立案登記制并非行政案件的“保險(xiǎn)閘”

韋 平

華東政法大學(xué)，上海 200000

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立案登記制并非行政案件的“保險(xiǎn)閘”

韋 平

華東政法大學(xué)，上海 200000

自2015年5月1日起，我國(guó)廢除了立案審查制，開始實(shí)行立案登記制。即當(dāng)事人向法院提交了規(guī)范的起訴狀，法院無需實(shí)體審查，便立案登記。此舉降低了法院受理案件的門檻，以保障當(dāng)事人的起訴權(quán)，提高了司法的公信力。特別是行政案件受理的數(shù)量大幅度增加，緩解了行政案件“立案難”的局面。但是行政案件中的“審理難”、“執(zhí)行難”的問題仍然不容忽視，立案登記制度并非行政案件的“保險(xiǎn)閘”。在實(shí)行立案登記制的同時(shí)，建立多元化矛盾糾紛解決機(jī)制，逐步完善中國(guó)法律體制。

立案登記；行政訴訟；解決機(jī)制

一、立案登記制改革背景

黨的十八屆五中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》，這是全面深化改革、依法治國(guó)的新篇章?！督ㄗh》指出，法治國(guó)家是社會(huì)發(fā)展的可靠保障，要堅(jiān)持不移地走社會(huì)主義法治道路，完善社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。為了完善法律制度，保障人民群眾訴訟權(quán)利，我國(guó)的立案審查制度變更為立案登記制。

立案審查制是指人民法院在受理各類案件的過程中，按照法律規(guī)定審查當(dāng)事人是否符合起訴條件，再?zèng)Q定是否準(zhǔn)許立案。我國(guó)之前的立案審查制度存在著法律規(guī)定的起訴條件太高，法律用語(yǔ)模糊，容易被濫用等缺點(diǎn)。實(shí)體性的審查前置是最突出的弊端。由此，自2015年5月1日起，我國(guó)廢除了立案審查制，開始實(shí)行立案登記制。即當(dāng)事人向法院提交了規(guī)范的起訴狀，法院無需實(shí)體審查，便立案登記。把審查起訴條件的程序置于立案之后，首先解決程序上的“起訴難”的問題，保障當(dāng)事人的訴權(quán)。

二、我國(guó)行政案件訴訟存在的問題

(一)立法和司法解釋對(duì)起訴條件和受理?xiàng)l件的規(guī)定不一致

行政訴訟中的“起訴”是指符合《行政訴訟法》第25條規(guī)定的公民、法人或其他組織，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為侵犯其合法權(quán)益，向法院提起訴訟，請(qǐng)求法院行使國(guó)家審判權(quán)、審查行政行為的合法性并向其提供法律救濟(jì)，以保護(hù)其合法權(quán)益的訴訟行為。①上述《行政訴訟法》第二十五條是關(guān)于行政訴訟中原告資格的規(guī)定。而行政訴訟的受理，是指人民法院對(duì)原告的起訴行為進(jìn)行審査后，認(rèn)為起訴符合法律規(guī)定的條件，在法定期限內(nèi)予以立案；或者認(rèn)為起訴不符合法律規(guī)定，作出不予立案裁定的行為。②根據(jù)《行政訴訟法》第四十九條規(guī)定，原告滿足四項(xiàng)基本的要求就可以提起訴訟，即1.原告是符合本法第25條規(guī)定的公民、法人或其他組織；2.有明確的被告；3.有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù)；4.屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。但《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》中第一條明確規(guī)定了六條法院的受案范圍，這就變相提高了法院受理行政案件的條件。起訴條件是相對(duì)于原告設(shè)定，受案范圍是相對(duì)于法院設(shè)定的，但是起訴應(yīng)該與受案范圍做到有效銜接才可以提高法院立案的工作效率。但事實(shí)上，原告提起行政訴訟不僅要滿足起訴條件，還要滿足法院的受案范圍，法院才予以立案，從而變相限制了原告起訴的條件。立案門檻高，久拖不立，因此造成了行政案件立案難的局面。

(二)行政案件存在著審理難的問題

即使法院立了案，在立案審查的7日內(nèi)，法院要查清行政案件中的當(dāng)事人是否適格、案件是否屬于行政復(fù)議前置的類型、經(jīng)過了行政復(fù)議的案件有沒有超出法定期限、案件是否屬于法院的受案范圍等問題。而且在開庭審理階段，常常有行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不出庭的情況發(fā)生，法院為了避免不必要的麻煩，僅僅根據(jù)與原告的起訴狀，未聽取雙方的意見，未經(jīng)過法庭辯論階段，就草草結(jié)案的情況時(shí)為發(fā)生，這顯然違背了行政訴訟法的基本原則。

(三)政策遺留下來的問題

行政案件執(zhí)行難的主要原因是有些案件是過去的政策遺留下來的問題，按照現(xiàn)行法律不好解決，或者是依法裁判后，行政部門負(fù)責(zé)人不配合，法院也無法強(qiáng)制執(zhí)行。例如農(nóng)民占用土地的問題，本是屬于行政部門管理解決，行政部門該出面不出面，該行使職權(quán)不行使。法院對(duì)于行政案件過于嚴(yán)格的進(jìn)行立案審查，較大地限制了人民群眾的合法訴權(quán)，這就出現(xiàn)了“信訪不信法”的現(xiàn)象。

三、立案登記制度并非行政案件的“保險(xiǎn)閘”

立案審查制度對(duì)立案的程序設(shè)置了較高的門檻，法院從政府壓力、政策問題、矛盾解決等方面綜合考量后以不符合立案條件為由拒絕受理部分案件，從而使部分當(dāng)事人對(duì)司法公信力失去信心，從而選擇以信訪的途徑解決問題。實(shí)行立案登記制，無疑就意味著保護(hù)了當(dāng)事人的訴權(quán)，充分保證當(dāng)事人能夠把糾紛提交給法院解決。立案登記制打開了法院立案的“閘門”，把當(dāng)事人“請(qǐng)進(jìn)來”，立足于保障當(dāng)事人的訴權(quán)，是貫徹人權(quán)、公民權(quán)利優(yōu)先的具體實(shí)踐，是推動(dòng)法治建設(shè)的必然舉措。③

司法機(jī)關(guān)的主要任務(wù)是解決人民糾紛，進(jìn)行公正裁判。近些年來，由于老百姓告狀無門問題，很多糾紛不能通過法院解決，從而造成信訪案件數(shù)量上升，不利于社會(huì)的穩(wěn)定，損害司法的權(quán)威。實(shí)行立案登記制度不僅能緩解立案難的問題，更有助于樹立群眾對(duì)司法機(jī)關(guān)的信任感，提高司法的權(quán)威。④

最重要的是，立案登記制度可以解決形式審查和實(shí)體審查混淆的問題。這也就說明立案程序發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的變更，更多的糾紛能進(jìn)入法律體系得到解決，從根本上解決了“立案難”的問題。有學(xué)者認(rèn)為，立案登記制和立案審查制均有各自的理論出發(fā)點(diǎn)。立案登記制強(qiáng)調(diào)的是訴權(quán)的保障，強(qiáng)調(diào)司法的最終解決，通過程序限制法院的司法行為，貫穿現(xiàn)代司法的理念，比如程序保障、司法最終解決及司法為民等。而立案審查制度強(qiáng)調(diào)的是司法本位主義，為行政性目的而服務(wù)，比如避免司法資源的浪費(fèi)、避免給法院臉上“抹黑”、立了難以解決的案件會(huì)影響法院的政績(jī)、效率統(tǒng)計(jì)及法官利益等。⑤

自實(shí)行立案登記制后，各類案件增長(zhǎng)率都有所上升。以安徽省亳州市中級(jí)人民法院為例，亳州市中院2014年5月1日至12月31日共登記立案312件，其中民事起訴案件283件，行政起訴案件25件，刑事自訴0件，國(guó)家賠償4件。2015年該時(shí)期共登記立案246件，其中民事起訴案件168件，與2014年改期相比減少115件，下降40.63%；行政起訴案件68件，增加43件，上升172%；刑事自訴0件；國(guó)家賠償0件，增加6件，上升150%。可見行政案件增幅最大。

四、完善立案登記制度同時(shí)建立多元化矛盾糾紛解決機(jī)制

(一)建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法、插手案件的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度

我國(guó)是單一制國(guó)家，各級(jí)司法機(jī)關(guān)代表國(guó)家統(tǒng)一行使司法權(quán)。現(xiàn)行的司法體制下，司法機(jī)關(guān)的財(cái)政是受到政府的牽制，所以司法機(jī)關(guān)長(zhǎng)期以來處于被動(dòng)的地位，各級(jí)政府極易干涉司法機(jī)關(guān)行使司法權(quán)，使得司法機(jī)關(guān)難以獨(dú)立、公正行使司法權(quán)。建立責(zé)任追究制度，可以從客觀上阻止領(lǐng)導(dǎo)干部插手案件。且最高人民法院設(shè)立巡回法庭審理重大行政案件和民商事案件，克服地方保護(hù)主義，保證公正審判。

(二)健全行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)依法出庭應(yīng)訴、尊重并執(zhí)行法院生效的裁判制度

完善有關(guān)行政機(jī)關(guān)工作人員妨礙司法機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的懲戒規(guī)定，嚴(yán)格規(guī)范拒不履行生效裁判和違反法庭紀(jì)律等違法犯罪的行為。立案登記制度是屬于法院內(nèi)部程序，行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)出庭制度涉及到行政部門權(quán)力的問題。司法改革的政策中，建立跨行政區(qū)劃法院也是眾所關(guān)注的焦點(diǎn)，此舉是增強(qiáng)司法權(quán)威性和獨(dú)立性的關(guān)鍵。

(三)健全社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制，完善多元化糾紛解決機(jī)制

法院應(yīng)注重訴前調(diào)解，利用多元化的方式解決糾紛，緩解法官辦案壓力。完善訴前調(diào)解、庭外仲裁、行政復(fù)議、等多元化糾紛解決機(jī)制，減輕當(dāng)事人的訴訟成本，節(jié)約司法資源。行政糾紛的解決應(yīng)當(dāng)充分利用多種方式，面對(duì)行政案件大幅上升的趨勢(shì)，當(dāng)事人可以按照自己的意愿選擇救濟(jì)的渠道。當(dāng)然，除了尊重了當(dāng)事人的程序選擇權(quán)之外，另外一個(gè)關(guān)鍵就是緩解法院辦案壓力同時(shí)，能讓各種救濟(jì)方式發(fā)揮其最大作用。

(四)推動(dòng)人民樹立法治意識(shí)

促進(jìn)人民樹立正確的法律觀念，加強(qiáng)人民的法律意識(shí)，大力開展法治宣傳工作。特別是在基層法院，人民法律意識(shí)薄弱的問題尤為突出。法院可以有專門的人員在立案庭作引導(dǎo)，有些群眾來到立案庭都不知道要去哪個(gè)窗口遞交材料。在立案庭可以做詳細(xì)的立案流程說明圖，便于群眾理解。再者可以充分利用網(wǎng)絡(luò)媒體平臺(tái)，在報(bào)紙上可以刊登一些文章，對(duì)與民眾利益相關(guān)的法律做解釋說明。在地方電視臺(tái)可以做法律節(jié)目，不僅要把民眾的法律意識(shí)增強(qiáng)，而且要引導(dǎo)民眾如何正確的行使自己的權(quán)利。

法治道路阻且長(zhǎng)，法治國(guó)家的建設(shè)在于跬步積累。立案登記制度雖然對(duì)行政案件立案難的問題有了相當(dāng)大的成效，但是立案登記制度并非行政案件的“保險(xiǎn)閘”，在審理過程、執(zhí)行過程等問題上還需要多方的努力，但是在完善中國(guó)法律制度體系上這是不可忽視的實(shí)質(zhì)性的一步。

[ 注 釋 ]

①姜明安.行政訴訟法[M].北京：北京大學(xué)出版杜，2015.

②姜明安.行政訴訟法[M].北京：北京大學(xué)出版杜，2015.

③許尚豪，瞿葉娟.立案登記制的本質(zhì)及其建構(gòu)[J].理論探索，2015(2).

④申媛媛.淺析行政案件立案登記制度[J].法治與社會(huì)，2015(7).

⑤袁宜芝.論立案制度的司法實(shí)踐與變革[J].河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2011(2).

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2095-4379-(2017)07-0143-02

韋平(1992-)，女，漢族，山東德州人，華東政法大學(xué)，研究生，研究方向：民商法。