農地“三權分置”改革的制度背景、政策解讀、理論爭鳴與體系構建：一個文獻評述

張旭鵬，盧新海，2，韓 璟，2

（1.華中科技大學公共管理學院，湖北 武漢 430074；2.華中師范大學公共管理學院，湖北 武漢 430079）

綜述

農地“三權分置”改革的制度背景、政策解讀、理論爭鳴與體系構建：一個文獻評述

張旭鵬1，盧新海1，2，韓 璟1，2

（1.華中科技大學公共管理學院，湖北 武漢 430074；2.華中師范大學公共管理學院，湖北 武漢 430079）

研究目的：綜述農地“三權分置”理論的研究現狀，以期深化對農村土地“三權分置”改革理論研究和政策實施的認識，進而對中國農地制度變遷方向做出整體性判斷和勾勒。研究方法：綜合運用文獻檢索法和對比分析法。研究結果：學界對于三權分置改革的制度必然性、功能價值與積極效應的研究存在著共識，但是對于“三權分置”的政策表述、承包權和經營權的權源、性質和內容以及法律制度構建的研究卻存在著分歧。研究結論：現階段農地“三權分置”的政策邏輯和法律邏輯存在著違和性，學界對于“三權分置”的政策解讀和法律解讀存在著難以調和的矛盾。要想充分發(fā)揮“三權分置”政策的價值，就必須消除分歧，重疊共識，在總結實踐經驗的基礎上進行法律調整和完善，最終實現政策安排和法律設計的完美相融。

土地制度；農地產權；三權分置；承包權；經營權

1 引言

1949年以后，中國農村土地產權制度經歷了一系列重大變革。十一屆三中全會后，通過一系列漸進式的制度創(chuàng)新，中國確立了集體所有、家庭承包經營的土地制度。這一制度安排“實現了土地權利在集體和農民之間的有效分割，較好處理了國家、集體與農戶之間的土地利益關系，在短時間內就顯現出以制度創(chuàng)新推動農業(yè)發(fā)展的強大活力?！盵1]因此被確立為新時期的農村基本經營制度，并被反復強調要毫不動搖地堅持。

隨著經濟社會的快速變遷，“中國農村土地制度所處的宏觀背景和微觀基礎都正在發(fā)生深刻嬗變。”土地承包權與經營權的分離成為當下中國在深化農村土地制度改革中遇到的一個重要問題。自《中共中央國務院關于全面深化農村改革加快推進農業(yè)現代化的若干意見》（2014年“中央一號文件”）以“穩(wěn)定農戶承包權、放活土地經營權”的政策話語間接提出“三權分置”以來，學界迅即做出了理論回應，政治學、經濟學、法學和社會學學者均進行了不同層面的解讀，但是理論界和實務界在“三權分置”相關政策和決策的解讀上觀點并不一致，存在著較大的分歧。

隨著2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，“三權分置”正式成為新時期農村土地產權制度改革的指導思想和基本原則，但是理論上的分歧并不會隨著這一文件的出臺而消失。分歧的存在表明這一問題存在進一步討論和檢討的余地。本文回顧、評述近年來學術界關于“三權分置”的相關文獻，包括三權分置的宏觀背景、政策解讀、理論爭鳴及體系構建等，以期深化對農村土地“三權分置”改革理論研究和政策實施的認識，進而對中國農地制度變遷方向做出整體性判斷和勾勒。

2 農地“三權分置”改革的制度背景

2.1 中國農村土地制度改革的演進邏輯

中國農村土地改革是一個動態(tài)演進的過程，其演進邏輯不僅是社會制度變革的基本標志，更成為推動社會制度變革的重要力量[2]。

新中國成立后，隨著《土地法大綱》的頒布和土地改革的進行，中國逐步廢除了封建地主土地所有制，改變了“地主所有、租佃經營”的制度，兌現了政府“耕者有其田”的政治承諾。但是“土地私有與社會主義的政治特性是矛盾的”，因此，新中國土地制度出現了第一次變革，逐步由“農民私有私營發(fā)展到農業(yè)合作化階段農民私有、合作經營，進而發(fā)展到了人民公社體制下的集體所有、統一經營?！盵1]這一制度安排盡管為實現國家工業(yè)化奠定了基礎，但是其“在當時農業(yè)生產力水平不高的情況下，既無法充分實現公平公正，也難以發(fā)揮集體生產的優(yōu)勢，確保應有的效率，長期以來不能很好解決人民的溫飽問題。”[3]因此為改革開放后農地制度的第二次轉型埋下了伏筆。改革開放后，通過一系列制度創(chuàng)新，中國確立了統一經營與分散經營相結合、以家庭承包為主要形式的聯產承包責任制。這一制度變革的核心是將所有權與承包經營權分離，所有權仍然歸農村集體所有，承包經營權作為一項獨立的民事權利由家庭承包戶所享有?！皟蓹喾蛛x”的制度安排較好地處理了國家、集體和農民的關系，順應了農村生產力發(fā)展的需求，短期內極大地提高了勞動生產效率，解決了長期沒有解決的溫飽問題，呈現出巨大的制度績效。

學者蔡立東等認為根據新中國成立以來中國農村土地制度演變過程可知，中國農地制度演進的基本邏輯是“從主要服務于實現政治理想到關注提高農業(yè)生產效率、從注重農地產權的社會屬性到重視其經濟屬性”[2]。新時期農村土地制度正在發(fā)生兩個重要的政策方向轉變：一是通過強權賦能不斷提升農民對土地的產權強度；二是農地資源的配置主體發(fā)生了變化，市場在農村資源配置中開始起決定性作用[4]。

2.2 “三權分置”改革的制度必然性

隨著社會主義市場經濟的發(fā)展，以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現代化的快速深入推進，城鄉(xiāng)二元格局被逐漸打破，農業(yè)生產經營主體、農地資源配置狀況和農業(yè)外部環(huán)境條件都發(fā)生了深刻變化。截止2016年6月底，全國農戶承包土地流轉面積達4.6億畝，超過家庭承包土地的三分之一，在一些沿海地區(qū)，這一比例已經達到了二分之一①國新辦舉行關于完善農村土地“三權分置”辦法發(fā)布會.http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/33978/35411/index.htm。。隨著承包農戶外出務工增多、土地流轉加快，承包主體與經營主體分離的情況還會進一步增多，承包權與經營權混為一體會帶來法理上的困惑和政策上的混亂[5]。因此承包經營權的設置已經越來越呈現出創(chuàng)新的必要。但是對于如何創(chuàng)新，社會上提出了多種解決思路，然而考慮“過去30年來，中國農村土地制度改革的基本策略是，在所有制鎖定的制約下，探索土地集體所有制的實現形式。”[6]因此無論是主張“落實集體所有權”、“國有永佃”、“國有永包”，還是主張廢除土地集體所有制，將土地所有權交給農民的制度選擇都不具有現實的可行性。遵循農村土地制度改革的基本邏輯，學者張紅宇和葉興慶等提出對土地承包經營權進行再分割，實行所有權、承包權、經營權“三權分離”，賦予經營權相對獨立的權能[5]。這一改革思路并非理論上的生造，其具有強烈的社會訴求和深厚的社會實踐，是現實生活倒逼和引導下的制度創(chuàng)新[7]，“實質上是對30多年所有權與使用權分離改革邏輯的延續(xù)”[6]，是農地負載的公法功能與私法功能之間的現實博弈，遵循了制度變遷的路徑依賴，是農地承包經營權制度多年經驗與邏輯的反思總結[8-9]。“三權分置”中承包權與經營權再分離是滿足農民生存和發(fā)展不同層次需求的形象闡釋[10-11]。

3 農地“三權分置”改革的政策解讀

盡管三權分置政策自推出以來備受各界關注，一時間關于“三權分置”政策的解讀可謂汗牛充棟，既有學者對“三權分置”的政策表述進行闡釋，也有學者對“三權分置”的功能價值與積極效應進行肯定，認為“三權分置”是重要的制度創(chuàng)新[12-13]。

3.1 “三權分置”的政策表述

“三權分置”政策出臺后，政策起草和執(zhí)行部門的專家對“三權分置”的制度框架進行了提煉，認為“三權分置”就是在集體土地所有權和土地承包經營權相分離的前提下，進一步將土地承包經營權分設為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權的“三權分置”[5，14]。但是也有部分學者認為“三權分置”更為準確的表述應當是集體土地所有權、土地承包經營權和土地經營權的分置，土地經營權是在土地承包經營權之外創(chuàng)設的具有物權效力的權利。這些學者認為，如果將農民的土地承包經營權改稱為承包權會“妨害現有的土地承包經營權制度的穩(wěn)定性，而且必然會造成政策混亂，更令人擔憂的是引起農民心理不穩(wěn)?！盵15]

雖然學界對于“三權分置”政策表述存在著差異，但仍存在如下共性：其一，均認為是為了實現中央“穩(wěn)定農戶承包權，放活土地經營權，引導土地經營權有序流轉”這一政策目標。其二，均認可土地承包權的主體身份限制，明確土地經營權流轉是不涉及承包權主體變更的流轉。其三，均認可土地經營權是能夠自由流轉的一項財產性權利[16]。

3.2 “三權分置”的功能價值與積極效應

實行農村土地“三權分置”的制度設計，是農村經濟社會發(fā)展到一定階段的必然選擇，順應了土地關系變革的現實需要，符合產權激勵作用的內在要求，因此必將產生積極的效應?，F階段對于“三權分置”政策積極效應的研究主要有以下幾個方面：（1）農地“三權分置”政策執(zhí)行的經濟效應。大多數學者認為“三權分置”拓展了農村土地集體所有制的有效實現形式，豐富了雙層經營體制的內含，展現了中國農村基本經營制度的持久活力，順應了發(fā)展適度規(guī)模經營的時代要求，是中國農地制度和基本經營制度的第二次偉大創(chuàng)新，是對家庭聯產承包責任制的時代升級[14，17-18]。在“三權分置”的格局下，農業(yè)生產要素能夠實現更優(yōu)化的配置和整合[10-11，19-20]，農業(yè)經營主體的功能也可以得到更加有效的發(fā)揮[10，21]，從而農地資源的配置效率將會獲得極大的提升[2]。（2）農地“三權分置”政策執(zhí)行的法治效應。李芳芳等認為實行“三權分置”可以解除土地對農民身份限制的制約，提升土地社會保障功能的福利效應，并且可以矯治農地流轉的負面效應[22]。

通過梳理現有文獻發(fā)現，現階段學界將宏觀社會政策效應納入農地“三權分置”的研究，但大量研究集中在探討農地“三權分置”的經濟效益、農地 “三權分置”對農業(yè)結構調整、農業(yè)產業(yè)化及現代化的作用等方面，未能準確而系統地揭示“三權分置”的政治價值和社會價值，“三權分置”改革的政治社會價值仍有待進一步詮釋[23]。

4 農地“三權分置”改革的理論爭鳴

梳理既有文獻可以發(fā)現，“三權分置”政策提出后，盡管有部分學者對其持否定意見，認為“農村土地三權分離是經濟學主導土地改革政策的形象表述，存在明顯的法學邏輯悖論”[24]，但是更多學者對“三權分置”持肯定意見，然而在“三權”的權利結構以及承包權、經營權的權源、性質和內容上，學者們卻存在不同見解，爭論的焦點集中于“農戶承包權”的權屬定位和“土地經營權”的權利性質[25]。

4.1 “三權分置”權利結構界定

“三權分置”的政策話語意在堅持集體土地所有權的前提下，把土地承包經營權分置為農戶承包權和土地經營權，形成所有權、承包權和經營權三權分置并行的權利結構[26]，但學界對此看法不一，主要有以下幾種觀點：

（1）大多數政策研究者及經濟學者認為“三權分置”的權利構造應該是堅持集體所有權不變，將土地承包經營權分拆為承包權和經營權。持這種觀點的學者多從“權利束”的視角出發(fā)，認為“三權分置”是在堅持農村土地集體所有的前提下，在農村土地所有權與承包經營權分離的基礎上，促使承包權與經營權再分離，實現所有權、承包權、經營權相互分置和并行，賦予集體、承包戶、經營者各自對應的權利主體、權能結構、權屬關系和保護手段[1，5-6，17-18]。劉勝祥認為“這是早期權威解讀所認可及“2016年兩辦意見”首先提到的分置路徑，代表了官方的主流意見。”[27]對于這種觀點其存在的內在缺陷在于不符合他物權設立的基本法理，因此無法在法律上得以表達[13，28]。如劉征峰指出那種認為“農地產權是一個權利束，包括占有、使用、收益、處置等子權利，并且每一項子權利的內容還可以再細分為由一個人或多個人享有的相應的權益”的觀點實際上是對大陸法系絕對所有權概念的背離?！盵8，29]

目前臨床中有很多的股骨粗隆間骨折患者,而且都是高齡患者,因為高齡患者的骨質疏松比較嚴重,加上患者自身還存著其他的疾病,導致患者接受治療的過程中容易有慢性疾病發(fā)生,給臨床的治療帶來了非常大的難度[3]。所以,筆者認為這類患者接受治療的時候,需要提供針對性的圍手術期護理,讓患者的手術風險得到控制,避免患者的并發(fā)癥發(fā)生。股骨粗隆間骨折是關節(jié)攘外間骨折。高齡患者的發(fā)病率比較高,男性患者的數量比女性患者多。線在臨床中對高齡股骨粗隆間骨折的治療都是采取手術的方式?；颊咝g后能夠盡早的下床,對患者生活質量的提升比較明顯

（2）大多數法學學者認為，依據法理邏輯，“三權分置”應當是在農村現有法律體制已經承認的農民集體土地所有權、農民家庭土地承包經營權的基礎上，新設“土地經營權”，從而形成“所有權、承包經營權、經營權”分置并行的權利結構[26，28，30]。對于這種權利結構中“經營權”的析出邏輯，有學者認為是在土地流轉中由農戶承包經營權派生出來的，例如張力等認為“承包權本來就來自承包經營權，其性質與承包經營權一樣，符合權利分離的構造規(guī)則?！盵31-32]而學者高富平則認為“三權分置”改革應該是農民集體在保留土地所有權的基礎上將農戶承包權改造為集體土地的份額權利，由村集體統一將農地承包、出租或發(fā)包給專業(yè)的農業(yè)合作社、農業(yè)公司和專業(yè)農戶進行經營，農村集體在扣除集體提留項目后，按照份額將土地經營者所支付的土地使用費分配給農民[33]。

4.2 “三權分置”中土地承包權權屬定位

現階段理論界和實務界對于承包權和經營權是一種什么性質的權利，其內涵如何充滿爭議，觀點紛紜。部分學者以法律的邏輯性主張承包權為成員權，還有部分學者則以政策的邏輯性認可承包權的用益物權屬性。需要注意的是，由于缺乏清晰的認識，一些權威專家在不同場合對土地承包權做不同的定性，有時說是“物權”，有時說是“成員權”[34]。

土地承包權屬于成員權范疇?！俺蓡T權說”認為土地承包權實質上是農戶享有的承包集體所有土地的資格權[25]，是一種身份性質的權利[8]，但尚不是一種實實在在的財產權[35]，從某種意義上說，這種成員權屬于自物權[36]，可以抵押流轉[8，24]，例如申惠文認為“土地承包經營權是計劃經濟向市場經濟轉型中的概念，已經不符合農村土地改革的實際情況。因此，在賦予農民更多財產權利政策的指引下，農民對集體土地的份額權日益強化，用成員權的概念更符合改革的精神?！盵24]依據這種觀點，承包農戶一旦取得了土地承包經營權，作為一項過渡性權利的土地承包權就完成了自己的使命，將不復存在[37]。將土地承包權定位為成員權，一方面可以通過強化農村集體經濟組織成員的身份認同，避免集體土地所有權主體缺位，促使其依法行使所有權以壯大集體經濟；另一方面，成員權的確立也可以使農村集體經濟組織成員分享集體利益的渠道暢通，實現農村集體經濟組織成員享有的公平分配權[38]。

（2）土地承包權屬于物權范疇。“物權說”則主張，承包權與經營權分離后，農戶因集體成員資格而取得土地承包權，承包權是一種單獨的物權性質的財產權，是一種實實在在的權利[12，29，31]。 理由是，承包權的取得雖有身份限制，但其客體指向財產收益，因而是一種財產權，且承包權系從土地承包經營權中分立而來，后者本身是一項用益物權，承包權自其中分離出來后，自當延續(xù)此種物權屬性。進一步，學者高海認為 “三權分置”中的承包權實際上是土地承包經營權將經營權分離之后剩余的權利的統稱，故而承包權與承包經營權具有一體性和同質性，均為用益物權，待經營權回歸承包人后，承包權與經營權共同回復為土地承包經營權[39]。將承包權界定為一種資格，混淆了承包權與農民身份的區(qū)別，更重要的是，它無法實現承包權獨立的意義和價值。

（3）土地承包權不是一種獨立的權利類型，是受經營權限制的土地承包經營權的代稱[12-13]。學者朱廣新認為土地承包權只是集體經濟組織成員權在土地分配上的一種特定化，不是一種獨立的權利類型[25]，“三權分置”中土地承包權在嚴格意義上仍是農民家庭或個人所享有的土地承包經營權[40]，其只是因承包經營權的部分權能讓渡于經營權而產生的新的權利內容，并非單純承包土地這樣一種權利資格[29]。

盡管不同學者基于自身學科關注點的差異，從不同的視角對土地承包權的性質進行了闡釋，并且均存在一定的合理性，但是筆者認為，對于“三權分置”中承包權的解讀除了要遵循法律邏輯外，還應該立足于現有的法律框架。

4.3 “三權分置”中土地經營權性質解讀

農地“三權分置”法權塑造的關鍵在于經營權的定性。對于“三權分置”后經營權的法律性質，學界充滿爭議，部分學者以租賃原理肯定經營權的債權屬性，還有部分學者則以政策要求經營權具有抵押、流轉權能肯定其為用益物權[41]。除此之外，還有學者認為 經營權的性質因土地流轉形式不同而不同，其中轉讓、互換產生承包經營權讓渡，具有物權性質，而轉包、出租不產生土地承包權利的讓渡，具有債權性質[42]。

持有“物權”說的學者從合法性和可行性方面出發(fā)，認為土地經營權是一種集占有、使用、收益和處分為一體的新型用益物權[12，19，31，40，43-44]，其從土地承包經營權中分離而來，具有穩(wěn)定性和對抗性[8]。例如蔡立東等認為土地經營權可以塑造為以“土地承包經營權”為客體的權利用益物權[12，34，45]。這些學者認為，從應用的角度分析，“三權分置”改革的一項重要目的就是通過促進土地經營權的流轉和抵押，來促進適度規(guī)模經營和發(fā)展現代農業(yè)，只有賦予其物權地位，土地經營權才具備抵押資格，否則，債權屬性的土地經營權至多只能成為債權質押的標[46]。盡管大多數學者認為土地經營權為物權，但是在具體的塑造方式上卻存在不同的看法[25，47-48]。

筆者贊同陶鐘太郎等“土地經營權應當進行全面的物權塑造而非部分權能物權化”的觀點，因為“從“三權分置”政策目標看，三權之間的對抗性要求三權效力的平等性，土地經營權應當塑造為物權。從土地經營權功能定位看，流轉功能是物權的本質屬性，是其處分權能的具體體現?！盵53]至于部分學者所認為的“三權分置”有悖于傳統物權理論這一理論難點，完全可以借助于立法技術來解決。

4.4 “三權分置”中承包權和經營權的權利內容

在明晰土地承包權與經營權兩權性質的基礎上，進一步確定其各自包含哪些權利內容的問題值得探討。從現有的研究文獻看，對于分離后的承包權，大部分學者認為其應該包括承包地位維持權、分離對價請求權、征收補償獲取權以及在此基礎上衍生的有償退出權、繼承權等多重權益[54-55]。不過也有學者認為承包權的權能在于監(jiān)督承包地的使用、到期收回承包地、再次續(xù)保承包、有償退出、限制性流轉等[31]。對于分離后的經營權學者們認為其更多表現為耕作、經營、收益以及其他衍生的入股權、抵押權等權益[13，20，54-55]。相較與“兩權分立”模式下的承包經營權，土地經營權除占有、使用和收益的權利外，最主要的還是包括一定條件下的處分權，包括再流轉、抵押、擔保和入股等權利。

由此可見，學者們對農村土地“三權分置”格局下土地承包權和經營權的權利內容已作出了較為細致的劃分，且劃分結果既有共識也存在分歧，但是這種分歧也僅僅是表述方式的差異。盡管學者們對分離后經營權的權能內容存在不同觀點，但是在中共中央辦公廳 國務院辦公廳《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》中主要將經營權的權能分為占有權、使用權、收益權、補償權、優(yōu)先續(xù)租權、再流轉權和抵押權。

5 農地“三權分置”改革的體系構建

在權利分置的理論共識形成之后，不同學者基于不同的權屬認知及權利定位，對“三權分置”的具體制度設計方案進行了較為豐富的研究。

部分學者從產權制度設計層面對“三權分置”的實現進行了研究，形成了以下幾種觀點：一種觀點認為應該采用創(chuàng)制性的思維路徑，從立法輪的角度塑造“三權分置”的制度實現框架，另外一種觀點則認為既存規(guī)范體系能夠滿足“三權分置”的制度需求，主張修改法律以契合政策的要求，例如陳金濤等認為擺脫三權分置制度的法律桎梏，是制度實施的基礎、依據和保障[9]。除此之外，還有一種觀點則認為“三權分置”政策的制度實現，應在保留現有相關法律架構基本不變的基礎上，予以兩項權利的適度創(chuàng)新，其一是集體成員權的細致化表達，其二是土地經營權物權塑造[53]。

還有一部分學者對“三權分置”的運行機制和實現方式進行了研究：主要有以下幾個方面：（1）“三權分置”下農地流轉。學者們在對現階段農地流轉方式和條件限制進行檢討的基礎上從不同方面對“三權分置”下農地權利流轉制度進行了重構[12，56-57]，對流轉的客體進行了類型化分析[13，31，58]，并且對農地經營權有效流轉的物權多元化以及農地經營權關涉流轉的法律預期進行了分析[43]。（2）“三權分置”下土地經營權抵押。學者們主要從農村承包地經營權抵押的立法跟進和立法的具體問題等方面對農村土地經營權抵押制度再造進行了研究[43-44，56]，包括承包地經營權抵押權設立[44]、抵押中的擔保財產[59]、經營權抵押的實現方式及抵押物的處置措施等[56，60]。（3）“三權分置”相關制度配套。張力、鄭志峰等對承包權與經營權再分離的利益協調機制進行了研究[31]；夏玉蓮等分析了土地“三權分離”對農業(yè)經營體制發(fā)展的影響機制以及農業(yè)經營體制創(chuàng)新發(fā)展的趨勢[10，17]；吳義龍認為在“三權分置”改革中應該積極跟進配套的社會保障制度[61]；王小映認為完善“三權分置”的土地產權結構，需要在完善集體土地所有權登記的基礎上全面完善土地承包經營權登記體系[28]。

通過以上分析可以發(fā)現，現有研究主要從產權制度設計、經營權流轉及相關制度配套等方面對“三權分置”的制度框架和執(zhí)行機制進行了研究，缺乏對“三權分置”下集體經濟組織的構建及運行機制、農民的組織及集體所有制等問題的研究，除此之外對于各種方式和步驟的實現時序問題也缺乏一定的說明，可能會導致制度難以落地[62]。

6 結論與展望

本文從制度背景背景、政策解讀、理論爭鳴及體系構建等方面對農地“三權分置”理論進行了分析。從既有研究成果看，盡管在國家政策明確引導下，學術界和實務界就“三權分置”改革展開了激烈探討，然而，令人遺憾的是，學界對于“三權分置”的諸多問題并形成基本共識，農地“三權分置”并未獲得法律上的認可，諸多探討僅僅停留在政策層面，究其原因，乃在于“三權分置”存在政策上與法律上不同的解讀路徑[63]，而兩條路徑又存在難以調和的矛盾，即政策上所明確的雙重用益物權的結構體系，違背了“物權法定”與“一物一權”的物權法邏輯以及法律的體系性，而法律邏輯上的成員權和用益物權設計卻與政策所要求的土地承包經營權分置不符[63]。

從政策層面來看，經濟學界和管理學界從主觀上的良好愿望出發(fā)，對“三權分置”政策進行了解讀，論證了其必要性，肯定了其積極效應，認為“三權分置”既兼顧了城鎮(zhèn)化、工業(yè)化與保護土地資源和農民土地財產權益的需要，也兼顧了農地制度創(chuàng)新中的效率與公平兩大命題，同時還兼顧了未來發(fā)展的必要性和現實條件的可行性，是具備充分可能的一種制度安排。然而，對“三權分置”政策這種教條化而非法律性的解讀為政策的法律化埋下了隱患，不僅面臨著現行法律規(guī)范和農村土地經營實踐的拷問，而且在一定程度上誤導了新的農村土地權利制度框架的構建。

從法律層面來看，學界在三權應否分置、權能如何配置、承包權和經營權的性質如何定位等問題上未能形成基本共識。諸多法學學者認為“三權分置”改革在法理層面并不成熟，其缺乏演變?yōu)榉芍贫鹊暮侠硇??！叭龣喾种谩痹诜ɡ韺用娴娜笔?，使得國家一些涉農新政策的出臺反倒引起了農地制度建構的混亂。

政策安排和法律設計之間的紛爭使得學者們對于“三權分置”的制度實現和體系構建存在不同的看法。既有學者認為應該采用創(chuàng)制型思維路徑，從立法輪的角度塑造“三權分置”的制度實現框架；也有學者認為存規(guī)范體系能夠滿足“三權分置”的制度需求，主張修改法律以契合政策的要求，但是對于應當遵循何種標準和方向進行修改并未形成基本共識。

“三權分置”改革作為新時期土地制度改革中一種可行的政治選擇，既滿足了中國農地制度變革的宏觀制度約束，又有利于提高農業(yè)生產效率，為實現農業(yè)現代化創(chuàng)造了有利條件，因此不能消極地依現行物權法對“三權分置”作出批判，學界應該積極消弭分歧、形成共識，思考現實為何會提出這樣的問題，一方面運用法律語言解讀政策文件的革新思想及其要旨，以使立法、修法既符合政策意旨，又具備法律理性，而不應使法律或法學理論成為改革的“絆腳石”或“攔路虎”[64]，另一方面要從立法、司法和行政層面重構農村土地法律制度，同時對農地經營的金融、保險、社會保障、科技推廣等相關的法律制度進行調整與更新[65-67]。

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Review on the Background, Policy Interpretation, Theoretical Controversies and Construction of Tripartite Rural Land Entitlement System of Farmland Property Rights

ZHANG Xu-peng1, LU Xin-hai1，2, HAN Jing1，2
（1. College of Public Administration, Huazhong University of Science and Technology, Wuhan 430074, China;2. College of Public Administration, Central China Normal University, Wuhan 430079, China）

The purpose of this paper is to review the research status of the theory concerning tripartite rural land entitlement system of farmland property rights, with a special interest in deepening the understanding of the theoretical research and policy implementation, and then to make a holistic judgment and outline on the rural land system evolution.Methods employed are literature analysis and comparative analysis. The results show that academic research on the necessity, function value and positive effects of the reform on tripartite rural land entitlement system of farmland property rights had common understanding, but there were diverse opinions on the academic fields concerning the nature and contents of contractual right and management right of rural land and how to choose the legal system in order to speed upthe land management right transfer. In conclusion, at the present stage, there is a violation between policy and legal logic of tripartite rural land entitlement system of farmland property rights. Also, there is a contradiction between the policy and legal interpretation about the system in academia. In order to exploit the function of tripartite rural land entitlement system of farmland property rights, we should mitigate our differences and reach a consensus, and we also need to adjust and improve the relevant law on the basis of summarizing practical experiences so as ultimately to a achieve a perfect integration between political agenda and legal system.

land institution; rural land property; tripartite rural land entitlement system of farmland property rights;contractual right; management right

F301.11

A

1001-8158（2017）08-0088-09

10.11994/zgtdkx.20170925.101802

2017-02-02；

2017-08-15

國家自然科學基金（71673096，41371522，41501589）；Royal Society International Exchange Project（IE151186）。

張旭鵬（1986-），男，河南洛陽人，博士研究生。主要研究方向為土地產權、土地經濟。E-mail: xupeng1986@hust.edu.cn

韓璟（1985-），男，河南鄧州人，講師。主要研究方向為城市發(fā)展與土地可持續(xù)利用。E-mail: dzhanjing1985@163.com

（本文責編：陳美景）