論中國憲法監(jiān)督制度

陳 玫

（100088 中國政法大學(xué) 北京）

論中國憲法監(jiān)督制度

陳 玫

（100088 中國政法大學(xué) 北京）

憲法是國家的根本大法，是法治國家法律體系的核心，在一國的法律體系中居于最高的法律地位和具有最高的法律效力。中國現(xiàn)行的1982年憲法是一部具有中國特色的社會主義憲法，同時也是新中國成立以來制定得最好的一部憲法。為了保證憲法的順利貫徹實施，必須對其實行有效的監(jiān)督，憲法監(jiān)督制度的建立成為必需。

憲法監(jiān)督制度；專門監(jiān)察機(jī)構(gòu)；憲法監(jiān)督司法化

憲法的實施離不開全面有效的保障機(jī)制，其中憲法監(jiān)督制度又是其中尤為重要的組成部分。我國憲法中規(guī)定，全國人民代表大會行使立法權(quán)并由它產(chǎn)生其他國家機(jī)關(guān)，全國人大及其常委會監(jiān)督憲法的實施。憲法第六十二條關(guān)于全國人民代表大會的職權(quán)以及第六十七條關(guān)于全國人大常委會的職權(quán)中，將修憲的權(quán)力賦予全國人大，將解釋憲法的權(quán)力賦予全國人大常委會，并規(guī)定全國人大及其常委監(jiān)督憲法的實施。

我國目前以現(xiàn)行憲法為核心，以《中華人民共和國立法法》、《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》等為具體落實，輔之以《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》、《司法解釋備案審查工作程序》等程序規(guī)范，形成了國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)審查制的憲法監(jiān)督模式。

我國憲法監(jiān)督制度有以下特點(diǎn)以及優(yōu)勢：一是由中國人自己創(chuàng)建的，較為符合中國國情；二是具有廣泛性和群眾參與性。

一、憲法及法律的特點(diǎn)表現(xiàn)形式

（一）有效性

由于全國人大及其常委會身兼立法與監(jiān)督二職，一般說來，它總是傾向于認(rèn)為自己通過的法律是合憲的、周全的，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)全國人大及其常委會對自己頒布法律進(jìn)行的監(jiān)督。

（二）時間性

全國人大每年開一次會，全國人大常委會每兩個月開一次會，會期短，職能卻分別多達(dá)15項、21項，在一定程度上無法適應(yīng)憲法監(jiān)督的經(jīng)常性需要。

（三）人員素質(zhì)

憲法監(jiān)督是一項專業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)的工作，全國人大代表和常委會委員對于憲法和法律需要非常強(qiáng)的專業(yè)素質(zhì)。

（四）制度性

目前我國還沒有關(guān)于憲法監(jiān)督程序、憲法訴訟的具體規(guī)定，憲法監(jiān)督的可操作性有待完善。因此，無論是從憲法監(jiān)督的理論還是從憲法監(jiān)督的實踐，無論從憲法監(jiān)督的規(guī)范還是從公民的監(jiān)督意識來看，我國的法律監(jiān)督制度是薄弱的，不完善的。

確立什么樣的憲法監(jiān)督制度，是涉國家政體制命脈的大事，也是決定依法治國事業(yè)成敗得失的大事。1982年憲法對憲法監(jiān)督制度雖然做了規(guī)定，但這個規(guī)定還是初步的、粗疏的，在實踐中遠(yuǎn)未發(fā)揮應(yīng)有的作用。黨的十八大以來，如何進(jìn)一步健全憲法監(jiān)督制度，又受到了前所未有的關(guān)注。習(xí)近平總書記和黨中央對解決這一問題更是給予了特別重視，提出了明確要求。2013年，十八屆三中全會提出，要“進(jìn)一步健全憲法實施監(jiān)督機(jī)制和程序，把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平”。2014年，十八屆四中全會進(jìn)一步提出，要“完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度”。

對于生效后法律的憲法監(jiān)督，目前各國實踐中大致有立法機(jī)關(guān)監(jiān)督、司法審查和專門機(jī)關(guān)監(jiān)督三種模式。其中，以美、日為代表的司法審查模式和以德、俄的憲法法院與法國的憲法委員會為代表專門機(jī)關(guān)監(jiān)督模式的發(fā)展最為成熟。我國屬于立法機(jī)關(guān)監(jiān)督模式，但在憲政實踐中，作為監(jiān)督主體的全國人大及其常委會并未發(fā)揮應(yīng)有的功效（莫靜，2013）。

立法機(jī)關(guān)監(jiān)督模式下，對于其監(jiān)督的程序規(guī)定比較的模糊，甚至未曾具體提及。我國法律的憲法監(jiān)督模式屬于立法機(jī)關(guān)監(jiān)督模式，亦被稱為代表機(jī)關(guān)監(jiān)督模式，即由全國人大及其常委會來行使憲法監(jiān)督的職權(quán)。《立法法》對由全國人大制定和修改的法律的范圍作了比較明確的規(guī)定，同時，對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例違憲審查的啟動程序也作出說明。然而，對于法律違憲與否的審查，僅僅只有《立法法》第88條第（1）項。從該條可以看出，對全國人大制定的基本法律的合憲性的判斷權(quán)未作規(guī)定、對法律的違憲審查的啟動程序也未作出規(guī)定。正因如此，導(dǎo)致了我國作為監(jiān)督主體的全國人大及其常委會在憲政實踐中并未發(fā)揮應(yīng)有的功效，其行使過審查法律違憲的職權(quán)還應(yīng)繼續(xù)。如何從實際出發(fā)，既按照體現(xiàn)人民主權(quán)的政治法則，又按照體現(xiàn)程序理性的程序法則來改進(jìn)人民代表大會制度下的憲法監(jiān)督制度，乃當(dāng)務(wù)之急。

二、憲法監(jiān)督制度的完善

（一）建立專門監(jiān)察機(jī)構(gòu)以監(jiān)督全國人大常委會的權(quán)力

全國人大是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，除了立法權(quán)外，憲法第六十二條十五款明確指出全國人大還行使“由最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)行使的其他職權(quán)”。就監(jiān)督權(quán)來說，根據(jù)憲法第三條的規(guī)定，人大監(jiān)督的對象主要限于由它產(chǎn)生的國家機(jī)關(guān)及其組成人員。因此，它有權(quán)對任何國家機(jī)關(guān)的任何官員或工作人員進(jìn)行監(jiān)督，“但是管轄過多會影響立法權(quán)和憲法監(jiān)督權(quán)的行使，那么，它可以像有些國家那樣在立法機(jī)關(guān)建立專門的監(jiān)察機(jī)構(gòu)?！痹趯嶋H操作過程中，全國人大常委會作為全國人大的常設(shè)機(jī)關(guān)使憲法監(jiān)督權(quán)的經(jīng)常性已了初步的解決，但是全國人大由于種種原因沒有很好地行使作為“總督”所應(yīng)該行使的這一權(quán)力，目前我們亟需設(shè)立一個對人大常委行使該職權(quán)的合憲性進(jìn)行監(jiān)督。

（二）憲法監(jiān)督司法化

憲法的法律性在制度上的集中表現(xiàn)，就是由司法化的機(jī)關(guān)適用憲法，進(jìn)行憲法監(jiān)督。正如法律必須由司法機(jī)關(guān)——法院適用一樣，憲法作為法律，也必須由適當(dāng)?shù)臋C(jī)關(guān)加以適用。司法化的監(jiān)督在客觀上用法律的程序和用語掩飾了監(jiān)督機(jī)關(guān)的政治功能，在一定程度上抑制了監(jiān)督機(jī)關(guān)的政治判斷力，因而其裁決容易為爭端各方所接受。憲法監(jiān)督變得更合法、更有效了。將政治爭端移出政治領(lǐng)域，由司法最終裁決，這是調(diào)和統(tǒng)治階級內(nèi)部矛盾，維護(hù)統(tǒng)治階級整體利益的精妙藝術(shù)。在民主制度下，司法機(jī)關(guān)的權(quán)威有賴于司法權(quán)威的提高，有賴于人民及其領(lǐng)導(dǎo)者自愿服從憲法裁決的政治習(xí)慣的形成。建議由全國人民代表大會制定統(tǒng)一的“憲法監(jiān)督法”，對憲法監(jiān)督各類主體的具體職權(quán)和程序做出規(guī)定。

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