論國(guó)際投資協(xié)定中東道國(guó)規(guī)制權(quán)的實(shí)踐及中國(guó)立場(chǎng)*

張慶麟

(武漢大學(xué)國(guó)際法研究所，湖北 武漢，430072)

論國(guó)際投資協(xié)定中東道國(guó)規(guī)制權(quán)的實(shí)踐及中國(guó)立場(chǎng)*

張慶麟

(武漢大學(xué)國(guó)際法研究所，湖北 武漢，430072)

保護(hù)外國(guó)投資一直是國(guó)際投資協(xié)定的價(jià)值追求與主要內(nèi)容。隨著晚近以來(lái)國(guó)際投資協(xié)定日益豐富，尤其是投資仲裁案件的不斷增多，外國(guó)投資者依據(jù)國(guó)際投資協(xié)定挑戰(zhàn)東道國(guó)規(guī)制權(quán)的現(xiàn)象也日漸凸顯。因此，在國(guó)際投資協(xié)定的條約實(shí)踐中有關(guān)東道國(guó)規(guī)制權(quán)的內(nèi)容也逐漸增加，其突出體現(xiàn)于國(guó)際投資協(xié)定的序言、征收條款、例外條款和程序條款之中。中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)積極參與國(guó)際投資協(xié)定的談判，對(duì)于晚近在協(xié)定中增設(shè)規(guī)制權(quán)的做法應(yīng)當(dāng)仍予以支持，同時(shí)，不必主張所謂的“身份”混同而有所不同。

國(guó)際投資協(xié)定 規(guī)制權(quán) 投資仲裁(ISDS)

保護(hù)外國(guó)投資一直是國(guó)際投資協(xié)定的價(jià)值取向與主要內(nèi)容。然而，晚近國(guó)際投資協(xié)定的實(shí)踐有了新的發(fā)展，增設(shè)專(zhuān)門(mén)條款或在原有條款中加入維護(hù)東道國(guó)規(guī)制權(quán)的內(nèi)容。

“規(guī)制權(quán)”這一概念，應(yīng)該來(lái)自于英美法，并且也不是較為嚴(yán)格的法律術(shù)語(yǔ)。其含義大致為“國(guó)家尋求指導(dǎo)或者鼓勵(lì)那些如果沒(méi)有國(guó)家干預(yù)就不會(huì)發(fā)生的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，其目標(biāo)是糾正市場(chǎng)失靈以滿足集體或公眾的利益?！盵1]P2對(duì)于政府的這類(lèi)行為，德國(guó)通常在其經(jīng)濟(jì)行政法、法國(guó)依其經(jīng)濟(jì)公法來(lái)予以規(guī)范與調(diào)整。在英美沒(méi)有相對(duì)應(yīng)的法律，學(xué)者們?yōu)榱吮阌谘芯?，籠統(tǒng)的以“規(guī)制”或者“規(guī)制法律”等“公認(rèn)但并不精確的詞匯來(lái)填補(bǔ)空缺”。[1]P2從國(guó)際法的角度看，規(guī)制權(quán)屬于國(guó)家主權(quán)的范疇，所圍繞的權(quán)利有著客觀的國(guó)內(nèi)法基礎(chǔ)，無(wú)須依賴(lài)貿(mào)易或投資協(xié)定的授權(quán)。[2]規(guī)制權(quán)常受習(xí)慣國(guó)際法保護(hù)，尤其是作為條約中的例外條款，常見(jiàn)于一般國(guó)際法。因此，不管?chē)?guó)際投資條約中是否對(duì)其有明確的措辭，規(guī)制權(quán)都是東道國(guó)所固有的，具有天然的合法性。《美國(guó)對(duì)外關(guān)系法第三次重述》的注釋將“正當(dāng)?shù)恼苤啤眲澏椤爸T如誠(chéng)實(shí)的一般征稅行為、刑事懲罰或者其他被公認(rèn)為屬于國(guó)家治安權(quán)力范圍內(nèi)的非歧視性的行為”，[3]國(guó)家對(duì)其引發(fā)的不利經(jīng)濟(jì)后果免責(zé)。此外，多邊投資協(xié)定(MAI)的談判人員在其報(bào)告的附件三第3條中對(duì)“管制權(quán)利”進(jìn)行了解釋?zhuān)础熬喖s方可采取、維持或?qū)嵤┢湔J(rèn)為能以關(guān)切健康、安全或者環(huán)境的方式來(lái)確保投資活動(dòng)與本協(xié)定一致的任何適當(dāng)措施”。[4]

國(guó)際投資協(xié)定設(shè)計(jì)之初其宗旨就在于保護(hù)外國(guó)投資者在東道國(guó)的財(cái)產(chǎn)利益不為東道國(guó)政府所肆意侵害。受這種目的的局限，在協(xié)定中忽略對(duì)東道國(guó)規(guī)制權(quán)的規(guī)定亦屬正常。如前所述，規(guī)制權(quán)是國(guó)內(nèi)法所授予本國(guó)政府管理國(guó)家的權(quán)利，任何國(guó)家均會(huì)在本國(guó)憲法、行政法或者類(lèi)似立法中明確給以規(guī)定，賦予本國(guó)政府管理國(guó)家相應(yīng)權(quán)力，并且該權(quán)力還得到了習(xí)慣國(guó)際法的認(rèn)可。作為在東道國(guó)從事投資活動(dòng)的外國(guó)投資者當(dāng)然應(yīng)該尊重東道國(guó)規(guī)制權(quán)并受其管制。然而，由于國(guó)際投資協(xié)定條款所賦予外國(guó)投資者的權(quán)利在一定條件下可以挑戰(zhàn)東道國(guó)的規(guī)制權(quán)，使得東道國(guó)正常行使其規(guī)制權(quán)的權(quán)能受到阻礙，在實(shí)踐中甚至出現(xiàn)了所謂“規(guī)制寒顫”①的現(xiàn)象，使得國(guó)際社會(huì)不得不考慮在國(guó)際投資協(xié)定中增設(shè)東道國(guó)規(guī)制權(quán)的相關(guān)內(nèi)容，以減少甚至消除外國(guó)投資者利用國(guó)際投資協(xié)定挑戰(zhàn)東道國(guó)規(guī)制權(quán)的情形。本文將結(jié)合國(guó)際投資協(xié)定中若干具有代表性的實(shí)踐，分析東道國(guó)規(guī)制權(quán)在新近國(guó)際投資協(xié)定中的發(fā)展?fàn)顩r，以期把握其發(fā)展趨勢(shì)，未雨綢繆，為我國(guó)的相關(guān)實(shí)踐提供幫助。

一、東道國(guó)規(guī)制權(quán)權(quán)利宣示條款

此類(lèi)條款主要是對(duì)東道國(guó)的規(guī)制權(quán)起到宣示的作用，表明國(guó)際投資協(xié)定對(duì)東道國(guó)規(guī)制權(quán)的認(rèn)可，要求外國(guó)投資者對(duì)其予以尊重。從目前的實(shí)踐看，這類(lèi)條款主要是兩類(lèi)：

一類(lèi)是序言中的目標(biāo)條款。作為國(guó)際投資協(xié)定目標(biāo)和方向的集合，序言?xún)?nèi)容無(wú)法產(chǎn)生實(shí)體權(quán)利義務(wù)，也不受投資仲裁機(jī)制的管轄約束，但其能覆蓋整個(gè)投資協(xié)定內(nèi)容，而且發(fā)揮著不可替代的條約解釋功能。根據(jù)《維也納條約法公約》第31條規(guī)定，序言中的目標(biāo)是條約內(nèi)容不可分割的部分，是仲裁員可任意使用的重要解釋工具。為拓展公共政策空間的范圍，東道國(guó)常常在國(guó)際投資協(xié)定的序言中闡明對(duì)規(guī)制權(quán)的立場(chǎng)。如美國(guó)2012年雙邊投資協(xié)定(BIT)范本(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“美國(guó)范本”)的序言中規(guī)定：“希望締約方在實(shí)現(xiàn)投資目標(biāo)時(shí)，能采取適應(yīng)保護(hù)健康、安全、環(huán)境和國(guó)際勞工權(quán)利的方式”。與“希望”的含蓄態(tài)度不同，《歐盟-加拿大綜合經(jīng)濟(jì)貿(mào)易協(xié)定》(CETA，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“歐加協(xié)定”)直截了當(dāng)?shù)卮_認(rèn)了東道國(guó)規(guī)制權(quán)，該序言規(guī)定：“本協(xié)定保護(hù)締約方在其領(lǐng)土范圍內(nèi)的規(guī)制權(quán)，決心維護(hù)其實(shí)現(xiàn)合法公共目標(biāo)的自由權(quán)，如公共衛(wèi)生、安全、環(huán)境、公共道德及文化多樣性?！庇捎谥俨猛?duì)投資保護(hù)的傳統(tǒng)立場(chǎng)偏向，在序言中增加?xùn)|道國(guó)規(guī)制權(quán)以拓寬公共利益范圍確實(shí)有助于仲裁庭作出對(duì)東道國(guó)公共利益的有利解釋。然而，公共利益列舉的非窮盡性，以及序言的法律效力不足，都制約著序言目標(biāo)功能的實(shí)現(xiàn)。

另一類(lèi)是專(zhuān)門(mén)的規(guī)制權(quán)條款。在重視和保護(hù)東道國(guó)規(guī)制權(quán)方面，歐盟的投資條約實(shí)踐比較超前。為彌補(bǔ)上述序言條款中的缺陷，TTIP投資章節(jié)草案設(shè)置了“東道國(guó)規(guī)制權(quán)”的專(zhuān)門(mén)法律條款。[5]該草案第二部分“投資保護(hù)”章節(jié)的第2.1條規(guī)定：“本節(jié)投資保護(hù)不影響締約方在其領(lǐng)土范圍內(nèi)行使規(guī)制權(quán)，即東道國(guó)為實(shí)現(xiàn)公共衛(wèi)生、安全、環(huán)境、公共道德、社會(huì)保障和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、促進(jìn)和保護(hù)文化多樣性等公共目標(biāo)，可在必要時(shí)采取措施。”在隨后的歐加協(xié)定中則是在“投資保護(hù)”部分設(shè)置了“投資與規(guī)制措施”條款，其第8.9條第1款規(guī)定，“為了本章之目的，成員國(guó)重申其在其領(lǐng)土內(nèi)的規(guī)制權(quán)，以取得政策目標(biāo)的合法性，如保護(hù)公共健康、安全、環(huán)境或公共道德、社會(huì)或消費(fèi)者保護(hù)或促進(jìn)與保護(hù)文化多樣性?！边@是歐盟首次在國(guó)際投資協(xié)定中引入獨(dú)立的規(guī)制權(quán)條款，為東道國(guó)規(guī)制權(quán)設(shè)計(jì)了更全面明晰的功能。若能被應(yīng)用和推廣，將顯著提高東道國(guó)規(guī)制權(quán)在國(guó)際投資法中的地位，并有效發(fā)揮其在解決投資爭(zhēng)議的作用。特別是規(guī)制權(quán)條款作為實(shí)體規(guī)則被納入“投資保護(hù)”的專(zhuān)章，東道國(guó)可據(jù)此直接享有并行使該項(xiàng)實(shí)體權(quán)利。作為規(guī)制權(quán)的直接、明確的表達(dá)方式，東道國(guó)規(guī)制權(quán)條款具有其他表現(xiàn)形式在法律效力上無(wú)可比擬的優(yōu)越性。理論上講，該條款可直接適用投資仲裁機(jī)制，并作為締約方維護(hù)本國(guó)公共利益的有效抗辯，但實(shí)踐中東道國(guó)該如何具體應(yīng)用，仲裁庭會(huì)如何判斷及裁決等都有待進(jìn)一步考察。

二、征收條款中明確將東道國(guó)的“管制性”征收作為例外

國(guó)際投資協(xié)定的最初目標(biāo)就是為了使外國(guó)投資者免遭東道國(guó)政府的征收，并逐漸形成了若干習(xí)慣國(guó)際法原則。實(shí)踐中對(duì)征收和合法管制措施的界定原本就存在爭(zhēng)議，而間接征收使問(wèn)題變得更加復(fù)雜。因此，間接征收成為了國(guó)際投資主體共同面臨的重大風(fēng)險(xiǎn)，極易引發(fā)投資爭(zhēng)端。[6]P85為維護(hù)東道國(guó)對(duì)重大公共利益的管制權(quán)利，晚近國(guó)際投資協(xié)定對(duì)間接征收規(guī)則不斷予以完善。

(一)間接征收的認(rèn)定

美國(guó)范本附件B對(duì)間接征收進(jìn)行了定義：“東道國(guó)的行為雖然不構(gòu)成所有權(quán)的正式轉(zhuǎn)移和全部沒(méi)收，卻產(chǎn)生了與直接征收相同的效果”。歐加協(xié)定還增添了東道國(guó)的行為屬性，要求“實(shí)質(zhì)上剝奪了投資者對(duì)投資財(cái)產(chǎn)所擁有的使用、占有、處置等根本性權(quán)利”。在判定間接征收時(shí)，美國(guó)范本附件B排除了單一的經(jīng)濟(jì)影響標(biāo)準(zhǔn)，要求仲裁庭在對(duì)具體的個(gè)案事實(shí)進(jìn)行調(diào)查的基礎(chǔ)上，應(yīng)綜合考慮“政府行為對(duì)投資的經(jīng)濟(jì)價(jià)值所產(chǎn)生的影響”；“政府行為對(duì)投資者明顯合理期待的妨礙程度”及“政府行為性質(zhì)”等因素。TPP投資章節(jié)附件9-B第3條b款給出了判斷投資者投資期待“合理性”的具體標(biāo)準(zhǔn)，包括“取決于相關(guān)限度內(nèi)政府是否向投資者提供了約束性書(shū)面保證，政府管制的性質(zhì)和程度，或政府對(duì)相關(guān)部門(mén)的管制能力”等因素。對(duì)保護(hù)公共健康的管制行為的解釋也被列入該條注釋。

然而，這種列舉方式無(wú)法窮盡所有情況，單個(gè)仲裁庭仍然享有判斷征收的最終的決定權(quán)。歐加協(xié)定的征收附件進(jìn)行了如下改進(jìn)：不僅把“東道國(guó)實(shí)施措施的持續(xù)時(shí)間”增列為間接征收的認(rèn)定因素之一，還強(qiáng)調(diào)對(duì)東道國(guó)的行為目標(biāo)、內(nèi)容和意圖的關(guān)注。此外，東道國(guó)措施所造成的嚴(yán)重影響必須達(dá)到明顯僭越其目的的程度，從而進(jìn)一步確定了間接征收的可操作界限。如果說(shuō)美國(guó)范本對(duì)間接征收的界定和解釋都比較概括，為仲裁機(jī)構(gòu)預(yù)留了相當(dāng)大的裁量空間，不利于東道國(guó)規(guī)制權(quán)功能的穩(wěn)定發(fā)揮。那么歐加協(xié)定則設(shè)置了較高標(biāo)準(zhǔn)的間接征收適用規(guī)則，通過(guò)對(duì)習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則適用的進(jìn)一步澄清，明顯減輕了對(duì)東道國(guó)規(guī)制權(quán)行使能力的消極影響，并進(jìn)一步限制了外國(guó)投資者利用征收條款挑戰(zhàn)東道國(guó)規(guī)制權(quán)的空間。

(二)間接征收的例外

間接征收的認(rèn)定本身就包含了東道國(guó)規(guī)制權(quán)和外國(guó)投資者合法權(quán)利的沖突。由于公共利益理念的不斷深化，間接征收的藩籬逐漸被拆除。東道國(guó)為維護(hù)重大公共利益實(shí)施的合法管制措施也因規(guī)制權(quán)的庇護(hù)而免予賠償，形成了間接征收的例外。例如美國(guó)范本附件B第4條規(guī)定：除非少數(shù)情況，任一締約方為實(shí)現(xiàn)保護(hù)公共健康、安全、環(huán)境等合法公共利益目標(biāo)的非歧視性管制措施都不能歸為間接征收。該項(xiàng)例外通過(guò)對(duì)賠償責(zé)任的免除，實(shí)質(zhì)上排除了這些合法管制措施的征收性，發(fā)揮了東道國(guó)規(guī)制權(quán)的應(yīng)有功能。但這種“除非少數(shù)情況”的措辭并沒(méi)有明確肯定的認(rèn)可規(guī)制權(quán)，可能使東道國(guó)在未來(lái)投資仲裁中喪失一定優(yōu)勢(shì)。TTIP投資章節(jié)草案的征收附件刪去了“東道國(guó)措施對(duì)投資者合法期待的妨礙程度”的認(rèn)定因素，并把間接征收的公共利益例外情形擴(kuò)展至“公共健康、環(huán)境、公共道德、社會(huì)保障、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、促進(jìn)和保護(hù)文化多樣性”。該擴(kuò)展與東道國(guó)對(duì)本國(guó)重大公共利益的重視和維護(hù)不可分割，是其國(guó)內(nèi)管制政策的直接體現(xiàn)。這種對(duì)公共利益的例外規(guī)定有利于協(xié)調(diào)投資的經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境社會(huì)利益，值得借鑒和推廣。[7]P47

綜上，晚近國(guó)際投資協(xié)定征收條款對(duì)東道國(guó)規(guī)制權(quán)的關(guān)涉主要包括兩個(gè)方面：一方面是細(xì)化對(duì)間接征收的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，尤其是綜合考察東道國(guó)管制措施的性質(zhì)及經(jīng)濟(jì)影響因素，對(duì)“投資者合理期待”的澄清，為仲裁庭的個(gè)案判斷提供了一定指示；另一方面是把東道國(guó)規(guī)制權(quán)直接確認(rèn)為間接征收的例外，極大地提高了東道國(guó)規(guī)制權(quán)的可適用性，有助于東道國(guó)對(duì)重大公共利益目標(biāo)的維護(hù)。這種規(guī)制權(quán)例外模式為間接征收與治安權(quán)設(shè)置了更明顯的邊界，也能為仲裁庭作出公正裁決提供更有效的指導(dǎo)。

在有關(guān)間接征收的東道國(guó)規(guī)制措施方面，往往還會(huì)涉及治安權(quán)這個(gè)概念。治安權(quán)最早是美國(guó)法上的一個(gè)概念：(1)指一個(gè)主權(quán)國(guó)家所享有的，為維持公共安全、公共秩序、公共衛(wèi)生、公德和社會(huì)正義而制定所有必需和正當(dāng)法律的內(nèi)在和絕對(duì)的權(quán)力。它是政府所必需的一項(xiàng)基本權(quán)力，不能為立法機(jī)關(guān)所放棄或從政府中轉(zhuǎn)移。(2)指根據(jù)美國(guó)憲法第10修正案授予州的權(quán)力，依此權(quán)力，州有權(quán)制定和實(shí)施保障公共衛(wèi)生、公共安全和社會(huì)福利的法律，或?qū)⒋藱?quán)委托給地方政府。不過(guò)州行使此項(xiàng)權(quán)力應(yīng)受正當(dāng)程序和其他規(guī)定的限制。(3)泛指政府對(duì)私有財(cái)產(chǎn)使用的干預(yù)，如將該財(cái)產(chǎn)予以征用。[8]P1276現(xiàn)在，治安權(quán)已廣泛接受為國(guó)家固有的一項(xiàng)管理國(guó)家公共利益的權(quán)力，特別是在評(píng)斷一項(xiàng)管制措施是否是間接征收時(shí)往往會(huì)考量國(guó)家的治安權(quán)力，這已成為國(guó)際法上的治安權(quán)原則：習(xí)慣國(guó)際法承認(rèn)東道國(guó)在特定情況下有權(quán)規(guī)制或者采取其他顯著的影響外國(guó)人財(cái)產(chǎn)利益的措施而不構(gòu)成需要給予補(bǔ)償?shù)恼魇?。但是，該等措施必須致力于合法目的，其目?biāo)是為了普遍福利，且是非歧視性的，完全在該國(guó)一般規(guī)制或行政權(quán)的限度內(nèi)實(shí)施。[9]P223-255對(duì)于在一國(guó)享有的治安權(quán)范圍內(nèi)、由于善意的非歧視管制所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失不予賠償，這是習(xí)慣國(guó)際法上公認(rèn)的原則。[10]從第一次世界大戰(zhàn)前以來(lái)的一長(zhǎng)串事例表明，立法機(jī)關(guān)可以在不違反財(cái)產(chǎn)保護(hù)的情況下，制定一般性的法律，以保護(hù)公共健康、安全和秩序。這一結(jié)論的理論依據(jù)是財(cái)產(chǎn)權(quán)的享有本來(lái)就要受制于一個(gè)隱含的前提，那就是它不能損害到公共的健康、安全和秩序。[11]P162因此，盡管表述不一定一致，具體的含義也會(huì)有一定的偏差，但是，治安權(quán)卻是現(xiàn)代法治所賦予一國(guó)政府維護(hù)公共福利的正當(dāng)權(quán)力。

雖然治安權(quán)是國(guó)家固有的管理公共利益的權(quán)力，其也為國(guó)際社會(huì)公認(rèn)為一項(xiàng)基本的法治原則，但是，它的實(shí)施也必須滿足一定的條件，即須由國(guó)家善意為之。由此，我們不能把治安權(quán)解釋成代表公共利益而行為的不受限制的國(guó)家權(quán)力，否則，作為例外情況的治安權(quán)就將壓倒征收條款本身。[12]P118盡管承認(rèn)治安權(quán)或管制權(quán)是一國(guó)固有的權(quán)利，但是，國(guó)家簽訂雙邊投資條約(BIT)或自由貿(mào)易協(xié)定(FTA)時(shí)也會(huì)承諾對(duì)其適當(dāng)?shù)南拗?。因此，東道國(guó)對(duì)外國(guó)投資者保證其實(shí)施治安權(quán)應(yīng)依照特定條約的條款并滿足一定的條件。[13]P161

三、例外條款對(duì)東道國(guó)規(guī)制權(quán)的進(jìn)一步確認(rèn)

聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議在一份報(bào)告中指出：近期以來(lái)“有關(guān)直接投資是否可能發(fā)生負(fù)面作用的爭(zhēng)論正在進(jìn)行之中，在此種背景之下，愈來(lái)愈多的國(guó)家在其締結(jié)的BIT中強(qiáng)調(diào)，實(shí)行既定的投資保護(hù)不能以犧牲東道國(guó)合法的公共關(guān)切作為代價(jià)。為此，多數(shù)國(guó)家采取在條約中設(shè)定各種例外的做法，以維護(hù)東道國(guó)制訂各種條例的權(quán)利，即便所制定的條例與BIT不相一致。除了‘傳統(tǒng)’(作為BIT的共同特征而實(shí)施了較長(zhǎng)時(shí)間)的稅收和經(jīng)濟(jì)一體化例外領(lǐng)域外，如今越來(lái)越多的國(guó)際投資協(xié)定將保證東道國(guó)的重大安全與公共秩序、保護(hù)國(guó)民健康與安全、保護(hù)自然資源、保護(hù)文化多樣性以及東道國(guó)在金融服務(wù)方面采取慎重措施等等，全部或部分列入東道國(guó)義務(wù)的豁免范圍。這些例外豁免規(guī)定表明了締約各方在決策考慮方面的價(jià)值觀念和衡量標(biāo)準(zhǔn)，并且把對(duì)投資的保護(hù)從屬于締約各方所追求的其他關(guān)鍵性的政策目標(biāo)。”[14]P142

(一)環(huán)境、勞工的專(zhuān)門(mén)例外

環(huán)境保護(hù)問(wèn)題已經(jīng)成為新時(shí)期國(guó)家經(jīng)濟(jì)決策的重要考量，并伴隨可持續(xù)發(fā)展理念的傳播而日益強(qiáng)化。但國(guó)際投資實(shí)踐中卻出現(xiàn)了犧牲環(huán)境利益來(lái)吸引外商投資的亂象，不僅破壞了全球生態(tài)平衡，還引發(fā)了國(guó)家間投資待遇的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。 為構(gòu)建正常的投資競(jìng)爭(zhēng)秩序，國(guó)際投資協(xié)定出現(xiàn)了對(duì)一國(guó)環(huán)保法制的規(guī)范。北美自由貿(mào)易協(xié)定(NAFTA)率先通過(guò)“環(huán)境合作、勞工保護(hù)”的兩個(gè)附屬協(xié)議，建立了投資與環(huán)境的法制，特別是第11章第1114條具有突出的環(huán)保意義。

美國(guó)范本確定了更嚴(yán)苛的東道國(guó)環(huán)保和勞工責(zé)任。該范本第12條明確規(guī)定：禁止東道國(guó)通過(guò)弱化或降低環(huán)境法保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的方式來(lái)鼓勵(lì)投資，并應(yīng)確保不放棄或承諾放棄、減損其法律法規(guī)，還具體解釋了“環(huán)境法”。這種義務(wù)性措辭的環(huán)境規(guī)制手段，實(shí)質(zhì)上強(qiáng)化了東道國(guó)的環(huán)境責(zé)任。雖然該范本第12.3條也承認(rèn)東道國(guó)享有合理管制的自由裁量權(quán)和對(duì)資源分配的善意決策權(quán)。但是，保留一定的自由裁量權(quán)并不等同于授予和認(rèn)可東道國(guó)的環(huán)境規(guī)制權(quán)，而且缺乏對(duì)“合理”和“善意”的統(tǒng)一解釋?zhuān)饔帽容^有限。另外，美國(guó)范本第12.6條建立了國(guó)家與國(guó)家間的磋商機(jī)制，作為環(huán)境保護(hù)爭(zhēng)端解決的專(zhuān)門(mén)程序。比照“投資與環(huán)境”的模式，美國(guó)范本第13條確立了“投資與勞工”規(guī)則，對(duì)“勞動(dòng)法”的定義和磋商機(jī)制均與前述環(huán)境規(guī)則模式一致。但第13.1條重申了締約方的國(guó)際勞工組織成員國(guó)義務(wù)，以及對(duì)《國(guó)際勞工組織關(guān)于工作基本原則和權(quán)利宣言》及補(bǔ)充規(guī)則的所作承諾。

TPP投資章節(jié)由于所涉國(guó)家尤其是發(fā)展中國(guó)家較多，利益交錯(cuò)復(fù)雜，條款設(shè)置較粗略，遠(yuǎn)不及美國(guó)范本對(duì)環(huán)境和勞工的保護(hù)力度。該章節(jié)第9.15條簡(jiǎn)單指出了“不阻止東道國(guó)為實(shí)現(xiàn)環(huán)境、衛(wèi)生和其他管制目標(biāo)所采取的適當(dāng)措施”；第9.16條也僅僅對(duì)企業(yè)納入社會(huì)責(zé)任規(guī)則作出原則性說(shuō)明和鼓勵(lì)。歐加協(xié)定與TTIP投資章節(jié)草案并不存在專(zhuān)門(mén)的環(huán)境、勞工例外條款，僅在序言或正文中對(duì)東道國(guó)的環(huán)境、勞工利益進(jìn)行概括性規(guī)制。如歐加協(xié)定第22.3條第2款鼓勵(lì)企業(yè)通過(guò)自愿履行諸如《經(jīng)合組織跨國(guó)企業(yè)準(zhǔn)則》指導(dǎo)下的最佳實(shí)踐，以增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境目標(biāo)的一致性，進(jìn)而間接規(guī)定了外國(guó)投資者的義務(wù)。盡管該條款的約束力不是太強(qiáng)，但是卻是在目前的國(guó)際投資協(xié)定實(shí)踐中較為少見(jiàn)的。

(二)安全例外條款

實(shí)踐中，若干國(guó)家受GATT一般例外條款的啟發(fā)，在國(guó)際投資協(xié)定中逐漸發(fā)展出一般例外條款和重大安全例外條款，試圖確認(rèn)東道國(guó)的規(guī)制權(quán)。如1998年毛里求斯-瑞士BIT第11條第3款：“本協(xié)議中的任何規(guī)定都不得解釋為妨礙任一締約方為公共健康或者動(dòng)植物疾病預(yù)防而采取必要的措施”。有些協(xié)定則與GATT第20條要求類(lèi)似，規(guī)定了非歧視、不得作為偽裝的投資限制等要求，但針對(duì)公共目的的較為單一。例如，1999年阿根廷-新西蘭BIT第5條：“本協(xié)定不得限制締約一方采取任何為保護(hù)自然資源和實(shí)體資源或者人類(lèi)健康所必要的措施的權(quán)力，此種措施包括對(duì)動(dòng)植物的破壞、財(cái)產(chǎn)沒(méi)收或者對(duì)股票轉(zhuǎn)移的強(qiáng)制限制等，但此種措施的采取不得構(gòu)成隨意的或者不公平的歧視。”②

國(guó)際投資協(xié)定的例外規(guī)定通?？煞譃椤耙话憷狻焙汀爸卮蟀踩狻保瑑烧叩倪m用范圍不太相同。作為整個(gè)條約的例外，一般例外條款常常表述為“本條約不要求締約方”或“本條約的任何條款都不應(yīng)被解釋為阻止一方”。由于內(nèi)容過(guò)于空泛并且局限于所列舉的公共利益目標(biāo)，該條款的有效性被大大降低。例如在美國(guó)范本第12.5條、TPP投資章節(jié)第9.16條中，東道國(guó)的例外措施必須符合適當(dāng)性，這就要求對(duì)必要聯(lián)系的存在與否展開(kāi)客觀評(píng)估。而重大安全例外條款一般是絕對(duì)適用，很少有政策偏離，重大安全利益的認(rèn)可也直接決定了東道國(guó)規(guī)制權(quán)的功能發(fā)揮。根據(jù)美國(guó)范本第18條的規(guī)定，東道國(guó)可采取其認(rèn)為能維護(hù)國(guó)際和平安全及本國(guó)根本安全利益的必要措施，對(duì)違背自身根本安全利益的信息可不予公開(kāi)。這里的“其認(rèn)為”和“其確定”是一種自裁決條款，賦予了東道國(guó)主觀判斷及應(yīng)對(duì)國(guó)家安全威脅的決定權(quán)，仲裁庭只能進(jìn)行善意評(píng)判。如今，自裁決條款已成為國(guó)際投資的立法趨勢(shì)之一，并作為重要的“安全閥”為東道國(guó)的國(guó)家安全利益提供有效保護(hù)。

國(guó)際投資協(xié)定中參照GATT第20條制作的一般例外條款較為典型的當(dāng)屬2009年新修訂的東盟綜合投資協(xié)定第17條的規(guī)定：“如果下列措施的實(shí)施不會(huì)在情形相同的國(guó)家及其投資者之間構(gòu)成任意的或者不合理的歧視，或者不會(huì)形成偽裝起來(lái)的對(duì)國(guó)際投資流動(dòng)的限制，本協(xié)定中的任何條款不得解釋為妨礙締約一方采取或者實(shí)行這些措施：(1)為保護(hù)公共道德或者維持公共秩序所必需的；(2)為保護(hù)人類(lèi)和動(dòng)植物的生命健康所必需的；(3)為保證與本協(xié)定相符的法律法規(guī)的實(shí)施而必需的；(4)旨在保證對(duì)任何一方的投資或投資者公平或有效的課征或收取直接稅；(5)為保護(hù)具有藝術(shù)、歷史或者考古價(jià)值的國(guó)家財(cái)產(chǎn)所必需的；(6)與保護(hù)可用盡的自然資源相關(guān)的，并且該措施必須與限制國(guó)內(nèi)生產(chǎn)或消費(fèi)同步實(shí)施?！雹?007年?yáng)|南部非洲共同市場(chǎng)(簡(jiǎn)稱(chēng)COMESA)投資合作協(xié)定第21條的規(guī)定則略有不同：“如果不會(huì)在同類(lèi)投資者間構(gòu)成隨意的、不合理的歧視或?qū)е伦兿嗟南拗仆顿Y流動(dòng)，本協(xié)定不能被解釋為妨礙締約國(guó)制定或?qū)嵤┮韵麓胧?1)保護(hù)國(guó)家安全和公共道德所必需的；(2)保護(hù)人類(lèi)和動(dòng)植物的生命健康所必須的；(3)保護(hù)環(huán)境所必需的；(4)經(jīng)共同投資區(qū)委員會(huì)同意，締約國(guó)隨時(shí)可以決定采取的任何其他措施?！?/p>

除上述所謂一般例外條款外，一些國(guó)際投資協(xié)定中還從國(guó)家安全、國(guó)際和平的角度設(shè)置了所謂重大安全例外條款，如，1998年德國(guó)-墨西哥BIT議定書(shū)第3條規(guī)定：“為了國(guó)家安全、公共利益、公共健康或公共道德目的而采取的措施不應(yīng)給予外國(guó)投資者更為不利的待遇?！?008年美國(guó)-烏干達(dá)BIT第18條規(guī)定“本條約的任何部分不得被解釋為阻止一國(guó)采取其認(rèn)為必需的措施，履行職責(zé)以維護(hù)或恢復(fù)國(guó)際和平與安全，或者保護(hù)本國(guó)的根本安全利益”。等等。④此外，一些BITs中以“一般例外”作為標(biāo)題的條款除了規(guī)定保護(hù)公共利益的例外情形，還規(guī)定了保護(hù)國(guó)家根本安全利益的例外情形。如日本-越南投資自由化與促進(jìn)和保護(hù)協(xié)定第15條的一般例外，就同時(shí)包含了重大安全例外的內(nèi)容和一般例外的內(nèi)容。

從前述可見(jiàn)，一般例外條款的表現(xiàn)形式和范圍紛繁多樣。就范圍而言，不同投資協(xié)定中的一般例外條款涵蓋的范圍各有差異，有的只規(guī)定單一公共目的的例外，如文化利益例外、環(huán)境保護(hù)例外、自然資源保護(hù)例外等等，有的則規(guī)定了從公共道德、動(dòng)植物生命及健康到自然資源保護(hù)的綜合例外。而該條款中公共目的的表述如公共道德、公共秩序等也缺乏明確的內(nèi)涵范圍界定，這就使得一般例外條款的范圍寬泛而多樣，從而在國(guó)際投資協(xié)定中較為廣泛地確認(rèn)東道國(guó)的規(guī)制權(quán)。

(三)其他例外條款

除了常見(jiàn)的安全例外，東道國(guó)規(guī)制權(quán)的正常行使也關(guān)乎一國(guó)金融體系安全。為克服金融危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)以及避免后期被投資仲裁纏身的困境，許多國(guó)家都在國(guó)際投資協(xié)定中增加了金融審慎例外安排。美國(guó)范本第20.1條設(shè)置了該項(xiàng)例外，并在注釋中澄清了“審慎原因”，包括維持單個(gè)金融機(jī)構(gòu)的安全、穩(wěn)定和完整；維護(hù)支付清算系統(tǒng)財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)的完整和安全。第20.3條c款ii項(xiàng)還明確了由締約雙方共同決定對(duì)審慎原因的判斷。然而，這種模式僅僅局限于金融服務(wù)領(lǐng)域，至于非金融領(lǐng)域的政府措施，東道國(guó)則不能援引此條進(jìn)行抗辯。這點(diǎn)可以說(shuō)明美國(guó)對(duì)東道國(guó)享有較寬泛的金融規(guī)制權(quán)仍存在顧慮。

稅收問(wèn)題與國(guó)家主權(quán)和國(guó)家利益息息相關(guān)，是東道國(guó)規(guī)制權(quán)的傳統(tǒng)覆蓋領(lǐng)域。美國(guó)范本第21條設(shè)計(jì)了專(zhuān)門(mén)的稅收條款，確定了締約方優(yōu)先履行其在稅收協(xié)定項(xiàng)下的義務(wù)，并且由同一稅收協(xié)定下的主管當(dāng)局來(lái)單獨(dú)決定責(zé)任承擔(dān)。雖然規(guī)則設(shè)計(jì)不夠精細(xì)，但該條款明確肯定了稅收的可仲裁性，并規(guī)定了適用條件。作為投資協(xié)定的例外，該條款可以防止投資者對(duì)稅收爭(zhēng)議仲裁的濫用，從而維護(hù)東道國(guó)的稅收主權(quán)利益。

雖然上述例外規(guī)定比較零散，但卻能促進(jìn)和規(guī)范東道國(guó)對(duì)關(guān)乎重大公共利益的外資管理。

四、程序環(huán)節(jié)加強(qiáng)對(duì)東道國(guó)規(guī)制權(quán)的維護(hù)

國(guó)際投資協(xié)定中涉及的爭(zhēng)端主要兩種：一是締約國(guó)之間因條約的解釋與履行等產(chǎn)生的爭(zhēng)議，這是國(guó)與國(guó)之間的爭(zhēng)議，通常而言不涉及挑戰(zhàn)東道國(guó)規(guī)制權(quán)的問(wèn)題；另一是外國(guó)投資者與東道國(guó)之間的爭(zhēng)議，這類(lèi)爭(zhēng)議往往是外國(guó)投資者以東道國(guó)違反國(guó)際投資協(xié)定為由而提起，它直接針對(duì)的就是東道國(guó)的規(guī)制權(quán)。在國(guó)際投資協(xié)定創(chuàng)設(shè)之初，為了避免這類(lèi)爭(zhēng)議解決的政治化，借用了解決商人間糾紛的國(guó)際商事仲裁模式來(lái)解決國(guó)家與外國(guó)投資者之間的糾紛(這種機(jī)制現(xiàn)在通稱(chēng)ISDS機(jī)制)。隨著ISDS實(shí)踐的發(fā)展，逐漸暴露出外國(guó)投資者利用該機(jī)制挑戰(zhàn)東道國(guó)規(guī)制權(quán)的缺陷。為了減少這種情況，在沒(méi)有對(duì)ISDS機(jī)制進(jìn)行重大改革的情形下，國(guó)際投資協(xié)定主要在如下幾個(gè)方面加強(qiáng)對(duì)東道國(guó)規(guī)制權(quán)的維護(hù)，減少外國(guó)投資者挑戰(zhàn)東道國(guó)規(guī)制權(quán)的可能性。

(一)磋商機(jī)制

磋商程序作為投資仲裁機(jī)制的前置程序，是國(guó)際投資協(xié)定的普遍立場(chǎng)。根據(jù)美國(guó)范本第23條、第24條，締約方必須首先通過(guò)磋商和談判的方式來(lái)解決。TPP投資章節(jié)第9.18條還強(qiáng)調(diào)磋商程序的進(jìn)行并不代表對(duì)仲裁庭管轄權(quán)的承認(rèn)，并要求申請(qǐng)方在提交書(shū)面磋商請(qǐng)求時(shí)，對(duì)東道國(guó)的相關(guān)措施事實(shí)作出簡(jiǎn)要描述。歐盟則進(jìn)一步細(xì)化了磋商機(jī)制的適用規(guī)則，極大地提高了該機(jī)制的適用性。通過(guò)強(qiáng)化磋商在投資爭(zhēng)議解決中的作用，不僅可以減輕ISDS所產(chǎn)生的負(fù)面影響，也反映歐盟尊重和維護(hù)東道國(guó)規(guī)制權(quán)的立法傾向。其內(nèi)容概括而言：首先擴(kuò)充了磋商請(qǐng)求的必備內(nèi)容，包括投資者信息；被指控違反的條款(違約法律基礎(chǔ))；被指控違反條款的待遇(爭(zhēng)議措施)；尋求的救濟(jì)和損害賠償額等。其次確定了磋商請(qǐng)求的“訴訟時(shí)效”，自知曉違反行為和損失后3年內(nèi)，或用盡當(dāng)?shù)胤ㄔ壕葷?jì)程序后2年內(nèi)，但任何情況下不得晚于10年。⑤第三，若申請(qǐng)人自提出磋商申請(qǐng)之日起18個(gè)月內(nèi)未申請(qǐng)仲裁請(qǐng)求，應(yīng)視為對(duì)磋商請(qǐng)求的撤回；第四，磋商的內(nèi)容也是今后外國(guó)投資者提起仲裁的內(nèi)容，既如果磋商不成，外國(guó)投資者提起仲裁只能以磋商的內(nèi)容為依據(jù)，不得增加新的內(nèi)容。歐盟的這種制度設(shè)計(jì)具體反映在歐加協(xié)定第8.19條以及TTIP投資章節(jié)草案第3節(jié)第4條、歐盟-新加坡自貿(mào)協(xié)定第9.13條、歐盟-越南自貿(mào)協(xié)定第2章第3節(jié)第4條等，它們已經(jīng)形成了較系統(tǒng)的磋商規(guī)則。

磋商機(jī)制的靈活適用，不僅能提高東道國(guó)對(duì)投資爭(zhēng)議解決的參與度，減少對(duì)ISDS的依賴(lài)，也有助于加深對(duì)東道國(guó)公共利益的考量，促進(jìn)規(guī)制權(quán)的正當(dāng)行使。

(二)締約方對(duì)條約的聯(lián)合解釋

為避免仲裁庭進(jìn)行擴(kuò)大解釋?zhuān)斜匾淖儌鹘y(tǒng)解釋規(guī)則，尤其是提高東道國(guó)的解釋參與度，聯(lián)合解釋規(guī)則便應(yīng)運(yùn)而生。一般而言，國(guó)際投資協(xié)定的締約方無(wú)法對(duì)ISDS實(shí)行聯(lián)合干預(yù)或決定擺脫仲裁庭的約束。雖然國(guó)際投資協(xié)定是由各方共同簽署，但當(dāng)仲裁庭對(duì)協(xié)定的解釋違反其立法意圖或現(xiàn)行目標(biāo)時(shí)，締約方也無(wú)計(jì)可施。為保證東道國(guó)能對(duì)國(guó)際投資協(xié)定的解釋施加影響，需要就特定的法律爭(zhēng)議設(shè)置有約束力的解釋條款。至于作為非爭(zhēng)端方的投資者母國(guó)，也可參與對(duì)國(guó)際投資協(xié)定的解釋。

根據(jù)美國(guó)范本第30條規(guī)定，締約雙方對(duì)協(xié)定條款作出的聯(lián)合決定對(duì)仲裁庭有法律拘束力，仲裁庭的裁決必須要與之相符；第31條也賦予了締約方對(duì)附件解釋條款的聯(lián)合決定權(quán)，并將書(shū)面提交期限修改為90天。TPP投資章節(jié)與美國(guó)范本的規(guī)則一致，只是把聯(lián)合決定權(quán)授予了未來(lái)成立的“某委員會(huì)”。[15]歐盟也認(rèn)為東道國(guó)的擴(kuò)大參與可以限制仲裁庭的隨意解釋?zhuān)岣邔?duì)仲裁結(jié)果的預(yù)見(jiàn)性。為此，歐加協(xié)定第8.31條、TTIP投資章節(jié)草案第3節(jié)第13條對(duì)適用法和解釋規(guī)則作出規(guī)定，二者均要求仲裁庭在解釋本投資協(xié)定時(shí)，應(yīng)遵照《維也納條約法公約》及可適用于締約雙方的其他國(guó)際法原則及規(guī)則。而且，針對(duì)可能引起投資重大關(guān)切的條約解釋?zhuān)瑲W加協(xié)定和TTIP投資章節(jié)草案均規(guī)定(服務(wù)與投資)委員會(huì)可以把締約雙方達(dá)成的協(xié)定解釋推薦給(貿(mào)易)委員會(huì)，一經(jīng)貿(mào)易委員會(huì)采納，該解釋將適用于本協(xié)定下的所有仲裁庭。盡管由專(zhuān)門(mén)的委員會(huì)代表行使，締約雙方仍享有對(duì)協(xié)定的解釋權(quán)。此外，TTIP投資章節(jié)草案對(duì)國(guó)內(nèi)法的適用作出補(bǔ)充說(shuō)明：仲裁庭在確定東道國(guó)的國(guó)內(nèi)法某項(xiàng)條款的具體含義時(shí)，應(yīng)遵循東道國(guó)法院或當(dāng)局對(duì)該條款的現(xiàn)行解釋?zhuān)以摻忉尣荒芗s束東道國(guó)法院及當(dāng)局；仲裁庭無(wú)權(quán)決定所謂的東道國(guó)違約措施在國(guó)內(nèi)法的合法性。

(三)防止外國(guó)投資者濫訴以維護(hù)東道國(guó)規(guī)制權(quán)

晚近國(guó)際投資協(xié)定在仲裁程序中設(shè)置了無(wú)理訴訟的應(yīng)對(duì)機(jī)制，使得相當(dāng)?shù)闹俨冒讣获g回，濫用訴權(quán)的申請(qǐng)人也被要求分?jǐn)傄欢ǖ姆少M(fèi)用。東道國(guó)則通過(guò)對(duì)不當(dāng)訴求的進(jìn)一步限制加強(qiáng)了規(guī)制權(quán)的行使，并擺脫了ISDS對(duì)國(guó)內(nèi)政策措施的干涉。因此，對(duì)無(wú)理訴訟的迅速駁回成為國(guó)際投資協(xié)定的總體趨勢(shì)，并通過(guò)各種程序條款逐步形成了統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。[16]P154如TPP投資章節(jié)第9.22條第4款至第6款，“不符合裁決規(guī)定”或“明顯沒(méi)有法律依據(jù)”的訴請(qǐng)被視為爭(zhēng)議解決的先決問(wèn)題，被申請(qǐng)人可在規(guī)定時(shí)間內(nèi)提出異議。一旦程序啟動(dòng)，仲裁庭應(yīng)中止與實(shí)體問(wèn)題相關(guān)的所有程序，并迅速作出異議的裁決或決定及理由陳述。若符合程序?yàn)E用，仲裁庭在適當(dāng)?shù)那闆r下，由敗訴方承擔(dān)整個(gè)異議過(guò)程中的合理費(fèi)用及律師費(fèi)。

為防止訴諸仲裁的惡意行為，歐盟對(duì)其近期的國(guó)際投資協(xié)定進(jìn)行了更多改進(jìn)。歐盟希望通過(guò)構(gòu)建程序保障措施，減少投資者隨意申請(qǐng)仲裁尤其是強(qiáng)迫發(fā)展中國(guó)家達(dá)成和解的可能性。為提高保障措施的有效性，歐盟還對(duì)輕率仲裁的投資者同時(shí)采取了拒絕補(bǔ)救措施和分擔(dān)費(fèi)用的懲罰措施。歐加協(xié)定第8.32條、第8.33條確立了適用投資者輕佻仲裁、無(wú)理仲裁的專(zhuān)門(mén)程序，賦予仲裁庭在程序初期對(duì)該類(lèi)訴求直接否定的權(quán)利，并要求仲裁庭對(duì)構(gòu)成先決問(wèn)題的法律問(wèn)題、訴求或其他事項(xiàng)進(jìn)行審查。為防止投資者濫用程序，歐加協(xié)定第8.18條第3款還明確排除了投資者利用欺詐性陳述、采用隱瞞、賄賂或?yàn)E用程序的投資行為的可仲裁性。作為防止投資者濫訴的創(chuàng)新規(guī)則，歐加協(xié)定采用了“敗訴方支付”的一般付費(fèi)原則。[17]TTIP投資章節(jié)草案基本采用了與歐加協(xié)定中上述兩種特殊程序和付費(fèi)原則，僅對(duì)程序期限做了零星修改。[18]這些程序若能踐行甚至推廣，則可在一定程度上保護(hù)東道國(guó)的司法主權(quán)，提高ISDS的利用效率。

通過(guò)避免投資者的無(wú)理訴求和輕率訴求，尤其是轉(zhuǎn)移被告東道國(guó)的費(fèi)用承擔(dān)，能防止投資者得到雙重救濟(jì)以及后續(xù)對(duì)東道國(guó)管制措施的影響。而拒絕明顯無(wú)理和絲毫沒(méi)有法律根據(jù)的索賠請(qǐng)求，也是歐盟受到了2006年修訂的ICSID仲裁規(guī)則的啟發(fā)，將其發(fā)展為清晰的仲裁規(guī)則。[19]P661不過(guò)，這種設(shè)計(jì)也存在一定問(wèn)題。對(duì)投資者不當(dāng)訴求的有效隔離，固然能為仲裁庭節(jié)約大量時(shí)間和支出，然而投資者可能會(huì)借機(jī)利用程序漏洞來(lái)拖延和擾亂程序進(jìn)行，尤其是仲裁庭并無(wú)權(quán)強(qiáng)制推進(jìn)仲裁程序。[20]P708雖然付費(fèi)原則使東道國(guó)不必再為投資者的無(wú)理行為買(mǎi)單，并可從投資者那里獲得成本，有效克服了傳統(tǒng)投資仲裁中“各方承擔(dān)費(fèi)用”的弊端。但投資者勝訴的話，東道國(guó)也必須承擔(dān)上述費(fèi)用。因此，該制度對(duì)一國(guó)監(jiān)管能力的具體影響還不清楚，能不能實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)初衷也有待實(shí)踐證明。

五、中國(guó)的立場(chǎng)

東道國(guó)規(guī)制權(quán)由主權(quán)派生而來(lái)，是現(xiàn)代法治賦予一國(guó)政府維護(hù)公共福利的正當(dāng)權(quán)力，也是國(guó)家經(jīng)濟(jì)主權(quán)的內(nèi)容之一，不受任何外來(lái)干涉。各國(guó)在國(guó)際投資協(xié)定中作出的讓渡或減損規(guī)制權(quán)的承諾，是在主權(quán)原則基礎(chǔ)上，自愿接受對(duì)其主權(quán)的某些限制。但由于不同的國(guó)際投資協(xié)定對(duì)東道國(guó)規(guī)制權(quán)的認(rèn)可程度不同，東道國(guó)的實(shí)際免責(zé)效果也不盡相同。因此，國(guó)際投資協(xié)定中的認(rèn)可和澄清對(duì)東道國(guó)行使其規(guī)制權(quán)至關(guān)重要，這是現(xiàn)階段國(guó)際投資協(xié)定改革的主要方向。當(dāng)然，國(guó)際投資協(xié)定中東道國(guó)規(guī)制權(quán)的制度安排不是否定投資自由，而是一種帶有內(nèi)嵌自由特征的高水平的平衡措施，是為了實(shí)現(xiàn)投資的可持續(xù)發(fā)展。因此，中國(guó)應(yīng)準(zhǔn)確把握規(guī)制權(quán)的發(fā)展趨勢(shì)，在全球投資治理中積極作為，通過(guò)借鑒美國(guó)和歐盟的發(fā)展模式及在聯(lián)合國(guó)《可持續(xù)發(fā)展政策框架》的指引下，重新審視和確立BIT談判中有關(guān)規(guī)制權(quán)的立場(chǎng)及規(guī)則，為未來(lái)國(guó)際投資競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)有利地位做好充分準(zhǔn)備。

中國(guó)作為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，是新興國(guó)家的重要力量，必須堅(jiān)持積極參與全球投資治理的立場(chǎng)。這不僅關(guān)涉對(duì)外投資大國(guó)的投資利益，也是作為最大發(fā)展中國(guó)家肩負(fù)構(gòu)建新一輪國(guó)際投資秩序的使命使然。當(dāng)前，國(guó)際投資的法律制度出現(xiàn)社會(huì)化浪潮，傳統(tǒng)國(guó)際投資法律制度的“南北矛盾”演變成更復(fù)雜的矛盾，并輸出了構(gòu)建綜合發(fā)展觀、重視東道國(guó)規(guī)制權(quán)等新型價(jià)值觀。 為順應(yīng)時(shí)代形勢(shì)，美歐等發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)增設(shè)BIT或含有投資章節(jié)的FTA中的規(guī)制權(quán)規(guī)則，試圖對(duì)構(gòu)建未來(lái)規(guī)制權(quán)的多邊及全球規(guī)則作出事先安排。中國(guó)也應(yīng)抓住機(jī)遇，勇敢作為，促進(jìn)規(guī)制權(quán)制度的健康發(fā)展。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1983年中瑞B(yǎng)IT簽署以來(lái)，中國(guó)已簽訂了128個(gè)BITs，并積極推進(jìn)含投資章節(jié)的FTA及其他區(qū)域經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定(EPA)的簽訂。 回顧中國(guó)現(xiàn)有BITs的簽訂歷程，基本可以劃分為四個(gè)時(shí)期：1989年以前的第一代BIT只接受ISDS對(duì)征收補(bǔ)償數(shù)額的管轄權(quán)；1990年至1997年的第二代BIT也保留了較大權(quán)利；1998年到2009年的第三代BIT，基本接受了ICSID對(duì)絕大部分投資爭(zhēng)議的管轄權(quán)；2010年以后的第四代BIT開(kāi)始平衡投資者與東道國(guó)權(quán)利，如對(duì)間接征收的例外規(guī)定。 由此看出，中國(guó)對(duì)國(guó)際投資協(xié)定的態(tài)度經(jīng)歷了從“嚴(yán)格限制”到“全面開(kāi)放”再到“注重平衡”的發(fā)展過(guò)程。以新近簽署的中澳自貿(mào)協(xié)定為例，其投資規(guī)則框架引入了透明度規(guī)則、投資仲裁機(jī)制及上訴機(jī)制，中方還承諾未來(lái)談判將采用“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單”的模式，并確立評(píng)估投資章節(jié)等工作機(jī)制，提供了更加自由便利、公平透明的投資環(huán)境。在平衡投資者利益與東道國(guó)公共利益方面，不僅明確排除了最惠國(guó)待遇條款在ISDS中的適用，還對(duì)管轄預(yù)審制度、法庭之友和仲裁費(fèi)用作出安排。其第11條直接規(guī)定：基于維護(hù)公共健康、安全、環(huán)境、公共道德或秩序等合法公共利益的目的，東道國(guó)所采取的非歧視性措施不受ISDS的管轄。該條不僅明確認(rèn)可東道國(guó)規(guī)制權(quán)的管轄例外，同時(shí)設(shè)置了磋商程序中的“公共利益通知”等具體規(guī)則。這些條款的規(guī)定，反映出我國(guó)促進(jìn)和發(fā)展外資的迫切需求及完善國(guó)內(nèi)市場(chǎng)體制的殷切愿望。但我國(guó)的國(guó)際投資協(xié)定體系存在形式多樣、結(jié)構(gòu)混亂、內(nèi)容存在矛盾等問(wèn)題，不利于東道國(guó)規(guī)制權(quán)的維護(hù)。因此，在今后的國(guó)際投資協(xié)定的談判中，我國(guó)完全可以接受當(dāng)前國(guó)際投資協(xié)定中增強(qiáng)維護(hù)東道國(guó)規(guī)制權(quán)的改革實(shí)踐，在國(guó)際投資協(xié)定的框架內(nèi)促進(jìn)東道國(guó)規(guī)制權(quán)的健康行使。

中國(guó)一直積極參與國(guó)際投資協(xié)定的談判，就談判立場(chǎng)選擇而言，我們應(yīng)一視同仁地對(duì)待不同國(guó)家，不應(yīng)根據(jù)國(guó)家法治水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的高低進(jìn)行區(qū)分，更不要以所謂的資本輸出國(guó)和資本輸入國(guó)的“身份”的不同或者所謂身份“轉(zhuǎn)換”、“混同”，而采取不同的談判立場(chǎng)，這不僅不會(huì)帶來(lái)預(yù)設(shè)的效果，反而會(huì)產(chǎn)生不良的后果。國(guó)際投資協(xié)定普遍存在的最惠國(guó)待遇條款自然會(huì)“拉平”這種“差別”，而實(shí)際上很難實(shí)現(xiàn)這種“差別”對(duì)待；而且以所謂“身份”的理由不斷變化談判的立場(chǎng)，導(dǎo)致的是無(wú)原則之國(guó)家形象并極易授人以“投機(jī)”之柄。

雖然在國(guó)際關(guān)系理論中有所謂不同的“身份”而產(chǎn)生不同的利益，⑥進(jìn)而在相關(guān)的國(guó)際關(guān)系中采取不同立場(chǎng)從事的情形，但無(wú)論如何，在法律制度的構(gòu)建上，國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法都是一樣的，立法者應(yīng)當(dāng)具有較為穩(wěn)定的價(jià)值取向、必須堅(jiān)守一定的法律原則，需要明晰構(gòu)建某一具體制度的目的與價(jià)值追求。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行中，保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)是處理政府與私人關(guān)系的永恒法治主題。市場(chǎng)邏輯就是個(gè)人權(quán)利的自由交易，[21]P2并且這種自由交易既需要國(guó)家權(quán)力的保護(hù)，又要排除國(guó)家權(quán)力的侵害。而這一切的前提是個(gè)人能夠合法地取得與擁有財(cái)產(chǎn)，并能夠不受外力干涉地自由處置其財(cái)產(chǎn)從中受益。也就是說(shuō)，個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利及其法律保護(hù)制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的前提條件，離開(kāi)了個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利及其法律保護(hù)制度是談不上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的。因?yàn)?，離開(kāi)了個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，或者得不到法律保護(hù)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)無(wú)從開(kāi)始，更無(wú)法進(jìn)行。經(jīng)濟(jì)主體能夠擁有完全的財(cái)產(chǎn)權(quán)利是其從事交易的前提，也是其從事市場(chǎng)活動(dòng)的原動(dòng)力。因?yàn)椋?/p>

首先，沒(méi)有財(cái)產(chǎn)的主體無(wú)法從事交易，自然也就不能成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的合格主體；其次，主體對(duì)于其自身利益最大化追求的滿足也有賴(lài)于有效的產(chǎn)權(quán)制度的保障，并特別有賴(lài)于產(chǎn)權(quán)的排他性屬性及其主體本己利益最大化的內(nèi)部化功能。[22]P370-371亞當(dāng)·斯密就曾強(qiáng)調(diào)，市場(chǎng)的適當(dāng)運(yùn)作取決于個(gè)人自由與財(cái)產(chǎn)權(quán)利的適當(dāng)轉(zhuǎn)讓?zhuān)笳卟粌H被看作是私人生產(chǎn)性活動(dòng)的一種激勵(lì)，而且也被看作是防止武斷地對(duì)個(gè)人自由的重商主義政府限制的一種保障。[23]P101可以說(shuō)，私有財(cái)產(chǎn)權(quán)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，個(gè)人擁有財(cái)產(chǎn)權(quán)并受到法律的完備保護(hù)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的邏輯起點(diǎn)與歸屬。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，由政府施加給個(gè)人生產(chǎn)者、貿(mào)易者和消費(fèi)者的那些規(guī)則必須尊重并符合個(gè)人經(jīng)濟(jì)主體的內(nèi)在權(quán)利和行動(dòng)本能，只有這樣，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)過(guò)程才會(huì)平穩(wěn)地進(jìn)行。假如政府的各項(xiàng)貿(mào)易法規(guī)專(zhuān)斷地干預(yù)了國(guó)內(nèi)公民的平等自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，則他們便有可能產(chǎn)生出無(wú)序狀態(tài)并減少經(jīng)濟(jì)福利。[23]P189正如我國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家樊綱所言，政府的一個(gè)重要職能，并且可以說(shuō)是首要職能，就是向社會(huì)上一切合法利益集團(tuán)與個(gè)人，提供財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障。這種對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障，是政府所能提供的一種能為全體公民共同享有的重要的“公共物品”。[24]P14凱利教授從西方思想史的發(fā)展脈絡(luò)同樣得出“共同體的政府一旦組成就只有一個(gè)功能：那就是保護(hù)其成員的財(cái)產(chǎn)”[25]P207的結(jié)論。并且這種基本職能構(gòu)成憲政制度的重要內(nèi)容之一，而對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)正是憲法中人權(quán)規(guī)范的核心內(nèi)容。這是因?yàn)槿耸俏镔|(zhì)的存在，同時(shí)又是精神的存在，這種雙重性的存在都與財(cái)產(chǎn)權(quán)不可分離。作為物質(zhì)的存在，人不能在沒(méi)有占有必要的生活資料的情況下維持個(gè)體生命的存在；而作為精神的存在，人同樣不能在沒(méi)有占有相當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)資料的情況下保持獨(dú)立自尊的人格。因此，財(cái)產(chǎn)權(quán)與人類(lèi)社會(huì)產(chǎn)生和發(fā)展密切聯(lián)系?！柏?cái)產(chǎn)權(quán)為個(gè)人創(chuàng)造了一個(gè)不受?chē)?guó)家控制的領(lǐng)域，限制了政府的行動(dòng)范圍以及統(tǒng)治者的專(zhuān)橫意志”，它“是市民社會(huì)和民間的政治力量賴(lài)以發(fā)育的溫床。”[26]P104-105具體到國(guó)際投資協(xié)定的實(shí)踐，盡管目前出現(xiàn)了相當(dāng)多的改革呼聲，出現(xiàn)了增強(qiáng)維護(hù)東道國(guó)規(guī)制權(quán)的內(nèi)容，但是，國(guó)際投資協(xié)定對(duì)外國(guó)投資者財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)依然是核心內(nèi)容。目前的改革只是對(duì)外國(guó)投資者可能濫用國(guó)際投資協(xié)定追求其最大個(gè)體利益的一種修正或修補(bǔ)。因此，我們所應(yīng)堅(jiān)守的法律原則與價(jià)值追求仍然是如何保護(hù)投資者的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)益，使其不受東道國(guó)政府的肆意侵犯，只是在此基礎(chǔ)上，應(yīng)考慮如何做到既要充分保護(hù)投資者的個(gè)體利益，又要維護(hù)東道國(guó)的公共利益，在二者之間保持一種平衡而已。誠(chéng)如聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議(UNCTAD)所認(rèn)識(shí)的：盡管?chē)?guó)際投資協(xié)定有利于構(gòu)建良好的投資環(huán)境，但是它也不可避免地限制了締約國(guó)在國(guó)內(nèi)政策制定上的權(quán)利。因此，國(guó)際投資協(xié)定的改革必須確保締約國(guó)保留其為追求公共政策利益而進(jìn)行規(guī)制的權(quán)利，包括實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，如保護(hù)環(huán)境、促進(jìn)公共健康及其它社會(huì)目標(biāo)。當(dāng)然，保障規(guī)制權(quán)也是締約國(guó)實(shí)施經(jīng)濟(jì)或金融政策所必須的。但與此同時(shí)，政策制定者必須警惕在為政府提供追尋善意公共產(chǎn)品的時(shí)候應(yīng)當(dāng)避免無(wú)意之中為投資保護(hù)主義和不公平的歧視提供了法律外衣。[27]P128所以，在對(duì)待外國(guó)投資者的總體待遇方面，一國(guó)的投資環(huán)境和政策應(yīng)當(dāng)是“均衡的”，即，投資政策應(yīng)包含投資自由化及保護(hù)、促進(jìn)和便利化措施，同時(shí)東道國(guó)的總體規(guī)制框架需要最小化負(fù)面的社會(huì)和環(huán)境影響，加強(qiáng)規(guī)制以備應(yīng)對(duì)危機(jī)之不時(shí)之需。[28]P108

注釋?zhuān)?/p>

① 規(guī)制寒顫，在中文中有多種譯法。這里的意思主要是指由于投資者通過(guò)投資仲裁利用國(guó)際投資協(xié)定的規(guī)定挑戰(zhàn)東道國(guó)的規(guī)制措施，使得東道國(guó)付出巨額的賠付而導(dǎo)致東道國(guó)在實(shí)施新的規(guī)制措施時(shí)會(huì)心有余悸。

② 類(lèi)似的還有：1999年澳大利亞-印度BIT第15條規(guī)定：“本協(xié)議不得排除締約一方依據(jù)其可正當(dāng)適用的法律，在不歧視的基礎(chǔ)上采取的為疾病或者蟲(chóng)害的預(yù)防而采取任何措施。”

③ 與此類(lèi)例外條款類(lèi)似的還有：加拿大2004年FIPT范本第10條規(guī)定：“如果下列措施的實(shí)施不會(huì)構(gòu)成任意的或者不公平的歧視，或者不會(huì)形成偽裝的對(duì)國(guó)際貿(mào)易或者投資的限制，本協(xié)定中的任何條款不得解釋為妨礙締約一方采取或者實(shí)行這些措施：(1)為保護(hù)人類(lèi)、動(dòng)植物生命健康；(2)確保與本協(xié)定條款不沖突的法律法規(guī)的實(shí)施；(3)保護(hù)可用盡的或者不可用盡的自然資源?！?005年美國(guó)-烏拉圭BIT第12條規(guī)定：“本協(xié)定中的任何條款不得解釋為妨礙任一締約方采取、保持或者實(shí)施其認(rèn)為適當(dāng)?shù)摹榇_保其境內(nèi)的投資活動(dòng)與其環(huán)境關(guān)切保持一致的措施，該措施不得違反本協(xié)定規(guī)定?！?/p>

④ 另如，1998年美國(guó)-玻利維亞BIT第14條規(guī)定“本條約不得阻止締約國(guó)采取必要的措施，履行職責(zé)以維護(hù)或恢復(fù)國(guó)際和平與安全，或者保護(hù)本國(guó)的根本安全利益”。2000年墨西哥-瑞典BIT第18條規(guī)定:“爭(zhēng)端解決條款不適用于締約一國(guó)因?yàn)閲?guó)家安全原因，根據(jù)本國(guó)法律做出禁止或者限制締約另一國(guó)投資者并購(gòu)本國(guó)國(guó)民擁有或控制的在本國(guó)境內(nèi)的投資的決定?！薄?003年越南-日本BIT，1998年美國(guó)-莫桑比克BIT第也有類(lèi)似規(guī)定。

⑤ 其中歐盟-新加坡自貿(mào)協(xié)定中把用盡當(dāng)?shù)胤ㄔ壕葷?jì)程序的期限設(shè)置為一年，而最長(zhǎng)訴訟時(shí)效10年的期限僅適用于CETA和TTIP投資章節(jié)草案中。

⑥ 身份學(xué)說(shuō)主要是建構(gòu)主義的主張，提出行為體的身份界定行為體利益的論斷，并以此作為建構(gòu)主義整個(gè)理論大廈的基點(diǎn)。其代表性學(xué)者亞歷山大·溫特(Alexander Wendt)系統(tǒng)地引入并界定了國(guó)際關(guān)系研究中社會(huì)身份的概念，提出了社會(huì)身份形成與轉(zhuǎn)化的邏輯假設(shè)。但是，不大。至今，學(xué)者們對(duì)于身份的概念、身份的形成、身份的研究路徑、集體身份形成及其對(duì)國(guó)際關(guān)系行為體的意義等基本問(wèn)題都難以達(dá)成較為廣泛的一致意見(jiàn)。參閱季玲：重新思考體系建構(gòu)主義身份理論的概念與邏輯，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2012年第6期。

[1] [英]安東尼·奧格斯. 規(guī)制：法律形式與經(jīng)濟(jì)學(xué)理論[M]. 駱梅英譯. 北京：中國(guó)人民大學(xué)出版，2008.

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[3] “Restatement of the Law Third, the Foreign Relations of the United States,” American Law Institute,Volume 1, 1987, Section 712, Comment g.

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[27] UNCTAD, World Investment Report 2015.

[28] UNCTAD, World Investment Report 2012.

StudyontheRighttoRegulateinInternationalInvestmentAgreementsandtheStandpointofChina

ZhangQing-lin

(International Law Institute of Wuhan University ,Wuhan Hubei 430072)

The protection to foreign direct investment is always the value orientation and main contents of international investment agreements(IIAs). However, along with the increasing amount of IIAs, especially the increasing number of investor-State arbitrations, the phenomena that foreign investors challenging the right to regulate of host States has been apparent recently. Therefore, contents related to the right to regulate of host State was increased concequently in IIAs, which embodied in the preamble, expropriation, exception and procedural aticles.China has participated negotiations of IIAs for a long time, it should adopt the practices of adding articles on the right to regulate in IIAs.Meanwhile, it is not necessary to treat the partners differently in light of the “mix identity”.

international investment agreements(IIAs), the right to regulate, investor-state disputes settlement

1002—6274(2017)06—068—10

DF964

A

本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“外商投資負(fù)面清單管理模式與中國(guó)外資法律制度重構(gòu)研究”(14ZDC033)的階段性研究成果。

張慶麟(1963-)，男，湖北武漢人，法學(xué)博士，武漢大學(xué)國(guó)際法研究所教授、博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)閲?guó)際經(jīng)濟(jì)法。

(責(zé)任編輯：唐艷秋)