國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償機(jī)制的法律規(guī)制研究

周其威

江蘇師范大學(xué)，江蘇 徐州 221116

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國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償機(jī)制的法律規(guī)制研究

周其威

江蘇師范大學(xué)，江蘇 徐州 221116

2001年出臺(tái)的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《舊條例》)因存在法律沖突等問題被2011年頒布的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(以下簡(jiǎn)稱《新條例》)取代，但實(shí)務(wù)中仍然有大量因征收拆遷而引起糾紛的案件。本文用相關(guān)焦點(diǎn)案例分析征收問題的特點(diǎn)和糾紛存在的原因，再?gòu)姆▽W(xué)界和實(shí)務(wù)界兩方面提出相應(yīng)對(duì)策與建議。

征收補(bǔ)償；公共利益；私法救濟(jì)

一、完善國(guó)有土地征收與補(bǔ)償機(jī)制的意義

房屋作為民生之本，國(guó)有土地的征收和補(bǔ)償問題便一直是學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界激烈討論的話題。雖然2001年出臺(tái)的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《舊條例》)被2011年頒布的《國(guó)有土地征收與補(bǔ)償條例》(以下簡(jiǎn)稱《新條例》)取代，《新條例》確實(shí)完善了《舊條例》在公共利益劃分、征收程序的規(guī)范、征收糾紛的解決等機(jī)制，但過去十幾年，拆遷、征地糾紛案一直占據(jù)了各大媒體的頭版頭條，顯然征收糾紛仍是社會(huì)的焦點(diǎn)。

筆者認(rèn)為，研究現(xiàn)存國(guó)有土地征收與補(bǔ)償機(jī)制，有以下意義：

第一，能夠深入的了解實(shí)務(wù)中“釘子戶”、征地糾紛案等事件發(fā)生的客觀原因。

第二，雖然相對(duì)于《舊條例》，《新條例》已經(jīng)有了質(zhì)的飛躍，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到可以解決所有實(shí)務(wù)問題的程度，因此有必要對(duì)《新條例》進(jìn)行完善。

第三，土地問題關(guān)系著群眾的安身立命，是私人利益面對(duì)公共利益的讓步，但是這種讓步在《憲法》明確保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)的同時(shí)，該怎么讓步，讓多少，都急需明確。

第四，完善國(guó)有土地征收機(jī)制能夠?qū)w土地機(jī)制的完善起借鑒作用，一套完整的土地征收體系的建立，有利于中國(guó)法治的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定。

二、現(xiàn)存國(guó)有土地征收與補(bǔ)償機(jī)制的不足

(一)《新條例》的位階層級(jí)低

政府與開發(fā)商之間的利益鏈、開發(fā)商與拆遷人的民事合同攜帶政府強(qiáng)制威脅①使得在實(shí)務(wù)中政府，開發(fā)商，被拆遷人這三方利益難以平衡。因此在《新條例》的第12，13條中都直接說明了政府才是征收和賠償?shù)闹黧w，弱化了開發(fā)商在征收程序中的地位，這也是符合《憲法》和《立法法》的原則的。但是《立法法》第8條第7款明確規(guī)定對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收、征用應(yīng)當(dāng)制定法律規(guī)范，《新條例》在法律效力位階上是國(guó)務(wù)院頒布的條例，從制定主體上存在不合法的嫌疑。因此筆者認(rèn)為，將國(guó)有土地征收與補(bǔ)償上升到由人大及其常委會(huì)頒布是立法亟待解決的問題。

(二)征收補(bǔ)償范圍狹窄，補(bǔ)償主體單一

2013年的范某案，山丹縣拆遷糾紛等案，無不說明了征收補(bǔ)償關(guān)系到的各方利益平衡問題最為關(guān)鍵，而且是矛盾最為突顯之處。焦清揚(yáng)將現(xiàn)在征收補(bǔ)償糾紛矛盾的根源歸結(jié)為我國(guó)在征收領(lǐng)域一直奉行的房地一體原則②，因此《新條例》頒布之前都是適當(dāng)補(bǔ)償，他認(rèn)為將會(huì)向公平補(bǔ)償原則方向轉(zhuǎn)變。在實(shí)務(wù)中，政府的不公開行為，指導(dǎo)市場(chǎng)價(jià)格，往往使被征收房屋人獲得的補(bǔ)償少于應(yīng)得的補(bǔ)償。筆者認(rèn)為我國(guó)應(yīng)當(dāng)根據(jù)征收補(bǔ)償原則的發(fā)展規(guī)律，考慮到立法的超前性，將我國(guó)土地征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t規(guī)定為合理補(bǔ)償?！缎聴l例》第2條僅將補(bǔ)償主體限定為被征收人，補(bǔ)償主體的單一還無法保護(hù)承租人的利益?！缎聴l例》第17條規(guī)定了補(bǔ)償范圍，但是對(duì)違章建筑，預(yù)期收益等合理補(bǔ)償卻未作規(guī)定。

(三)公共利益界限仍模糊

公共利益的界限是征收合法性的前提也是保障基礎(chǔ)，因此公共利益的界定是學(xué)術(shù)界的難題也是實(shí)務(wù)界一直想要規(guī)范的問題。《新條例》的第8條作出了列舉式、概括性描述，針對(duì)列舉的五項(xiàng)和《新條例》第9條的規(guī)范公共利益的機(jī)制問題，于鵬認(rèn)為現(xiàn)存條例認(rèn)定主體欠科學(xué)，認(rèn)定環(huán)節(jié)程序缺失，規(guī)劃與征收活動(dòng)關(guān)系不明③。筆者認(rèn)為于鵬僅對(duì)公共利益認(rèn)定的程序發(fā)現(xiàn)了問題，但在其基礎(chǔ)上還應(yīng)看到公共利益的實(shí)體界限究竟是哪些。作為一個(gè)明確的概念，如果不劃清一定的界限，在實(shí)務(wù)操作中政府的權(quán)力容易失衡。比如針對(duì)第5款中的危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建問題，筆者認(rèn)為舊房改造并非都是為了公共利益，很多舊房的功能性尚且良好，居民也都生活習(xí)慣了，并不需要進(jìn)行改造，但因此處規(guī)定，政府往往會(huì)一并征收。

(四)征收糾紛解決程中司法救濟(jì)程序的漏洞

最后是解決糾紛的機(jī)制問題：渠道少，方式少，低效艱難一直是征收糾紛解決機(jī)制中存在的難題。④我國(guó)《行政訴訟法》確立的司法審查對(duì)象只審查具體行政行為的合法性，而房屋征收糾紛往往涉及的是征收決定的合理性問題，例如補(bǔ)償安置問題。如果在補(bǔ)償安置中，法院只審查決定的合法性問題，對(duì)實(shí)體性內(nèi)容無法進(jìn)行審查，那么法院只能做出撤銷原決定的裁決，不能解決征收關(guān)系中的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，這反而增加了被征收人因起訴或上訴帶來的困難程度和心理負(fù)擔(dān)，擴(kuò)大尋求救濟(jì)的成本，不利于其得到有效的法律救濟(jì)。

三、若干立法建議與對(duì)策

(一)廢止《新條例》，頒布部門法

因?yàn)椤缎聴l例》涉嫌違反《立法法》第8條的規(guī)定，因此應(yīng)當(dāng)將其法律位階上升到由人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定的法律，而不是國(guó)務(wù)院出臺(tái)的行政條例。筆者認(rèn)為未來的國(guó)有土地征收與補(bǔ)償?shù)囊?guī)范性文件至少是一部完整的法律?，F(xiàn)存的調(diào)整土地征收的法律法規(guī)實(shí)在是復(fù)雜凌亂，跨領(lǐng)域大而龐雜，急需一部專門且有效的法律出臺(tái)規(guī)范土地征收問題。而關(guān)于《新條例》，筆者認(rèn)為只是一個(gè)過渡時(shí)期，但距《新條例》的頒布已經(jīng)六年有余，因土地征收問題帶來的社會(huì)問題仍然存在，面臨尚在轉(zhuǎn)型期的城市，城中村地區(qū)的發(fā)展，新法的出臺(tái)無疑是迫切的，其中務(wù)必要明確公開和監(jiān)督兩大基本原則。

(二)征收主體、征收范圍擴(kuò)大

《新條例》明確規(guī)定了國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償?shù)闹黧w為“房屋所有權(quán)人”，確定了征收關(guān)系的雙方當(dāng)事人為政府和所有權(quán)人。但對(duì)于承租人利益的保護(hù)缺失只字未提，承租人雖然不是征收關(guān)系的直接當(dāng)事人，但因征收活動(dòng)，承租人的利益勢(shì)必會(huì)有所損失。根據(jù)《合同法》規(guī)定，出現(xiàn)政府征收的情形，屬于不可抗力，出租人可因此免除責(zé)任。這更加加重了承租人的負(fù)擔(dān)，且不符合公平原則。

《新條例》第17條第1款規(guī)定了房屋征收補(bǔ)償?shù)姆秶薅槿悾罕徽魇辗课莸膬r(jià)值；搬遷、臨時(shí)安置的補(bǔ)償；停產(chǎn)停業(yè)的損失。楊會(huì)和何莉蘋認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將補(bǔ)償范圍擴(kuò)大到違章建筑的補(bǔ)償和預(yù)期收益。⑤但是建立在合理補(bǔ)償原則的基礎(chǔ)之上，只有這兩項(xiàng)還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。楊建順提倡的“正當(dāng)補(bǔ)償”⑥：應(yīng)對(duì)社區(qū)功能及自然環(huán)境價(jià)值的喪失，生活權(quán)補(bǔ)償，精神損失補(bǔ)償。筆者對(duì)生活權(quán)補(bǔ)償和精神損失補(bǔ)償持保留意見。因?yàn)檫@需要考量的因素太多，且無法通過有效的機(jī)制規(guī)范。用預(yù)期收益代替精神損失更為妥當(dāng)，既考慮到居民離開原本生活圈可能造成的社交問題，也有實(shí)際操作性。

(三)公共利益的確定

首先是不能把基礎(chǔ)建設(shè)籠統(tǒng)地歸結(jié)為公共利益，否則就走了《舊條例》與其他法律沖突的老路。林來梵和陳丹認(rèn)為公共利益由司法機(jī)關(guān)確認(rèn)，而非行政機(jī)關(guān)，這樣可以避免政府的暗箱操作以保持公平性⑦。但是楊建順教授從行政權(quán)的優(yōu)益性出發(fā)，認(rèn)為在征收關(guān)系中，應(yīng)當(dāng)“裁執(zhí)分離”的進(jìn)行，即公共利益由行政機(jī)關(guān)作出。筆者認(rèn)為征收決定作為政府的規(guī)劃，本應(yīng)考慮過執(zhí)行性的可能，而讓相對(duì)獨(dú)立的司法機(jī)關(guān)參與評(píng)判，有利于保障在征收關(guān)系中屬于弱勢(shì)群體的被征收人的利益。司法機(jī)關(guān)在界定公共利益的同時(shí)，還應(yīng)

考慮：受益對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)，私益程度，公益效果標(biāo)準(zhǔn)，征收必要性標(biāo)準(zhǔn)與利潤(rùn)分配準(zhǔn)則，這四個(gè)應(yīng)同時(shí)考慮或建立評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)體系。這樣可以相對(duì)公平地保障征收決定確為公共所用。于鵬提到針對(duì)公共利益的確定，美國(guó)是司法審查模式，法國(guó)是行政審查模式，日本是單獨(dú)認(rèn)定模式，英國(guó)是一并審查模式：與我國(guó)相似但更重視公眾參與。⑧所以問題的關(guān)鍵不在于界定的主體，而在于公眾的參與狀況，界定主體確定后，需要的是規(guī)制主體的公眾參與機(jī)制。

(四)征收糾紛解決機(jī)制途徑的多元

徐忠麟針對(duì)國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償糾紛的司法救濟(jì)提出過三點(diǎn)建議：雙向性構(gòu)造的專門性訴訟規(guī)則(賦予征收部門起訴權(quán))，行政附帶民事訴訟，司法審查制度。⑨這三條建議確有存在的理論依據(jù)，但每一條建議都需要嚴(yán)格的司法獨(dú)立性。在確定了征收的整套程序：城市征用規(guī)劃和立項(xiàng)(公告征意，聽證)——確定評(píng)估機(jī)制，完成價(jià)格評(píng)估——草簽補(bǔ)償協(xié)議——建立補(bǔ)償安置專項(xiàng)資金——頒發(fā)征收許可證——實(shí)施征收后，相應(yīng)的解決糾紛途徑也不難得出。除了按照《新條例》第14條，對(duì)不服征收決定可提起復(fù)議和訴訟外，還應(yīng)當(dāng)明確行政復(fù)議或訴訟中征收與補(bǔ)償決定應(yīng)中止執(zhí)行。信訪渠道的暢通，民事糾紛的調(diào)解都可以用在征收糾紛的解決中。行政機(jī)關(guān)的出面還可以采用“圓桌會(huì)議”的方式，消除居民的抵觸和害怕心理。因?yàn)樵谡魇罩?，征收行為雖然是行政行為，但畢竟也是行政合同行為，雙方也應(yīng)遵守民法上的公平原則。

四、結(jié)語

除了要完善立法、征收糾紛訴訟解決機(jī)制外，信訪、申訴、行政復(fù)議也應(yīng)當(dāng)在房屋拆遷糾紛解決中發(fā)揮作用。而且，應(yīng)積極鼓勵(lì)征收關(guān)系主體就補(bǔ)償數(shù)額和安置方法進(jìn)行和解和調(diào)解，倡導(dǎo)通過溝通、協(xié)商等方式積極穩(wěn)妥地解決出現(xiàn)的分歧、矛盾和不同意見。

[ 注 釋 ]

①馮玉軍.權(quán)力、權(quán)利和利益的博弈[J].中國(guó)法學(xué)，2007(4).

②焦清揚(yáng).國(guó)有土地上房屋征收的立法透析與制度反思[J].河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2016(1).

③于鵬，孔騰.公共利益認(rèn)定程序之比較研究——以國(guó)有土地上房屋征收為例[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014.

④韓璐.國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例[J].政府與法治，2013.1.

⑤楊會(huì)，何莉蘋.城市房屋拆遷補(bǔ)償?shù)膶?shí)體完善——以<國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例>為研究對(duì)象[J].內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2011(5).

⑥楊建順.土地征收中的利益均衡論[J].浙江社會(huì)科，2013(9).

⑦林來梵，陳丹.城市房屋拆遷中的公共利益界定——中美“釘子戶”案件的比較[J].法學(xué)，2007.

⑧于鵬.公共利益認(rèn)定程序之比較研究——以國(guó)有土地上房屋征收為例[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014.2.

⑨徐忠麟.淺議國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償糾紛的司法救濟(jì)[J].江西理工大學(xué)學(xué)報(bào)，2014，12(6).

[1]楊建順.“拆遷”與權(quán)利實(shí)現(xiàn)的辯證關(guān)系[J].中國(guó)土地，2011：8-14.

[2]崔建遠(yuǎn).房屋拆遷法律問題研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2009.

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2095-4379-(2017)07-0155-02

周其威(1996-)，男，漢族，江蘇宿遷人，江蘇師范大學(xué)，法學(xué)本科生。