治理霧霾公眾參與原則研究

高陽陽

中國海洋大學(xué)，山東 青島 266100

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治理霧霾公眾參與原則研究

高陽陽

中國海洋大學(xué)，山東 青島 266100

2013年以來霧霾污染日益突出，成為大家的心頭大患。而公眾參與環(huán)境保護(hù)的需求越加強(qiáng)烈。本文從環(huán)境保護(hù)入手，探討在霧霾治理領(lǐng)域公眾參與的必要性。本文從環(huán)境公眾參與的概念出發(fā)，詮釋其各自利益基礎(chǔ)，揭露其深層次的意義，提高公眾參與的熱情，并對(duì)完善霧霾治理環(huán)境公眾參與提出建設(shè)性意見。

環(huán)境保護(hù)；霧霾治理；公眾參與

近些年來，霧霾的集中性爆發(fā)給社會(huì)正常運(yùn)行帶來了極大的困擾。全國各省市都遭受到了不通程度的襲擊，其危害程度不言而喻。我國霧霾污染的產(chǎn)生可以歸責(zé)于每一位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的參與者，霧霾污染的治理也是惠澤每一位公民，因此，我國霧霾的治理也需要發(fā)揮全社會(huì)的力量，號(hào)召社會(huì)各界參與其中，群策群力，共治霧霾。

一、治理霧霾公眾參與原則基本概述

所謂霧霾治理中的公眾參與原則指得是在對(duì)霧霾污染進(jìn)行治理的過程中，公眾享有通過一定的程序或途徑參與有關(guān)霧霾立法，參與一切與大氣環(huán)境利益相關(guān)的決策和聽證，參與大氣環(huán)境管理并對(duì)大氣環(huán)境管理部門以及單位、個(gè)人與大氣環(huán)境有關(guān)的行為進(jìn)行監(jiān)督。公眾參與原則包括預(yù)案參與、過程參與、末端參與與行為參與。與之相關(guān)的法律程序還包括相信公開，公益訴訟，環(huán)境結(jié)社權(quán)等。環(huán)境公眾參與原則貫穿于霧霾治理的的方方面面，貫穿于大氣環(huán)境保護(hù)的全過程。公眾參與原則治理霧霾污染的一項(xiàng)基本原則。

二、治理霧霾公眾參與原則的意義

面對(duì)嚴(yán)重的霧霾污染，光靠國家與政府的宏觀政策與制度調(diào)節(jié)還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，我們需要發(fā)揮公眾的力量。公眾參與作為推動(dòng)大氣環(huán)境保護(hù)潮流這一火車頭的一個(gè)輪子，只有其不斷向前才能使這一輛火車?yán)^續(xù)行駛。

從環(huán)境法角度講，公眾是大氣環(huán)境的直接利益者也是直接參與者。當(dāng)大氣受到污染時(shí)，公眾是最大的受害者。因此，公眾對(duì)于大氣環(huán)境利益的要求也最直接，最迫切。規(guī)定公眾參與原則，有利于依靠和發(fā)動(dòng)群眾的積極性，協(xié)調(diào)各方面的關(guān)系，做好保護(hù)大氣環(huán)境的工作。

公眾參與是一個(gè)全過程的參與，當(dāng)然包括對(duì)大氣環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督，對(duì)有關(guān)大氣環(huán)境保護(hù)的法律適用的監(jiān)督。公眾參與大氣環(huán)境保護(hù)的過程，一方面是履行保護(hù)大氣環(huán)境的義務(wù)，另一方面也是對(duì)他人、對(duì)政府大氣環(huán)境保護(hù)的一種監(jiān)督手段。公眾通過參與大氣環(huán)境保護(hù)的過程，對(duì)個(gè)人、企業(yè)污染大氣環(huán)境的行為進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)政府保護(hù)大氣環(huán)境的行為進(jìn)行監(jiān)督。

通過公眾參與，人民群眾參與到大氣環(huán)境保護(hù)的各個(gè)過程，有利于公眾在各個(gè)方面，各個(gè)部分反映大氣環(huán)境保護(hù)的信息，有利于政府獲得全面，直接，真實(shí)的信息，使得政府全面發(fā)揮作用，對(duì)大氣環(huán)境保護(hù)進(jìn)行全方位的管理。

《21世紀(jì)議程》中寫到“公眾的廣泛參與和社團(tuán)的真正介入是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要條件”?？沙掷m(xù)發(fā)展是21世紀(jì)發(fā)展模式，是綠色發(fā)展模式。可持續(xù)發(fā)展既要滿足當(dāng)代人的需求，又不對(duì)后代人滿足需求的能力造成危害，因此可持續(xù)發(fā)展要求公眾的廣泛參與，要求公民個(gè)人，社會(huì)團(tuán)體的積極參與。

三、現(xiàn)行法律對(duì)公眾參與原則規(guī)定的缺失

(一)我國環(huán)境法對(duì)公眾參與原則缺乏統(tǒng)一，明確，清晰的規(guī)定

根據(jù)我國環(huán)境法的現(xiàn)狀，公眾參與作為一項(xiàng)基本原則，貫穿環(huán)境法始終。但是，作為一項(xiàng)基本的原則，除在《環(huán)境法》中作原則性的規(guī)定外，只是將其精神分散在各個(gè)法律條文之中，并且缺乏對(duì)公眾參與的廣度，深度，自覺性以及法律保障方面的深度規(guī)定，沒有隨著可持續(xù)發(fā)展生態(tài)理念的發(fā)展而作具體化，制度化的規(guī)定。

我國現(xiàn)行的有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律也未能規(guī)定環(huán)境工作參與原則的理論基礎(chǔ)，環(huán)境法規(guī)在不斷完善與發(fā)展的同時(shí)，環(huán)境公眾參與原則的理論基礎(chǔ)一直處在討論階段，并且，環(huán)境權(quán)、公共財(cái)產(chǎn)理論、公共信托理論各有其和理性，使得現(xiàn)行環(huán)境法缺乏對(duì)公眾參與做出理論支撐。

(二)政府主導(dǎo)，公眾被動(dòng)

根據(jù)現(xiàn)行大氣環(huán)境法律，政府積極參與，而公眾處在被動(dòng)消極的地位。我國環(huán)境法規(guī)定的公眾參與是一個(gè)自上而下的過程。在此當(dāng)中，公眾的積極性與創(chuàng)造性并沒有很好地發(fā)揮出來。相反，作為倡導(dǎo)主體的政府，因?yàn)樵诃h(huán)境問題的滯后性與處理環(huán)境問題的緩慢性，妨礙了本應(yīng)發(fā)揮巨大作用的公眾，使其在政策，法律規(guī)定和建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)之前參與環(huán)境決策的作用基本沒有發(fā)揮出來，并未與公眾參與的核心內(nèi)涵相統(tǒng)一。

并且現(xiàn)行法律對(duì)公眾的解釋并不明晰。在此，我認(rèn)為公眾既包括公民個(gè)人，又包括社會(huì)團(tuán)體。但是，目前社會(huì)團(tuán)體等級(jí)成立的要求比較嚴(yán)苛，在成立人數(shù)，資金要求等方面對(duì)于完全工藝性質(zhì)的環(huán)保團(tuán)體壓力較大。

(三)缺乏公眾參與的程序規(guī)定

法律的生命力在于執(zhí)行。程序是對(duì)實(shí)體權(quán)利的貫徹落實(shí)與保障，沒有程序的法律無異于一紙空文。研究我國的環(huán)境法律可以發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)行法律只是原則性的規(guī)定公眾參與原則，又描述性的規(guī)定公眾在各個(gè)環(huán)境要素保護(hù)法中有參與的權(quán)利。但是，法律并未規(guī)定公眾應(yīng)當(dāng)通過何種程序參與到什么過程。法律在公眾參與方面對(duì)參與時(shí)間、方式、權(quán)利等方面的缺失，使得公眾參與無章可循。

(四)沒有對(duì)違反公眾參與的制裁措施

沒有懲罰的法律形同虛設(shè)。通過法律制裁使得當(dāng)事人承擔(dān)法律責(zé)任，是維護(hù)法律的救濟(jì)手段，也是保護(hù)權(quán)利的救濟(jì)手段。由于我國環(huán)境法律對(duì)公眾參與的原則性規(guī)定，使得法律責(zé)任缺失，無法通過法律責(zé)任的承擔(dān)使當(dāng)事人認(rèn)識(shí)到公眾參與的必要性與重要性。這往往使得公眾參與流于形式甚至沒有形式，這與法律設(shè)計(jì)的初衷相悖。由于法律的缺失，有關(guān)行政部門也未能有效干預(yù)有關(guān)公眾參與的監(jiān)督與懲罰，不利于公眾參與的貫穿于執(zhí)行。

四、完善霧霾治理公眾參與原則

公眾的參與和監(jiān)督是大氣污染治理的“第一原動(dòng)力”。公眾是大氣污染治理不可缺少的重要力量，公眾的廣泛參與和積極的監(jiān)督，對(duì)大氣污染治理的責(zé)任主體和監(jiān)管主體都能形成巨大的壓力。根據(jù)我國公眾參與原則的不足之處，可以在以下方面深化完善環(huán)境公眾參與原則。

﹙一﹚完善信息公開制度，維護(hù)公眾的知情權(quán)

首先，我國應(yīng)當(dāng)完善環(huán)境信息公開制度，以周報(bào)、月報(bào)、年報(bào)，地方報(bào)、省級(jí)報(bào)、國家報(bào)的形式形成一個(gè)縱橫交叉，全面概括的環(huán)境信息公開體系。其次，要規(guī)定環(huán)境信息公開的內(nèi)容，堅(jiān)決反對(duì)借保護(hù)國家秘密的噱頭拒絕公開信息。再次，對(duì)不公開環(huán)境信息和拒絕公開環(huán)境信息的企事業(yè)單位制定實(shí)施懲罰措施，對(duì)企業(yè)進(jìn)行行政處罰，責(zé)令其公共環(huán)境信息，對(duì)拒不公開環(huán)境信息的企業(yè)進(jìn)行罰款，嚴(yán)重的責(zé)令其停止該環(huán)境項(xiàng)目，并對(duì)企業(yè)的負(fù)責(zé)人進(jìn)行處罰。督以此促環(huán)境信息的公開，為公眾參與環(huán)境保護(hù)廣開門路。

﹙二﹚完善大氣環(huán)境公益訴訟制度

公民參與的路徑是多樣的，參與的環(huán)節(jié)也是全面的。在霧霾防治的工程中，從法律制定、到執(zhí)行再到司法程序，既可以直接到霧霾治理獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，也可以監(jiān)督政府的環(huán)境行政法律行為，督促政府積極治霾霧霾污染，也可以參與事后救濟(jì)。社會(huì)公民可以通過公益訴訟的方式參與到霧霾治理過程中。環(huán)境公益訴訟是公民參與的中的末端參與。2013年《中華人民共和國民事訴訟法》第55條規(guī)定，對(duì)污染環(huán)境等損害公共利益的行為，國家規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。這一規(guī)定無疑是中國訴訟史的一大進(jìn)步，同時(shí)也是環(huán)境保護(hù)的一大進(jìn)步。

2014年2月20日，李貴欣因霧霾污染起訴了石家莊市環(huán)保局，請(qǐng)求被告石家莊市環(huán)保局依法履行治理大氣污染的職責(zé)，被稱為“全國霧霾第一案”。雖然該案一個(gè)周之后撤訴了，但是，這是公民利用司法手段參與霧霾治理、行政法律監(jiān)督的一大步，“像霧霾中的鐵屋透進(jìn)了一絲光線，叫醒了更多的人”。2015年3月27中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)因大氣環(huán)境污染訴山東德州晶華集團(tuán)振華有限公司，“有牙齒”的環(huán)保法迎來首例大氣污染公益訴訟。2016年7月20日上午，進(jìn)入司法程序一年零四個(gè)月后，全國首例大氣污染公益訴訟案終于迎來一審判決，判決被告振華公司賠償因超標(biāo)排放污染物造成的損失2198.36萬元，用于德州市大氣環(huán)境質(zhì)量修復(fù)，并在省級(jí)以上媒體向社會(huì)公開賠禮道歉。本次訴訟可以說是我國大氣污染防治中的里程碑。

在霧霾污染治領(lǐng)域的公益訴訟可以和其他霧霾治理的原則和制度相結(jié)合。打破行政區(qū)域的局限，在污染治理費(fèi)用可以考慮到整個(gè)污染區(qū)域，以整個(gè)污染區(qū)域?yàn)榉秶?，核算治理費(fèi)用。對(duì)于信息公開領(lǐng)域也可以有針對(duì)性地進(jìn)行公益訴訟，為整個(gè)公眾參與與監(jiān)督做好提前準(zhǔn)備。在霧霾治理的全階段、全領(lǐng)域貫徹落實(shí)公益訴訟制度。

﹙三﹚提高公民大氣環(huán)境保護(hù)意識(shí)與能力

公共參與是公民的參與。公民作為環(huán)境中的龐大主體，其潛在能力是相當(dāng)可觀的。我們應(yīng)當(dāng)通過環(huán)境教育，環(huán)保宣傳等方式提高公民的環(huán)境意識(shí)。開展環(huán)境法律宣傳活動(dòng)，進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的普法宣傳教育，尤其在環(huán)境污染、破壞嚴(yán)重的地區(qū)。一方面可以預(yù)防污染、破壞環(huán)境的行為，另一方面也可以增強(qiáng)公民的環(huán)境責(zé)任感，以實(shí)際行動(dòng)支持公民同污染、破壞環(huán)境的行為作斗爭。引導(dǎo)公民綠色出行。樹立清潔的生活理念。

全社會(huì)共同治理霧霾污染最重要的是要調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性，強(qiáng)化企業(yè)的環(huán)境責(zé)任意識(shí)，引導(dǎo)企業(yè)綠色生產(chǎn)。企業(yè)是最主要霧霾污染源生產(chǎn)者，理應(yīng)承當(dāng)起更大的霧霾治理責(zé)任。大氣保護(hù)方面的法律要引導(dǎo)這些企業(yè)樹立環(huán)境責(zé)任意識(shí)，改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)，調(diào)整生產(chǎn)布局，削減工業(yè)污染物的排放，同時(shí)對(duì)那些排污少或不排污的企業(yè)給予政策激勵(lì)，通過發(fā)放財(cái)政補(bǔ)貼的經(jīng)濟(jì)刺激方式，引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行清潔生產(chǎn)和節(jié)能減排。

﹙四﹚發(fā)揮環(huán)境保護(hù)民間團(tuán)體的力量

在環(huán)境保護(hù)過程中，要對(duì)民間環(huán)境保護(hù)社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行鼓勵(lì)與支持，對(duì)其抱有寬容的態(tài)度。第一，在設(shè)立方面。對(duì)于環(huán)境保護(hù)的社會(huì)團(tuán)體，我們可以設(shè)立寬松的設(shè)立與登記程序，取消人員與資金限制。第二，在法律地位方面。在環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律文件中強(qiáng)調(diào)突出民間環(huán)境保護(hù)團(tuán)體的法律地位，使其在環(huán)境保護(hù)的過程中不會(huì)因地位尷尬而受阻。第三，在資金與技術(shù)方面。國家可以通過政策支持與資金獎(jiǎng)勵(lì)等形式對(duì)做出突出貢獻(xiàn)的民間環(huán)境保護(hù)社會(huì)團(tuán)體提供幫助，采取激勵(lì)措施，鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境保護(hù)的民間團(tuán)體，壯大其力量。

[1]徐祥民.環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)(第二版)[M].北京：科學(xué)出版社，2013：47-48.

[2]張小軍.論環(huán)境參與權(quán)[J].環(huán)境科學(xué)與管理，2006(07).

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2095-4379-(2017)14-0032-02

高陽陽(1991-)，女，山東青島人，中國海洋大學(xué)，環(huán)境資源保護(hù)法學(xué)專業(yè)，研究方向：基本環(huán)境法學(xué)理論研究。