淺論我國行政審批權(quán)的行使

曹譯文

大連財經(jīng)學(xué)院，遼寧 大連 116000

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淺論我國行政審批權(quán)的行使

曹譯文

大連財經(jīng)學(xué)院，遼寧 大連 116000

行政審批是合理配置資源的重要手段，是行政機關(guān)為了履行行政管理權(quán)的一種行為。然而，改革的同時往往伴隨著問題的出現(xiàn)，改革過程中的行政審批程序仍然較為復(fù)雜，仍然不能坐到“到一個地方，辦完所有的事”。冗雜的審批程序一定上降低了辦事效率，行政審批仍然存在許多不合理的地方。因此我們要制定有效地法律制約行政審批權(quán)的自我增長。

行政審批；行政管理體制改革；自由裁量權(quán)

一、行政審批的意義與作用

從行政審批關(guān)系中“辦事人”角度來說：行政審批是行政機關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的其他組織根據(jù)自然人、法人或其他組織提出的申請，進行規(guī)定范圍內(nèi)的審查程序，做出“批準”或“否決”的處理決定并解釋否決的理由。即認定其具有或不具有從事特定活動或特定行業(yè)的資質(zhì)，并對其發(fā)放或拒絕發(fā)放“證”“照”。

從行政審批所具有的社會意義來說：行政審批是行政機關(guān)，法律法規(guī)授權(quán)的其他組織，為實現(xiàn)行政管理目的，依照法律法規(guī)和部門規(guī)章來防范公民，法人或其他組織對權(quán)利的濫用，并限制其非有益于公共利益的活動。

行政審批的作用主要是：合理配置資源。保護環(huán)境節(jié)約資源是我國基本國策，通過行政審批控制資源利用就是政府在保護環(huán)境節(jié)約資源方面的一個表現(xiàn)。控制危險品使用。有部分危險品不是哪個集體或個人都可以使用的，如：槍支，有毒化學(xué)品等，如若這些危險品流入市場必然會對社會的團結(jié)穩(wěn)定，公民的人身安全造成極大地損害。維護市場秩序。我國對市場發(fā)展的戰(zhàn)略方針逐步從政府規(guī)范市場秩序轉(zhuǎn)變到利用市場內(nèi)部的自我調(diào)節(jié)即市場競爭關(guān)系來穩(wěn)定市場。通過放寬特許經(jīng)營權(quán)的限制來達到效果。證明從業(yè)資質(zhì)。政府以公信力為保證，使個人或企業(yè)的信譽得到一個合理認可。不管是企業(yè)的經(jīng)營資質(zhì)，或是個人的從業(yè)資質(zhì)都屬于行政審批的管理范疇，例如：營業(yè)執(zhí)照等。

行政審批要解決的矛盾，主要是人民日益增長的，各種具有社會屬性的物質(zhì)文化等需求，同政府強化對社會管理之間的矛盾。本屆政府在李克強總理的領(lǐng)導(dǎo)下，推行的第一件事就是改革行政管理體制，進一步下放行政審批權(quán)，通過下放行政審批權(quán)激發(fā)社會的積極性、創(chuàng)造性，解放生產(chǎn)力，調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系，合理合法地創(chuàng)造社會價值。同時加快從管理型政府向有限責(zé)任型、服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，通過制度創(chuàng)新、機制創(chuàng)新，讓廣大人民充分感受到社會主義制度的優(yōu)越性。

二、我國與他國的行政審批制度改革的比較

(一)我國

目前對于行政審批的組織辦法是統(tǒng)和行政審批的辦事地點，設(shè)立各級行政服務(wù)中心。但依然不能做到“到一個地方，辦完所有的事”。雖然進行了多次改革，提高了辦事效率，但許多審批事項的審批程序依舊復(fù)雜。專業(yè)的中介組織缺乏，無有效監(jiān)管，造成市場混亂。已經(jīng)取消了大部分收費項目，改由政府自掏腰包?！胺o禁止即自由”，指只要不違反法律的強行性規(guī)范，公權(quán)機關(guān)就不能以任何名義干涉公民的行為，而公民也不必為此承擔(dān)法律責(zé)任。[1]

自2001年中國加入WTO以后，冗雜的行政審批事項與WTO的通用規(guī)則的沖突愈加凸現(xiàn)出來，為了借WTO的舞臺走入世界經(jīng)濟的大門，以經(jīng)濟又好又快發(fā)展為目的，中國的行政審批的改革必須嚴格而正確地進行。遂于2003年出臺了《行政許可法》。2001年以來，國務(wù)院每年陸續(xù)地取消和調(diào)整的行政審批事項，個年總和多達2900項，占初始行政審批事項的百分之八十。尤其是2015年，改革進行到關(guān)鍵時期，取消了49項屬于“非行政許可審批”類別的審批事項，將其改為政府內(nèi)部審批事項。但各級政府取消下放的審批事項多是“含金量”不高、“不痛不癢”、細枝末節(jié)的項目，對“束縛企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、影響人民群眾就業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的事項”[2]。

(二)其他國家

美國和歐共體作為世界上最活躍的經(jīng)濟體，其嚴密的行政法律制度很值得借鑒，其行政審批制度隨著世界的幾次經(jīng)濟浪潮，工業(yè)革命，不斷地修改完善，來適應(yīng)和促使地區(qū)經(jīng)濟的快速成長。政府將行政審批權(quán)積極下放，將本來由政府管控的大部分審批項目下放給社會團體，各協(xié)會。把審批項目根據(jù)涉及金額進行分給不同級別的行政機關(guān)審批。不斷更新行政法規(guī)，廢除過時的條文，使法律努力跟上發(fā)展飛快地經(jīng)濟的步伐。

我國現(xiàn)在雖然是世界第一大經(jīng)濟體，依然要不斷吸取前人在發(fā)展經(jīng)濟提高政府管理能效上的經(jīng)驗教訓(xùn)。雖然與我國在意識形態(tài)上截然不同，但西方國家的行政審批制度上的先進管理經(jīng)驗依然值得學(xué)習(xí)。要想進行正確的、行之有效的行政管理改革就必須進一步堅持改革完善行政管理體制加強行政立法工作，讓行政審批有完善的法律保障與合理的懲罰措施。重視程序法，使行政審批的程序最大程度地在法律的監(jiān)督之下，依法保障行政審批的公平性、公正性、公開性。行政審批制度的改革不能一蹴而就，要保持循序漸進的改革步伐，根據(jù)我國經(jīng)濟發(fā)展的形勢，不斷調(diào)整和加強行政管理制度。改革要切實貼近我國國情，不能一味“拿來”他國制度直接使用，改革必須要能夠為社會主義市場經(jīng)濟服務(wù)。

三、從天津港爆炸案中看自由裁量權(quán)的濫用

“8·12”特大火災(zāi)爆炸事故，經(jīng)法院審理查明，天津市的“交通、港口、海關(guān)、安監(jiān)、規(guī)劃、海事等”單位的相關(guān)管理部門及其工作人員，未認真履行有關(guān)法律法規(guī)，違法違規(guī)進行行政許可和項目審查，存在著嚴重玩忽職守、濫用職權(quán)等失職瀆職行為以及受賄問題，是最終導(dǎo)致了“8·12”特大火災(zāi)爆炸案并造成重大事故和人員及財產(chǎn)損失的主要原因。

《行政許可法》第二十七條規(guī)定，行政機關(guān)工作人員辦理行政許可，不得索取或者收受申請人的財務(wù)，不得謀取其他利益。[3]涉案的瑞海公司長期處于無證經(jīng)營狀態(tài)并一直長期非法運營，是通過賄賂各級行政主管部門的管理人員的方式得到對其有管轄權(quán)的部門領(lǐng)導(dǎo)的庇護，形成權(quán)錢交易的利益鏈。

行政審批中的自由裁量權(quán)是法律法規(guī)賦予行政審批機關(guān)及其從事行政審批工作的相關(guān)工作人員在行政法允許的根據(jù)事實情況在一定范圍內(nèi)做出如何處置某行政審批請求的權(quán)力。濫用自由裁量權(quán)的兩種情形有：一種是故意增加審批需要的材料，對要審批的項目不立即辦理拖時間，亂收費多收費。另一種是行政機關(guān)的相關(guān)負責(zé)人收取賄賂后，采取越過法律法規(guī)所規(guī)定的程序所做出審批，或申請人利用與行政審批部門的上級領(lǐng)導(dǎo)的特殊關(guān)系，通過“打招呼”等方式，故意違反的審批流程，致使違法經(jīng)營的企業(yè)獲得審批。自由裁量權(quán)的濫用，嚴重違背行政法的基本原則，不僅行政審批機關(guān)及其相關(guān)工作人員沒有認真貫徹落實依法行政原則，而且也沒有依照行政審批程序辦事。

四、加強行政審批制度建設(shè)之立法建議

(一)逐步取消和調(diào)整非行政許可審批事項，消除“灰色地帶”

通過國務(wù)院兩次取消“非行政許可審批”最大程度消除行政審批權(quán)的“灰色地帶”，使無法無據(jù)的審批工作徹底被消除，改革重要的需要保留的“非行政許可審批”使其成為有理有據(jù)的法律法規(guī)。除了法律法規(guī)規(guī)定的審批事項不得設(shè)立任何相對于社會公眾的審批事項。社會各界應(yīng)被賦予對行政審批機構(gòu)的監(jiān)督權(quán)，若仍有私自設(shè)立審批事項的，責(zé)任人都可以向上級機關(guān)或監(jiān)管部門進行反應(yīng)。

(二)向社會公布行政審批權(quán)的“權(quán)力清單”

國務(wù)院公開各部門的全部行政審批事項，并對每種事項進行合理合法的解釋，進一步取消和下放行政審批事項，加強規(guī)范管理，接受社會的監(jiān)督，切實防止明減暗增，東拆西補。除了對社會公布的行政審批事項意外，各部門不得私自設(shè)立部門內(nèi)部的行政審批事項。行政權(quán)力天生具有自我膨脹的特性，行政審批制度的改革，不能單純寄希望于政府“放權(quán)、減權(quán)、限權(quán)”的自覺，更需要通過法律和制度去約束和保證政府不得不改革。[4]

(三)取消和簡化前置性審批，逐漸轉(zhuǎn)為后置性監(jiān)管

取消和簡化前置性審批降低了市場準入門檻，改善了企業(yè)經(jīng)營環(huán)境，簡化了登記手續(xù)，使政府審批權(quán)限的放寬。通過取消和簡化前置性審批使企業(yè)和個人擁有經(jīng)營自主權(quán)，極大地解放了社會的創(chuàng)造力，降低經(jīng)營者經(jīng)營成本和經(jīng)營者創(chuàng)業(yè)門檻，使社會不斷涌現(xiàn)極高的創(chuàng)業(yè)浪潮。同時重視后置性監(jiān)管，監(jiān)督權(quán)企業(yè)和個人始終保持具有從事某種行業(yè)或職業(yè)的資質(zhì)。

(四)加強事中事后監(jiān)管，重視培育社會組織的監(jiān)督管理作用

行政機關(guān)要建立信用監(jiān)管體系。促進社會信用體系建設(shè)，完善社會信用制度。建立健全企業(yè)和個人的名錄制度和違法經(jīng)營者的“黑名單”制度，對守信企業(yè)和個人予以制度上的支持和激勵，對失信企業(yè)和個人在生產(chǎn)和經(jīng)營中，及生活的方方面面依法予以限制。發(fā)展培育社會組織，健全行業(yè)組織管理制度，增強行業(yè)協(xié)會商會自治能力。利用行業(yè)協(xié)會的力量來規(guī)范會員行為。政府應(yīng)幫助和鼓勵行業(yè)協(xié)會商會建立和權(quán)威形象的樹立，使其具有參與制定符合國家標準的行業(yè)規(guī)劃和政策法規(guī)的資質(zhì)，并參與制定活動。

(五)加強監(jiān)督行政審批人員的制度建設(shè)，形成完整有效地監(jiān)督制約機制

政府應(yīng)該加強和完善行政審批的服務(wù)體系的建設(shè)。使政府從管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，加強行政審批人員的思想道德教育，從思想上保證行政審批人員的廉潔性。同時推行網(wǎng)上監(jiān)督機制，鼓勵廣大人民群眾對行政審批人員的工作進行評價，使責(zé)任能夠追究到準確的人員身上。服務(wù)型政府效能化與人本化建構(gòu)是公共管理發(fā)展的基本向度，也是我國政府體制改革的目標。[5]

(六)逐步取消行政事業(yè)性收費

行政事業(yè)收費分為行政性收費和事業(yè)性收費，分別是在履行管理職能時收取的費用和提供特定服務(wù)時收取的費用。一些部門進行多種不合理的收費，為滿足其私立，使腐敗大量的滋生。逐步取消行政事業(yè)收費，將審批環(huán)節(jié)中繳納資金的部分單獨剝離出來，制作材料的費用改為由國家財政買單。使行政審批機構(gòu)沒有機會觸碰審批資金的鏈條。

(七)減少自由裁量權(quán)，建設(shè)廉潔高效政府

由于我國尚未建立起完善有效的監(jiān)督問責(zé)體系，行政違法違紀的行為而不得到有效制約。根據(jù)要李克強總理指出“把權(quán)力關(guān)進籠子里”的論述。在現(xiàn)有的條件下要建立完善有效的，具有中國特色的市場經(jīng)濟體系就必須建立一套行之有效地符合中國情的管理制度制度和措施。通過公開、公平，透明的程序設(shè)定，保障責(zé)、權(quán)、利的平衡和相適應(yīng)，促進社會主義市場經(jīng)濟得健康發(fā)展。

[1]劉風(fēng)景.“法無禁止即自由”的中國意義[J].山東社會科學(xué)，2014(08).

[2]楊晶.國務(wù)院關(guān)于深化行政審批制度改革加快政府職能轉(zhuǎn)變工作情況的報告[Z].中國機構(gòu)改革與管理，2014.

[3]<中華人民共和國行政許可法>第二十七條.

[4]沈榮華.由表及里：地方服務(wù)型政府構(gòu)建向度研究[J].蘇州大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2011(5).

[5]徐華.以立法引領(lǐng)推動簡政放權(quán)[J].人民論壇，2014-05-25.

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2095-4379-(2017)07-0133-02

曹譯文(1995-)，女，漢族，遼寧大連人，大連財經(jīng)學(xué)院，本科學(xué)生，研究方向：法學(xué)。