政府購買法律服務新模式的嘗試與探索

政府購買法律服務新模式的嘗試與探索

□臺州市國土資源局黃巖分局 張刻銘

新《行政訴訟法》的實施，倒逼行政機關(guān)更加注重依法行政。在此情況下，行政機關(guān)從自身依法行政角度考慮，借助外部法律資源來推動自身的依法行政工作不失為一條好的路子。但如何購買優(yōu)質(zhì)的法律服務，如何發(fā)揮好法律服務應有的作用，是目前很多行政機關(guān)都在關(guān)心的問題。本文通過分析傳統(tǒng)法律服務模式存在的一些現(xiàn)實問題，并結(jié)合本系統(tǒng)對法律服務模式的新嘗試，提出一些初淺的看法，以期拋磚引玉。

一、傳統(tǒng)法律服務模式存在的問題

在過去較長的一段時間，臺州市黃巖區(qū)國土資源系統(tǒng)跟區(qū)內(nèi)很多部門一樣，購買的法律服務主要方式就是聘請法律顧問，代理行政復議或行政訴訟。這種傳統(tǒng)模式，筆者認為存在以下問題。

一是融合度不夠，服務質(zhì)量不高。律師雖有較高的法律素養(yǎng)與訴訟技巧，但較少代理行政訴訟，對行政訴訟的代理要點與技巧不能靈活把握，代理過程中常限于“經(jīng)驗主義”，用民事訴訟的思維習慣思考案件，造成行政應訴切入點的偏差或使得案件偏離正確方向。加上時間精力的影響，很少有律師主動去研究顧問單位的法律法規(guī)體系，更別說去了解顧問單位一些辦事習慣及淵源。因此，傳統(tǒng)模式中的法律顧問所扮演的僅是在必要時充當一下“消防員”的角色，大多數(shù)工作是事后補救，呈現(xiàn)為一種后置化顧問方式，法律事務的處理主要還是依托于部門內(nèi)部的工作人員，工作聯(lián)系程度不高，顧問工作趨于形式，服務質(zhì)量不高。二是服務單一，深度明顯不夠。除具體案件代理外，其實行政機關(guān)還有其他較為強烈的法律服務需求。比如規(guī)范性文件的審查、具體行政行為作出之前的合法性審查、某一項權(quán)力運行的程序與合法性審查、具體行政行為實施過程中有關(guān)證據(jù)的收集、涉訪或舉報案件的研討等。由于行政機關(guān)的工作人員普遍法律功底不深，在權(quán)力運轉(zhuǎn)過程中經(jīng)常會犯一些法律常識性錯誤，我們需要法律專業(yè)人士站在法律的角度進行審查提供意見，而在以往的法律服務過程中很少或者只有零星瑣碎的處理，未能進行系統(tǒng)有效的整合運作。三是費用不高，影響積極性。以上原因，造成行政機關(guān)工作人員認為法律顧問可有可無，有時簽訂顧問合同，主要還是為了應付考核，因此給的顧問費和代理費也就相對偏低，這也影響了律師的積極性，自然也就得不到高質(zhì)量的服務。

二、創(chuàng)新法律服務合作模式的嘗試與探索

國土資源管理領域內(nèi)的各項工作，不論是土地征收，還是不動產(chǎn)登記，以及個人建房審批，都涉及到群眾的切身利益，社會關(guān)注度一直很高，多年來涉土信訪也高居不下。新《行政訴訟法》實施后，大量的涉土信訪開始向訴訟復議轉(zhuǎn)移，在實施的第一年，訴訟案件就從往年的幾件，猛然上升到50多件，近幾年一直保持在每年二三十件。鑒于目前自身的人員結(jié)構(gòu)，靠自身的力量去解決這一問題，有點力不從心。但是以前的服務模式，靠律師單打獨斗，估計也很難應付，這就倒逼我們必須探索、嘗試。

一是選對專業(yè)團隊。面對黃巖區(qū)律師界行政訴訟專業(yè)人才稀缺，外地律師遠水解不了近渴的局面，制定了一個區(qū)內(nèi)尋找標準：一要小有名氣，以保證具有一定的應訴經(jīng)驗；二要年富力強，以保證有探索學習的激情和沖勁；三要團隊化服務，以解決單兵作戰(zhàn)精力不到位的問題；四要目光長遠，不計較短期得失，保證不因短期費用問題影響工作積極性。通過向司法部門及其他政府部門多方了解，最終確定選擇了一個由四人組成的法律服務團隊。

二是加快融入速度。為了使服務團隊充分融入，我們從機關(guān)內(nèi)部挑選了一名既有法律專業(yè)背景，又有國土資源管理工作經(jīng)驗的工作人員作為聯(lián)絡員協(xié)調(diào)銜接服務團隊與內(nèi)部各科室之間合作。并借助行政權(quán)力規(guī)范化清理的契機，讓我們的法律顧問對國土資源系統(tǒng)的法律法規(guī)有了一個全面的了解，加快了融合速度。通過幾年的磨合，我們聘請的團隊已充分融入到部門內(nèi)部。

三是細化服務步驟。為改變傳統(tǒng)服務模式蜻蜓點水，過于膚淺的局面，我們就代理訴訟及行政復議制定了詳細的步驟：一要明確證據(jù)收集方向，在接到案件的第一時間，應當明確收集方向，也就是按照法律規(guī)定涉案具體行政行為應當具備哪些材料；二要提出完善建議，針對具體行政行為存在的瑕疵提出完善建議，分析勝訴概率；三要做細訴前準備，除了舉證，提交答辯狀之外，對庭審中可能會出現(xiàn)的反駁意見想好對策，并對開庭負責人做好解釋匯報，做到心里有底。

四是嘗試非訴領域的合作。在法律顧問對國土資源的法律法規(guī)體系及行為習慣有了一定的了解后，開始嘗試在規(guī)范具體行政行為的操作流程，涉法信訪案件的處理，疑難案件的探討都進行充分的合作，取得了一定的效果，比如涉及繼承的不動產(chǎn)登記流程、規(guī)范化法律文書的設計，包括《繼承法》的培訓，顧問團隊全程參與，為此項工作的順利開展打下了扎實的基礎。

三、鞏固成果將合作向多領域推進

經(jīng)過幾年的合作，機關(guān)干部職工對法律顧問的認識有了明顯的轉(zhuǎn)變，在有些科室，碰到疑難問題找法律顧問幾乎成了條件反射，法律意識有了明顯的提升。同時在案件增多的情況下，勝訴率不降反升。應該說這種購買模式取得一定的成效，接下來黃巖分局打算向以下幾個領域推進：一是給領導重大決策提供法律意見。分局班子成員基本都不是法律專業(yè)出身，加上本系統(tǒng)法律法規(guī)眾多，在決策時難免顧此失彼，如果在此之前有專業(yè)人士提供合法性建議，可以極大降低決策風險。二是參與勞務糾紛的調(diào)解。隨著不動產(chǎn)登記機構(gòu)的整合，本系統(tǒng)編外人員劇增，加上干部群眾的保護自我的法律意識不斷增強，如何預防可能出現(xiàn)的勞務糾紛，由法律顧問的參與，可能會達到事半功倍的效果。三是參與民事合同的審查。行政機關(guān)除了正常的行政事務，還有很多民事關(guān)系，比如購買服務合同，技術(shù)服務合同等等，有了法律顧問的參與，能避免很多合同糾紛。四是參與規(guī)范性文件合法性審查。區(qū)政府要求所有規(guī)范性文件要報法制辦備案，法律顧問參與合法性審查既能解決行政機關(guān)人手不足的問題，又確保規(guī)范性文件能通過法制辦備案。

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