīng)當(dāng)運(yùn)用地方管理的辦法。對(duì)于這類事項(xiàng)，當(dāng)時(shí)在英國(guó)1832年議會(huì)改革后建立了一些單一目的的特別區(qū)政府，例如濟(jì)貧聯(lián)盟。這些特別區(qū)政府直接接受中央的監(jiān)督與管理。但是對(duì)于這類事項(xiàng)，中央和地方的權(quán)力應(yīng)當(dāng)如何劃分卻沒(méi)有明確的規(guī)定。這就轉(zhuǎn)入了密爾所提出的上述問(wèn)題的第二個(gè)層面，也就是“自治”的程度，中央不得干預(yù)的程度。

密爾在此分別考慮了中央與地方權(quán)力的優(yōu)劣。中央集中了全國(guó)的優(yōu)秀人才，在這一點(diǎn)上，地方無(wú)論如何也是不能和中央相提并論的。如果是同時(shí)處理一個(gè)事項(xiàng)，中央一定比地方做得好。與此同時(shí)，由于二者面對(duì)的監(jiān)督群眾范圍不同，所以監(jiān)督所能發(fā)揮的作用也是不同的。一般說(shuō)來(lái)，監(jiān)督中央權(quán)力的公眾范圍更廣泛，監(jiān)督的熱情、能力和思想深度都勝于地方，甚至表達(dá)監(jiān)督群眾的監(jiān)督意見(jiàn)和利益訴求的渠道都更廣泛，監(jiān)督意見(jiàn)更容易被監(jiān)督對(duì)象重視。從上述兩點(diǎn)來(lái)看，對(duì)于同一件事項(xiàng)，中央總比地方做的好。

但是實(shí)際生活中的事務(wù)卻是十分龐雜的，密爾轉(zhuǎn)而又對(duì)上述情況做了現(xiàn)實(shí)的分析。中央事務(wù)與地方事務(wù)加在一起可謂數(shù)量驚人。所以即使中央有著十足的能力、可以接受更廣泛、更高層次的監(jiān)督，它也無(wú)暇顧及每一件事情。在眾多事務(wù)的掣肘之下，中央根本不可能處理許多細(xì)小的地方事務(wù)。在這些事項(xiàng)上，地方精力往往比中央更充分，這是地方優(yōu)于中央之處。中央還有一點(diǎn)不如地方，那就是對(duì)地方知識(shí)和情況的掌握。地方當(dāng)局的執(zhí)行官員、監(jiān)督公眾等與地方事務(wù)的聯(lián)系遠(yuǎn)遠(yuǎn)比中央當(dāng)局與地方事務(wù)的聯(lián)系緊密。地方當(dāng)局的公眾“有對(duì)結(jié)果的直接得多的利害關(guān)系這一刻補(bǔ)償?shù)暮锰??！碧幚斫Y(jié)果與其核心利益有著最直接的關(guān)聯(lián)，他們比中央當(dāng)局更了解地方的實(shí)際情況。他們的監(jiān)督往往更能從地方利益與地方實(shí)際情況出發(fā)，能更好的維護(hù)地方的利益，也能更實(shí)際的影響行政官員。

綜上所述，中央集中了更多的人才，有著更多的資源信息和更強(qiáng)的宏觀協(xié)調(diào)與整合的能力。地方則在具體事務(wù)的執(zhí)行方面更占優(yōu)勢(shì)。由此，在中央與地方職權(quán)劃分的角度上，密爾認(rèn)為，“最熟悉原則的當(dāng)局在原則問(wèn)題是上應(yīng)該是最高的，而在具體問(wèn)題上最有能力的當(dāng)局應(yīng)該負(fù)責(zé)處理具體問(wèn)題。中央當(dāng)局的主要職務(wù)應(yīng)該是發(fā)指示，地方當(dāng)局的主要職務(wù)應(yīng)該是把指示應(yīng)用到具體問(wèn)題?！?/p>

這樣就從原則上劃清了中央和地方的之間的職權(quán)劃分——原則性問(wèn)題中央做主，具體處理依靠地方。但是什么是原則性問(wèn)題的界定仍就不那么清晰，所謂的“發(fā)指示”的事項(xiàng)不那么容易界定了。除了那些顯而易見(jiàn)的應(yīng)當(dāng)由中央處理的問(wèn)題，比如外交，戰(zhàn)爭(zhēng)與和平等，還有一些事項(xiàng)究竟是否是原則性問(wèn)題就需要探討。在密爾看來(lái)，這些原則性的事項(xiàng)首先包括與地進(jìn)行情況和經(jīng)驗(yàn)的交流。有些發(fā)達(dá)地區(qū)的地方當(dāng)局即便能力再?gòu)?qiáng)，它所掌握的經(jīng)驗(yàn)和情況往往也僅僅局限于自身和周邊幾個(gè)地方。中央則能全面掌握各個(gè)地方以及國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)。因此促進(jìn)經(jīng)驗(yàn)交流的事項(xiàng)，是中央當(dāng)局所應(yīng)處理的原則性問(wèn)題之一，中央有權(quán)利也有義務(wù)就此設(shè)立一個(gè)機(jī)構(gòu)為地方提供咨詢服務(wù)。這既是發(fā)揮中央優(yōu)勢(shì)地位的一個(gè)表現(xiàn)，同時(shí)又是加強(qiáng)中央對(duì)地方的協(xié)調(diào)能力的一個(gè)重要手段。

另外一項(xiàng)原則性問(wèn)題是維護(hù)社會(huì)契約精神的核心——公平。如果地方事務(wù)的處理?yè)p害到這一核心，中央就必須出手干預(yù)地方事務(wù)。正如密爾所言，“各地對(duì)其本身的利益處理失當(dāng)是可以允許的，但不允許損害別的地區(qū)的利益，也不允許違反國(guó)家有義務(wù)嚴(yán)格遵守的那些人與人之間的公平原則?！币簿褪钦f(shuō)，密爾認(rèn)為如果一個(gè)地方在處理地方事務(wù)時(shí)傷害到其他地方的利益，那么這是不公平的，中央就必須干預(yù)地方事務(wù)，阻止這一事態(tài)的繼續(xù)發(fā)展，平衡地區(qū)之間的利益，維護(hù)地區(qū)之間的公平。如果地方事務(wù)的處理違反了人民之間的公平原則，那就損害到了平等公正的社會(huì)契約精神，是對(duì)代議制根本的動(dòng)搖，因此國(guó)家也必須干預(yù)。不管是區(qū)際的不公平還是人際的不公平，中央都不能對(duì)之置之不理。就像密爾所說(shuō)，“如果地區(qū)的多數(shù)派企圖壓迫少數(shù)派，或者一個(gè)階級(jí)壓迫另一個(gè)階級(jí)，國(guó)家就非干預(yù)不可?！倍@種干預(yù)，是建立在中央對(duì)地方的監(jiān)督的基礎(chǔ)之上的，因此密爾認(rèn)為，在保證地方自由的情況下也要對(duì)地方進(jìn)行監(jiān)督，從而避免在地方自治中契約精神被踐踏。

[1][英]J·S·密爾.代議制政府[M].汪瑄譯.北京：商務(wù)印書(shū)館，1982，6：214.

[2][英]J·S·密爾.代議制政府[M].汪瑄譯.北京：商務(wù)印書(shū)館，1982，6：216.

[3][英]J·S·密爾.代議制政府[M].汪瑄譯.北京：商務(wù)印書(shū)館，1982，6：217.

[4][英]J·S·密爾.代議制政府[M].汪瑄譯.北京：商務(wù)印書(shū)館，1982，6：218.

D

A

2095-4379-(2017)14-0200-02

王映雪(1995-)，女，漢族，安徽阜陽(yáng)人，西北政法大學(xué)行政法學(xué)院，本科生。