行政問責(zé)法制化主張之反思*

陳國棟

(大連理工大學(xué)法律系，遼寧大連 116023)

行政問責(zé)法制化主張之反思*

陳國棟

(大連理工大學(xué)法律系，遼寧大連 116023)

行政問責(zé)法制化已成為我國當(dāng)下問責(zé)研究中的主流主張。法制化行政問責(zé)制是行政問責(zé)制的重要組成部分，但不是唯一組成部分。政治問責(zé)、官僚等級(jí)制問責(zé)乃至專業(yè)問責(zé)等也是行政問責(zé)的一部分，但不能法制化或完全法制化。法制問責(zé)制具有獨(dú)特的價(jià)值取向、運(yùn)行邏輯和制度構(gòu)造。在法治原則的指引下，法制問責(zé)以行政機(jī)關(guān)或其公務(wù)員具有法律義務(wù)為形式要件，以違反理性法則為實(shí)質(zhì)要件，并以正當(dāng)程序?yàn)檫\(yùn)行方式。它具有可操作性與可預(yù)期性等特點(diǎn)，同時(shí)存在問責(zé)適用范圍有限、被問責(zé)主體有限、問責(zé)效率低下等局限。既需要根據(jù)法治的邏輯來建構(gòu)問責(zé)制，也需要建構(gòu)并運(yùn)用其他行政問責(zé)制來補(bǔ)足法制問責(zé)制。

行政問責(zé)法制化；問責(zé)的本質(zhì)；問責(zé)制類型；法治

自“非典”以來，行政問責(zé)已成為我國公共管理學(xué)界、政治學(xué)界與行政法學(xué)界的重要議題。鑒于我國行政問責(zé)面臨的諸如標(biāo)準(zhǔn)模糊、程序不當(dāng)、救濟(jì)不足與各部門、各地問責(zé)制度不協(xié)調(diào)等問題，不少學(xué)者提出了行政問責(zé)法制化主張，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)按照現(xiàn)代法治的精神來建構(gòu)體系化、法制化的問責(zé)體系。有的學(xué)者甚至主張制定一部我國《行政問責(zé)法》來統(tǒng)合行政問責(zé)制度。*參見江正平、裴曉勇：《我國〈行政問責(zé)法〉制定的理論思考》，《山西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第1期；陳黨：《問責(zé)法律制度研究》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2008年版，第207頁；艾超：《我國行政問責(zé)法制化思考》，《政治與法律》2009年第10期；劉玉平：《關(guān)于行政問責(zé)法治化的思考》，《行政與法》2014年第8期；曹鎏：《論我國行政問責(zé)法治化的實(shí)現(xiàn)路徑》，《中國行政管理》2015年第8期。換言之，所有的行政問責(zé)都應(yīng)當(dāng)遵循法律所規(guī)范的形式、標(biāo)準(zhǔn)和程序，已成為當(dāng)前我國法學(xué)界行政問責(zé)制研究的主流主張。

盡管筆者尊重和理解這些學(xué)者提出這種觀念的目標(biāo)，也贊同有條件的行政問責(zé)法制化與系統(tǒng)化，對(duì)行政問責(zé)中一些非理性的現(xiàn)象抱有批判態(tài)度，但筆者仍然持有如下疑問：是否行政問責(zé)就一定能法制化？什么情況下才有真正的法制問責(zé)？是否法制化的問責(zé)就能勝任問責(zé)的需要？為此，有必要在明晰行政問責(zé)之本質(zhì)與類型的基礎(chǔ)上，全面、認(rèn)真審視法制問責(zé)制的內(nèi)在邏輯、價(jià)值與制度構(gòu)成，明確其優(yōu)點(diǎn)和限度，從而為建構(gòu)科學(xué)的行政問責(zé)制度奠定更為堅(jiān)實(shí)的知識(shí)基礎(chǔ)，進(jìn)而為行政問責(zé)的全面、深度實(shí)施提供更可靠的指南。

一、行政問責(zé)不可能全部法制化

行政問責(zé)制的核心在于誰有權(quán)力來要求被問責(zé)的行政機(jī)關(guān)或公務(wù)員對(duì)其負(fù)責(zé)，滿足他們的行政需求。沒有權(quán)力就沒有問責(zé)，因此，把握了問責(zé)的權(quán)力類型，就把握了理解與建構(gòu)問責(zé)制的鑰匙。須注意的是，這里的權(quán)力是社會(huì)學(xué)意義上的權(quán)力，即“在一種社會(huì)關(guān)系里那怕是遇到反對(duì)也能貫徹自己意志的機(jī)會(huì)，不管這種機(jī)會(huì)是建立在什么基礎(chǔ)上的”。*[德]馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》(下)，林榮遠(yuǎn)譯，商務(wù)印書館1998年版，第81頁。因此，只要個(gè)人或者團(tuán)體能夠?qū)⒆约旱囊庵緩?qiáng)加于行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員身上，使得被問責(zé)機(jī)關(guān)與公務(wù)員個(gè)人不得不服從，那么該主體就有問責(zé)的權(quán)力，就有施加懲戒的權(quán)力。進(jìn)言之，既然問責(zé)的權(quán)力是社會(huì)學(xué)意義上的權(quán)力，而不僅限于法律意義上的權(quán)力，那么問責(zé)就絕不是僅有法制問責(zé)一種途徑。

正是基于問責(zé)權(quán)力這一源點(diǎn)，美國知名管理學(xué)學(xué)者羅姆澤克提出問責(zé)制的兩個(gè)維度：其一，是否界定和控制績效期待的權(quán)力由某一特定內(nèi)部或外部實(shí)體所擁有； 其二，在界定被問責(zé)者之績效預(yù)期的基礎(chǔ)上，問責(zé)實(shí)體控制和界定該預(yù)期的程度。*Barbara Romuzek、Melvin J. Dubnick, Accountability in the Public Sector：Lessons from the Challenger Tragedy, Public Administration Review,1987,(3).前者關(guān)注的是問責(zé)權(quán)力的有無，決定著可否問責(zé)；后者關(guān)注的是問責(zé)權(quán)力的大小，決定著問責(zé)成功的可能性以及行政機(jī)關(guān)調(diào)整自己行為以滿足問責(zé)者要求的自由度，即被問責(zé)者是否可以根據(jù)問責(zé)成功的可能性而決定如何面對(duì)問責(zé)?；趩栘?zé)權(quán)及其實(shí)效強(qiáng)弱的視角，羅姆澤克提出廣為管理學(xué)界、政治學(xué)界和行政學(xué)界接受的以下四種問責(zé)機(jī)制類型。*這一問責(zé)制類型劃分得到美國學(xué)界普遍承認(rèn)。如美國著名政治學(xué)、管理學(xué)家羅森布魯姆對(duì)之非常贊賞，稱之為當(dāng)代最有影響力的問責(zé)分析框架。See David H.Rosenbloom, Robert S. Kravchuk, Public Administration : Uderstanding Management, Politics and Law in the Public Sector(6th ), Beijing：Peking University Press, 2006,p541.

1.法制問責(zé)制(legal accountability)

法制問責(zé)制指的是外部問責(zé)主體對(duì)行政機(jī)關(guān)及其成員提出法律要求，若后者不履行法律要求，則啟動(dòng)法律懲戒的問責(zé)制度。這種法律要求即法律上所謂的權(quán)利(right)。因此，存否法律上的權(quán)利-義務(wù)關(guān)系，是法制問責(zé)制能否啟動(dòng)的關(guān)鍵。

按照韋伯的說法，在權(quán)力的十分一般的意義上，即在把自己意志強(qiáng)加于他人行為的可能性上，權(quán)利也是權(quán)力的一種，但區(qū)別于政治學(xué)學(xué)科意義上的權(quán)力的是，法律上的權(quán)利并不具備支配這一內(nèi)涵。*同前注②，馬克斯·韋伯書，第264-265頁。權(quán)利之所以具有要求他人服從的效果，不是因?yàn)榉杀澈蟮膰覐?qiáng)制力，而是因?yàn)闄?quán)利源于人權(quán)、自由與理性。也就是說，法律問責(zé)的有效性來自權(quán)利本身，而不是外部法律制度。法律制度不過是確認(rèn)其合法性，并提供間接而外在的保障而已。進(jìn)言之，法律之所以成為問責(zé)的關(guān)鍵，不僅因?yàn)榉纱_定著問責(zé)者與被問責(zé)者之間是否有足以啟動(dòng)問責(zé)的法律關(guān)系，更在于法律是問責(zé)實(shí)效的根本，即在國家壟斷了強(qiáng)制資源而問責(zé)主體不能自我保障問責(zé)實(shí)效的情況下，只能借助法律背后的強(qiáng)制制度來保障問責(zé)的效果。也就是說，基于國家壟斷暴力這一原則，個(gè)人雖然可以啟動(dòng)問責(zé)，但其無權(quán)通過自己的行動(dòng)去執(zhí)行制裁。有意思的是，因?yàn)樵谶@一過程中法院必須出場，人們就產(chǎn)生了一種法院也是問責(zé)主體的錯(cuò)覺。*當(dāng)前我國行政問責(zé)制研究中存在著所謂同體問責(zé)與異體問責(zé)的分類，其中異體問責(zé)的重要組成部分就是法院對(duì)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的問責(zé)。參見杜鋼建：《走向政治問責(zé)制》，《中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》2003年5月26日第1版。實(shí)際上，基于不告不理原則，法院在訴訟中處于中立地位，只能確認(rèn)基于權(quán)利的法律問責(zé)是否符合法律，因此實(shí)際上法院是沒有問責(zé)啟動(dòng)權(quán)的。

2.官僚等級(jí)制問責(zé)制(bureaucratic accountability)

官僚等級(jí)制問責(zé)制指的是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上級(jí)對(duì)下級(jí)的問責(zé)制度。上級(jí)認(rèn)為下級(jí)沒有滿足其對(duì)工作績效的期待，就可以進(jìn)行問責(zé)。其本質(zhì)在于上級(jí)命令、指揮與監(jiān)督下級(jí)的權(quán)力，其目的在于加強(qiáng)行政的執(zhí)行力，追求的是行政效能。

從權(quán)力的本源來說，官僚制問責(zé)權(quán)的本源是政治權(quán)力，是主權(quán)者授給行政機(jī)關(guān)后由行政機(jī)關(guān)首長所掌握的、內(nèi)部化后的政治權(quán)力。下級(jí)官員之所以能夠?qū)Ρ还芾碚甙l(fā)號(hào)施令，歸根結(jié)底還是因?yàn)樗ㄟ^再授權(quán)的形式從上級(jí)政治領(lǐng)導(dǎo)那里獲得了社會(huì)管理權(quán)。因?yàn)楣倭偶瘓F(tuán)自身不能獲得統(tǒng)治正當(dāng)性，所以官僚才會(huì)服從政治領(lǐng)導(dǎo)，并由此來獲取管理權(quán)力。因此，盡管這種權(quán)能對(duì)外是以法律權(quán)力的面目出現(xiàn)的，但就行政機(jī)關(guān)內(nèi)部而言、就行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間關(guān)系而言，其本質(zhì)還是行政首長從主權(quán)者或主權(quán)者代表那里獲得的政治權(quán)力。也正因?yàn)槿绱耍录?jí)就有了必須服從上級(jí)指揮和安排的責(zé)任，而上級(jí)基于其掌握的政治權(quán)力，就有了命令下級(jí)并懲罰下級(jí)的權(quán)力，上級(jí)對(duì)下級(jí)的問責(zé)也就具有了正當(dāng)性和確定性，官僚等級(jí)制問責(zé)由此也就具備了很高的實(shí)現(xiàn)度。

值得指出的是，盡管隨著法治的發(fā)展，政治領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下級(jí)公務(wù)員的等級(jí)問責(zé)權(quán)越來越受到法律的限縮，很多傳統(tǒng)的官僚等級(jí)制問責(zé)現(xiàn)在須通過法律問責(zé)的形式來進(jìn)行，*比如在德國，上世紀(jì)70年代行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的等級(jí)制問責(zé)不再受所謂的特別權(quán)力關(guān)系理論所保護(hù)，對(duì)公務(wù)員的問責(zé)開始被納入法治的軌道。在美國也是如此。羅森布魯姆指出，美國自上世紀(jì)70年代人事管理制度開始了自由主義與憲法化轉(zhuǎn)向，人事管理被納入司法審查范疇。參見[德]毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第169-172頁； D. H.Rosenbloom, Some Political Implications of the Drift Towards Liberation of Federal Employees. Public Administration Review, 1971, (4).官僚問責(zé)權(quán)力逐漸交由專業(yè)的公務(wù)員懲戒機(jī)關(guān)(比如我國的監(jiān)察機(jī)關(guān))，但上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)還是有著不能法制化的、基于等級(jí)責(zé)任與內(nèi)部授權(quán)而生的問責(zé)權(quán)；換言之，既然下級(jí)官僚的權(quán)力與任務(wù)由上級(jí)授予，那么它就必須對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督，被其問責(zé)，而不是僅僅對(duì)法律負(fù)責(zé)。進(jìn)一步說，雖然基于法制化的文官制度，行政首長無法再以剝奪公務(wù)員基本權(quán)利的方式來問責(zé)其下屬公務(wù)員，但除此之外公務(wù)員還是會(huì)受到官僚問責(zé)制制約。上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的開除、降職等權(quán)力固然有限，但對(duì)辦事不力的下級(jí)公務(wù)員，依然可以批評(píng)、斥責(zé)，甚至通過調(diào)整工作崗位與任務(wù)的方式來問責(zé)。當(dāng)然，如果公務(wù)員直接由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)任命，因而不受公務(wù)員法保護(hù)，那么上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)將其開除、革職就屬于等級(jí)問責(zé)的范疇?？梢姡倭诺燃?jí)制問責(zé)不能完全法律化。

在控制官僚乃民主政治最為緊迫之任務(wù)的時(shí)代，*Francis E. Rourke, Responsiveness and Neutral Competence in American Bureaucracy. Public Administration Review, 1992,(6).政治領(lǐng)導(dǎo)必須掌握著一定的、不能法制化的官僚等級(jí)制問責(zé)權(quán)力以應(yīng)對(duì)官僚主義，否則行政系統(tǒng)的官僚主義會(huì)使得行政的民主性和回應(yīng)性大打折扣，無法迅速有力地回應(yīng)外部民眾的要求。因此，近來的英國、法國的行政管理改革中，行政領(lǐng)導(dǎo)的人事控制權(quán)大大增加了。*M. Shamsul Haque, Significance of Accountability under the New Approach to Public Governance, International Review of Administrative Sciences ,2000,(4).在我國，董建華在擔(dān)任香港特首期間，借助長官問責(zé)制加強(qiáng)了對(duì)行政官僚的掌控能力，大大加強(qiáng)了其推行政策的能力。*吳長生、劉光金：《董建華公布主要官員問責(zé)制方案》，《人民日?qǐng)?bào)》(海外版)2002年4月19日第4版。

3.政治問責(zé)制(political accountability)

政治問責(zé)制指的是具有外部政治資源的人對(duì)行政部門或官員提出具有政治意味的要求并進(jìn)行懲戒的問責(zé)制。其形式邏輯是利益交換，即問責(zé)主體給被問責(zé)主體政治支持，幫助被問責(zé)主體掌握政治權(quán)力或直接給予其政治權(quán)力，被問責(zé)主體則實(shí)行有利于問責(zé)主體的政治決策、行政政策乃至其他要求——比如道德要求。因此，在西方政黨體制下，在行政問責(zé)領(lǐng)域，標(biāo)準(zhǔn)的政治問責(zé)者與被問責(zé)者之間的關(guān)系形態(tài)就是選民和總統(tǒng)或內(nèi)閣之間的關(guān)系，其當(dāng)然也包括政黨與內(nèi)閣之間的關(guān)系。

就本源而言，政治問責(zé)權(quán)當(dāng)然也是政治權(quán)力，不過區(qū)別于官僚等級(jí)制問責(zé)的是，這種政治權(quán)力是來自行政機(jī)關(guān)外部的政治權(quán)力。歸根結(jié)底，政治問責(zé)就是外部政治主體運(yùn)用政治資源對(duì)行政機(jī)關(guān)與公務(wù)員施加政治壓力的問責(zé)，因此，如果被問責(zé)者自認(rèn)能夠抵御這種政治壓力或是能尋求其他政治資源的支持以抵御壓力，那么他不會(huì)同意對(duì)這種政治要求負(fù)責(zé)，政治問責(zé)由此也就無法實(shí)現(xiàn)。*比如在我國香港地區(qū)的“居屋角短樁事件”中，香港房委會(huì)主席王葛鳴無法抵御來自立法會(huì)的政治壓力而辭職，而房屋署長苗學(xué)禮認(rèn)為，根據(jù)我國《香港特別行政區(qū)基本法》，其沒有因不信任案而下臺(tái)的法律義務(wù)，所以在特首董建華的支持下，他堅(jiān)拒辭職。參見程潔：《香港憲制發(fā)展與行政主導(dǎo)體制》，《法學(xué)》2009年第1期?？梢姡环矫?，政治問責(zé)制的實(shí)現(xiàn)度取決于問責(zé)者與被問責(zé)者之間政治實(shí)力的對(duì)比，取決于被問責(zé)者對(duì)種種因素的衡量和判斷，具有高度的不確定性或者說實(shí)現(xiàn)度不高；另一方面，因?yàn)槎嘣裰黧w制與多黨制政治體制，政治問責(zé)往往成為不同黨派或利益團(tuán)體之間的對(duì)抗或利益交換，由此導(dǎo)致政治腐敗與行政腐敗。這在西方政黨制度中體現(xiàn)得尤其明顯。當(dāng)然，正如羅姆澤克特地指出的，盡管政治問責(zé)制導(dǎo)致偏私甚至腐敗，但它是一個(gè)更為開放而帶有代表性政府的基礎(chǔ)。*Barbara Romuzek、Melvin J. Dubnick, Accountability in the Public Sector：Lessons from the Challenger Tragedy, Public Administration Review,1987,(3).

同時(shí)，因?yàn)檎我蟮亩鄻有院驼螜?quán)源的多元性，政治問責(zé)的歸責(zé)理由是多種多樣的，問責(zé)主體是多種多樣的，形式也是多種多樣的。問責(zé)主體可能是議會(huì)中的黨派，也可能是各種社會(huì)團(tuán)體甚至是無組織的人民；歸責(zé)理由可能是純粹的政治要求，也可能是道德要求；問責(zé)形式可能是程序化、規(guī)范化的——比如議會(huì)提出不信任案必須通過一定形式滿足一定人數(shù)標(biāo)準(zhǔn)，也可能是高度非制度化的——比如某一黨派或社會(huì)團(tuán)體發(fā)動(dòng)社會(huì)力量、通過各種渠道和形式對(duì)某一官員、黨派發(fā)動(dòng)口誅筆伐乃至游行示威等。因此，政治問責(zé)有時(shí)會(huì)以社會(huì)問責(zé)的形式出現(xiàn)，并且依據(jù)其他群體并不認(rèn)可或者看來是非理性的理由。*比如德國前防長古藤貝格因?yàn)椴┦空撐拇嬖谝盟宋墨I(xiàn)卻沒有加注的情況，被德國學(xué)術(shù)團(tuán)體窮追猛打。雖然大多數(shù)德國人民并不認(rèn)為其應(yīng)該為此負(fù)責(zé)，而且默克爾也對(duì)其表示了支持，但古藤貝格還是辭職了。而在我國，某年輕市長被揭露出其碩士論文存在大量抄襲，但其并沒有因此而飽受批評(píng)進(jìn)而因此辭職。參見焦宇：《古滕貝格謝幕》，《中國經(jīng)濟(jì)信息》2011年第7期；木易：《網(wǎng)友曝光湖北29歲市長論文涉抄襲》，http://news.sina.com.cn/c/p/2009-06-25/025118087704.shtml，2017年5月10日訪問。也正因?yàn)槿绱耍m然有些問責(zé)是指向被問責(zé)者的道德責(zé)任，但這種責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，還是通過政治問責(zé)的邏輯。也就是說，如果沒有政治上的考慮，除非被問責(zé)者自己的確感覺到良心受不了，否則被問責(zé)者一般是不會(huì)下臺(tái)的，或者說是不會(huì)承擔(dān)其他形式的道德責(zé)任的。進(jìn)言之，對(duì)行政官員來說，所謂的道德、倫理問責(zé)的實(shí)質(zhì)邏輯是政治問責(zé)，最終起作用的依然是政治壓力。

可見，政治問責(zé)的法制化是不可能徹底實(shí)現(xiàn)的。因?yàn)樗w現(xiàn)的是民主，是民意或者政治團(tuán)體要求重新分配利益的訴求，是特定利益主體變革現(xiàn)有秩序的行動(dòng)，其本質(zhì)是重新立法或變法。因此，它必然與維護(hù)現(xiàn)存利益秩序的法制存在內(nèi)在緊張。同時(shí)，因?yàn)檎螁栘?zé)不基于法律，而基于政治需要，所以它必然存在著非理性，的確也有被規(guī)范的需要。*例如，有學(xué)者指出，對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)人行政責(zé)任的認(rèn)定，須以違反行政領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的責(zé)任行為為標(biāo)準(zhǔn)，正確劃分合理裁量行為與違法行為的界限。胡建淼、鄭春燕：《論行政領(lǐng)導(dǎo)人行政責(zé)任的準(zhǔn)確認(rèn)定》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2004年第5期。然而，即使在我國，對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)人責(zé)任的追究，也不能不考慮對(duì)外的政治需要，而不能僅從法律角度加以考慮。因此，在實(shí)踐中也必然出現(xiàn)一些行政領(lǐng)導(dǎo)人并無法律責(zé)任，但依然基于政治責(zé)任邏輯而被問責(zé)的現(xiàn)象。為此，解決之道不是單純以法律為標(biāo)準(zhǔn)來追究行政領(lǐng)導(dǎo)人責(zé)任，而是應(yīng)該建立規(guī)范化的官員復(fù)出措施，以救濟(jì)那些僅僅因?yàn)閷?duì)外的政治需要而承擔(dān)責(zé)任的官員，從而兼顧民主與理性、責(zé)任與救濟(jì)。然而，在利益多元的民主時(shí)代，誰能規(guī)定誰有權(quán)以何種標(biāo)準(zhǔn)、基于何種理由來提出被問責(zé)者需要服從的利益主張？誰能以法律規(guī)范對(duì)這些標(biāo)準(zhǔn)或理由加以制度化，并規(guī)定如果不服從這些規(guī)定就不能啟動(dòng)并落實(shí)政治問責(zé)？同樣，面對(duì)政治要求而非法律要求，誰又能要求被問責(zé)者就一定要服從這種問責(zé)、并以某種固定的形式來承擔(dān)政治責(zé)任？可以看到，即使議會(huì)提出不信任案，內(nèi)閣也可以通過解散議會(huì)、重新大選以獲得人民政治支持的方式來拒絕問責(zé)，由此使得制度化的政治問責(zé)難以充分實(shí)現(xiàn)其預(yù)期效果?？偠灾?，民主和法治之間所不可避免的內(nèi)在緊張，決定了人們無法以法制的形式來固定政治問責(zé)，實(shí)現(xiàn)政治問責(zé)的完全法制化。

4.專業(yè)問責(zé)制(professional accountability)*我國學(xué)者在理解這一問責(zé)制類型時(shí)，可能是因?yàn)閜rofession的多義性，往往脫離語境，基于profession 所具有的“職業(yè)”意思而將基于專業(yè)能力的問責(zé)譯為基于職業(yè)倫理的問責(zé)，進(jìn)而將此問責(zé)制理解為是對(duì)行政官員職業(yè)倫理進(jìn)行的問責(zé)。實(shí)際上，基于profession的問責(zé)，產(chǎn)生于技術(shù)理性盛行的時(shí)代，發(fā)生于對(duì)行政管理與決策之“專業(yè)”特長日漸需要的背景下，以技術(shù)能力而非職業(yè)道德為核心。See Barbara Romuzek、Melvin J. Dubnick, Accountability in the Public Sector：Lessons from the Challenger Tragedy, Public Administration Review,1987,(3).相關(guān)誤譯，參見宋濤：《社會(huì)規(guī)律屬性與行政問責(zé)實(shí)踐檢驗(yàn)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2010年版，第79-80頁；[美]戴維·H·羅森布魯姆、羅伯特·S·克拉夫丘克：《公共行政學(xué)：管理、政治和法律的途徑》，張成福等譯校，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第581頁。

專業(yè)問責(zé)制指的是行政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部以專家身份而行事的專家型公務(wù)員的問責(zé)。隨著現(xiàn)代行政管理對(duì)專業(yè)技術(shù)需求的日趨增長，專家型公務(wù)員在行政機(jī)關(guān)中的數(shù)量與作用也隨之水漲船高。對(duì)專家型公務(wù)員的問責(zé)由此成為行政問責(zé)制不可或缺的構(gòu)成部分。*See Sheila Jasanoff，(No?) Accounting for expertise，Science and Public Policy, 2003，(3)。

專家型行政官員與行政首長之間固然存在著上下級(jí)關(guān)系，但同樣也是專家與外行之間的關(guān)系，兩者之間的基礎(chǔ)關(guān)系是首長對(duì)知識(shí)、對(duì)專家的尊重。因此，雖然專業(yè)問責(zé)也是行政體制內(nèi)部的上下級(jí)問責(zé)，但它與一般的等級(jí)問責(zé)制的區(qū)別在于，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)在對(duì)這類公務(wù)員問責(zé)時(shí)，需考慮他們的專業(yè)知識(shí)能力，在尊重科學(xué)的基礎(chǔ)上進(jìn)行問責(zé)，而不能僅僅考慮效率。換言之，專業(yè)問責(zé)制暗含著這樣一個(gè)維度，即它是擁有專業(yè)技能或經(jīng)驗(yàn)的專家型公務(wù)員，依據(jù)其經(jīng)驗(yàn)或?qū)ｉL而要求行政官員尊重其決定的機(jī)制，同時(shí)也是專家型公務(wù)員因其專業(yè)能力、專業(yè)性決策建議而對(duì)行政長官負(fù)責(zé)的機(jī)制?！爸R(shí)就是力量”，培根的這句名言形象地概括了專業(yè)問責(zé)制的特別之處。羅姆澤克以“宇宙飛船挑戰(zhàn)者號(hào)”爆炸事件為例指出，如果行政系統(tǒng)或政治系統(tǒng)不尊重專家官員的知識(shí)判斷，那就會(huì)造成“宇宙飛船挑戰(zhàn)者號(hào)”爆炸式的惡果。也就是說，官僚與政治問責(zé)的邏輯取代了本應(yīng)在美國宇航局實(shí)行的專業(yè)問責(zé)制，是“宇宙飛船挑戰(zhàn)者號(hào)”爆炸的體制原因。*Barbara Romuzek、Melvin J. Dubnick, Accountability in the Public Sector：Lessons from the Challenger Tragedy, Public Administration Review,1987,(3).

由此，面對(duì)專家型公務(wù)員就專業(yè)問題所作出的決定，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)必須基于知識(shí)邏輯去問責(zé)，否則問責(zé)將因欠缺知識(shí)上的合理性而失去正當(dāng)性。專家知識(shí)由此成為反制問責(zé)的權(quán)力之源，成為決定問責(zé)之效能與確定性的關(guān)鍵因素。毫無疑問，因?yàn)閷I(yè)知識(shí)僅為少數(shù)人擁有，一般大眾和政治領(lǐng)導(dǎo)并不精通，而且依然存在諸多專家也不能依其知識(shí)而能夠確切知曉的未知領(lǐng)域，所以基于知識(shí)的專業(yè)問責(zé)也同樣存在科學(xué)上的不確定性。而“以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”這一箴言卻又有力地表明了法律實(shí)施對(duì)事實(shí)確定性的需求，因此，要求專業(yè)問責(zé)的法制化，本身就是不科學(xué)的。

綜上所述，無論是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)的權(quán)力，還是建立在授權(quán)——被授權(quán)關(guān)系上的政治權(quán)力，或是建立在工具理性邏輯上的專業(yè)科技知識(shí)，以及法律權(quán)利，都可以作為現(xiàn)代社會(huì)中正當(dāng)要求的泉源，都有自己獨(dú)特的落實(shí)機(jī)制和運(yùn)行邏輯，因此都可以用來作為問責(zé)的權(quán)源。就此而言，法律問責(zé)制只是眾多正式與非正式行政問責(zé)制中的一種，法律問責(zé)制不可能概括所有的問責(zé)類型。*Haque也指出，問責(zé)制可分為外部正式、外部非正式、內(nèi)部正式與內(nèi)部非正式四種，而司法與準(zhǔn)司法問責(zé)制只是外部正式問責(zé)制的一部分。See M. Shamsul·Haque, Significance of Accountability under the New Approach to Public Governance, International Review of Administrative Sciences ,2000,(4).反過來說，其他問責(zé)制各有其運(yùn)行邏輯，或許可以基于其內(nèi)在邏輯而制度化，甚至可以在程序上法制化，但無法完全按照法律的邏輯來組織。因此，行政問責(zé)不可一概法制化，法制問責(zé)也絕非行政問責(zé)的全部。

二、法制問責(zé)制具有獨(dú)特的運(yùn)行邏輯與制度構(gòu)造

在明晰并非所有問責(zé)制類型都可以法制化后，需要進(jìn)一步探究法制化了的問責(zé)制即法制問責(zé)制的運(yùn)行邏輯和制度構(gòu)造，將其與其他問責(zé)制明確區(qū)分開來。顧名思義，法制問責(zé)制就是通過法律的手段來問責(zé)。然而，法律是一套自成一體的獨(dú)立系統(tǒng)，具有區(qū)別于其它制度的邏輯與規(guī)則，因此，當(dāng)問責(zé)通過法律來進(jìn)行時(shí)，就不能不服從法律世界自身的運(yùn)行邏輯，問責(zé)由此成為法律世界中的問責(zé)；否則，法制問責(zé)制就不是通過法律的問責(zé)制而是通過其他途徑的問責(zé)制。于是，法制問責(zé)的過程同時(shí)成為法律實(shí)現(xiàn)并展現(xiàn)自我邏輯的手段，是法而不是其他邏輯在主導(dǎo)法律問責(zé)制。因此，法制問責(zé)成為法實(shí)現(xiàn)自身的過程，即法治實(shí)現(xiàn)的過程，即“法治在組織就其符合外部公共服務(wù)指令的監(jiān)視與監(jiān)督的問責(zé)的擴(kuò)張過程中得到了鮮明體現(xiàn)”；*Patricia W. Ingraham ,Barbara S. Romuzek，New Paradigms for Government: Issues for the Changing Public Service. San Francisco：Jossey-Bass Inc Pub, 1994，p266.進(jìn)一步說，正因?yàn)榉ㄖ茊栘?zé)要服從法律世界的運(yùn)行機(jī)制，所以它的首要價(jià)值就是法治，而不是其他；*Barbara Romzek, Patricia W.Ingraham，Cross Pressures of Accountability: Initiative, Command, and Failure in the Ron Brown Plane Crash, Public Administration Review , 2000,(3).或者說，問責(zé)雖然此時(shí)仍然是法制問責(zé)制的目的，但這一目的要受法律這一手段的制約。于是，法律，而不是問責(zé)，成為人們理解法制問責(zé)制的關(guān)鍵。

1.法制問責(zé)制以問責(zé)者和被問責(zé)者之間存在法律上的權(quán)利-義務(wù)關(guān)系為前提

現(xiàn)代法律是調(diào)整獨(dú)立自治的法律主體之間關(guān)系的規(guī)則，或者說，法對(duì)世界的統(tǒng)治基于法律主體之間的法律關(guān)系網(wǎng)而完成。而全部法律關(guān)系，在以美國學(xué)者霍菲爾德為代表的分析實(shí)證法學(xué)看來，是權(quán)利-義務(wù)關(guān)系及其相反的特權(quán)(自由)-無權(quán)利關(guān)系，權(quán)力-責(zé)任關(guān)系及其相反的豁免-無權(quán)能關(guān)系。其中，只有權(quán)利-義務(wù)關(guān)系才意味著一方法律主體可以要求相對(duì)方為或不為一定行為；也就是說，只有法律上的權(quán)利方才可以對(duì)相對(duì)的義務(wù)方提出義務(wù)方必須滿足的要求。同樣，也只有義務(wù)方違反了本源性的權(quán)利-義務(wù)關(guān)系，侵害了權(quán)利方的權(quán)利，才會(huì)導(dǎo)致次生性的懲罰性法律關(guān)系，即制裁、懲戒。*Wesley N. Hohfeld，F(xiàn)undamental Legal Conceptions as Applied in Judicial Reasoning，edited by Walter Wheeler Cook, New Haven and London: Yale University Press,1919，pp 36-60.其他的特權(quán)(自由)-無權(quán)利關(guān)系，權(quán)力-責(zé)任關(guān)系及其相反的豁免-無權(quán)能關(guān)系都不意味著一方主體可以要求他人為或不為一項(xiàng)行為。當(dāng)然，權(quán)力-責(zé)任關(guān)系意味著權(quán)力方可以為責(zé)任方設(shè)定其必須服從的義務(wù)，但是，權(quán)力這種法律地位不會(huì)被侵犯，而且，需要被執(zhí)行的是權(quán)利而不是權(quán)力。*Massimiliano Vatiero，F(xiàn)rom Hohfeld to Commons ,and Beyond?— a“Law and Economics”Enquiry on Jural Relations. American journal of economics and sociology,2010，(2).因此，法律問責(zé)必須以一方法律主體與被問責(zé)的行政機(jī)關(guān)或其公務(wù)員之間存在著權(quán)利-義務(wù)關(guān)系為前提，而懲戒意義上的法律問責(zé)更必須以被問責(zé)機(jī)關(guān)或其公務(wù)員存在著侵犯權(quán)利-義務(wù)關(guān)系的行為為形式標(biāo)準(zhǔn)。

如果法律主體之間不存在這樣的法律關(guān)系，或雖然存在法律關(guān)系，但只是(公民)豁免-(行政機(jī)關(guān))無權(quán)能關(guān)系，那么行政機(jī)關(guān)對(duì)公民發(fā)號(hào)施令的行為雖然也構(gòu)成了廣義上的違法，但因?yàn)檫@不是對(duì)權(quán)利-義務(wù)關(guān)系的違反，而只是違反了(公民)豁免-(行政機(jī)關(guān))無權(quán)能關(guān)系，所以旨在撤銷這類行為的訴訟也不能說是懲戒意義上的法律問責(zé)。就象羅姆澤克所指出的，通過這樣的手段，法官雖然可以撤銷無效的行政決定，但不能對(duì)作出該決定的公務(wù)員進(jìn)行制裁。*Barbara S. Romzek. Dynamics of public sector Accountability in an era of reform. International Review of Administration Sciences, 1987.(1).我國《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定也體現(xiàn)了這一點(diǎn)。該法第56條規(guī)定：“法院在審理行政案件中，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的主管人員、直接責(zé)任人員違反政紀(jì)的，應(yīng)當(dāng)將有關(guān)材料移送該行政機(jī)關(guān)或者其上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察、人事機(jī)關(guān)；認(rèn)為有犯罪行為的，應(yīng)當(dāng)將有關(guān)材料移送公安、檢察機(jī)關(guān)。”這說明，行政撤銷訴訟本身沒有懲戒功能，法院并不能通過撤銷訴訟來問責(zé)。要對(duì)具體行政行為實(shí)施過程中的公務(wù)員進(jìn)行問責(zé)，還需要由專門的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)考察公務(wù)員是否違背對(duì)行政機(jī)關(guān)所應(yīng)盡的義務(wù)。而后者并不是行政撤銷訴訟的內(nèi)容。根據(jù)霍菲爾德法律關(guān)系學(xué)說，在法律邏輯上，被撤銷的具體行政行為是行政機(jī)關(guān)欲越權(quán)行使權(quán)力，給公民施加義務(wù)。換言之，具體行政行為是行政機(jī)關(guān)在對(duì)公民進(jìn)行“問責(zé)”、向公民提出要求的形式。而公民不想承受如此要求，就只能通過撤銷之訴來否定行政機(jī)關(guān)的要求。撤銷之訴在邏輯上必定不是公民要求行政機(jī)關(guān)做或不做某種行為的訴訟，而只是表明行政機(jī)關(guān)于法無據(jù)因而自己沒有某種義務(wù)的訴訟。因此，旨在撤銷具體行政行為、恢復(fù)(公民)豁免-(行政機(jī)關(guān))無權(quán)能關(guān)系的行政訴訟，對(duì)當(dāng)事人來說是救濟(jì)手段，但不是能夠?qū)е聭徒涞姆蓡栘?zé)手段。對(duì)此，國內(nèi)亦有學(xué)者指出，具體行政行為因違法、無效而被法院判決撤銷，并非法律意義上的責(zé)任與制裁。*朱新力、余軍主編：《行政法律責(zé)任研究》，法律出版社2004年版，第16頁。

那么，什么是一旦被違反就會(huì)導(dǎo)致法律問責(zé)的權(quán)利-義務(wù)關(guān)系呢？從法理上來說，被違反而導(dǎo)致問責(zé)的法律義務(wù)有兩類。第一類大體可稱為對(duì)公義務(wù)，即公務(wù)人員對(duì)作為公共秩序、公共利益之代表者與維護(hù)者的國家所承擔(dān)的義務(wù)，比如保守國家秘密、遵守財(cái)經(jīng)紀(jì)律、不濫用職權(quán)、不危害社會(huì)、不貪污受賄等義務(wù)，其實(shí)質(zhì)是對(duì)非私人化的公共權(quán)利的維護(hù)、遵從義務(wù)。需要說明的是，在公共秩序這一意義上，不視為法律而視為紀(jì)律的那些行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部規(guī)則，其實(shí)也是廣義上的法律，因?yàn)樗鼈兇碇珓?wù)員所要遵從的公共義務(wù)。因此，除非實(shí)施紀(jì)律的過程是反法律的，否則紀(jì)律也是法律。也就是說，行政紀(jì)律懲戒機(jī)制也是法律問責(zé)制的一部分。這樣的義務(wù)一般由國家所賦權(quán)的特定機(jī)構(gòu)來強(qiáng)制執(zhí)行，并對(duì)違反義務(wù)的行為予以懲戒，比如行政監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)違反這些義務(wù)但不觸犯刑法的公務(wù)員進(jìn)行警告、降級(jí)等行政處分，檢察院等機(jī)關(guān)則對(duì)違反這些義務(wù)且觸犯刑法的公務(wù)員動(dòng)議和實(shí)施刑事懲罰。第二類大體可稱之為對(duì)私義務(wù)，即行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員對(duì)公民、法人或其他各類民事主體的權(quán)利所負(fù)的義務(wù)。這些義務(wù)或者是特殊情境下的作為義務(wù)，比如看守所必須救治生病的囚犯，接到報(bào)警的公安局要救治醉倒在路邊的酒鬼；或者是一般的不作為義務(wù)，比如公務(wù)員不得侵犯公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的義務(wù)。這樣的義務(wù)一般由權(quán)利主體或者權(quán)利主體的代理人通過國家機(jī)關(guān)來問責(zé)——比如公民通過司法機(jī)關(guān)向國家機(jī)關(guān)或其公務(wù)員提起行政賠償訴訟。這兩類義務(wù)有些是被法律明確規(guī)定的，有些是被法律默示規(guī)定的，甚至還有些是判例、慣例所確定的。違背這些義務(wù)，有可能導(dǎo)致行政處分式法律問責(zé)——比如國家賠償中賠償義務(wù)機(jī)關(guān)向有重過錯(cuò)的公務(wù)員實(shí)施問責(zé)并由公務(wù)員懲戒機(jī)關(guān)給予行政處分，也可能導(dǎo)致賠償責(zé)任的法律問責(zé)——比如追償，還有可能導(dǎo)致刑事責(zé)任的法律問責(zé)，甚至這三種法律問責(zé)并存。例如，刑訊逼供會(huì)導(dǎo)致公務(wù)員遭受刑事處罰，遭受降級(jí)、開除等行政處分，還會(huì)使其承擔(dān)以追償形式出現(xiàn)的民事賠償責(zé)任。

哪些主體才能啟動(dòng)法律問責(zé)呢？既然法律問責(zé)是依托法律主體之間的權(quán)利-義務(wù)關(guān)系來運(yùn)作的，那么法律問責(zé)就必須由權(quán)利方來啟動(dòng)，因?yàn)橹挥兴梢詫?duì)被問責(zé)機(jī)關(guān)或公務(wù)員提出法律上的權(quán)利要求，只有他的權(quán)利才可能被行政機(jī)關(guān)或其公務(wù)員侵犯；對(duì)其他人而言并不存在權(quán)利或權(quán)利被侵犯的情形，自然無資格提出法律問責(zé)。因此，法律問責(zé)主體只能是權(quán)利主體或權(quán)利主體的代表人，比如公民是自身權(quán)利的維護(hù)者，那么當(dāng)他的權(quán)利被公務(wù)員侵犯或是公務(wù)員不履行對(duì)其應(yīng)盡的法律義務(wù)時(shí)，他是問責(zé)主體；又如，在我國行政監(jiān)察機(jī)關(guān)是公務(wù)員行政紀(jì)律、法律維護(hù)機(jī)關(guān)，那么當(dāng)公務(wù)員違反行政法紀(jì)時(shí)，它是法律問責(zé)主體。也就是說，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)所進(jìn)行的行政處分行為，本質(zhì)上是法律問責(zé)行為，只不過當(dāng)前的行政處分在程序上還有些法治化程度不高而已。

在這里有必要簡單區(qū)分針對(duì)公務(wù)員的法律問責(zé)制和等級(jí)問責(zé)制。一般而言，針對(duì)普通公務(wù)員的行政處分是法律問責(zé)行為，而不是人們通常所認(rèn)為的行政等級(jí)制問責(zé)行為。法律問責(zé)主體與被問責(zé)主體之間必然是彼此獨(dú)立自主的，而不存在基于行政權(quán)力的、一體化的上下級(jí)的命令與服從關(guān)系。所以法律問責(zé)制只能由外部主體針對(duì)公務(wù)員或行政機(jī)關(guān)進(jìn)行，屬于外部問責(zé)制的一部分。*M. Shamsul Haque, Significance of Accountability under the New Approach to Public Governance, International Review of Administrative Sciences ,2000,(4).而公務(wù)員和行政監(jiān)察部門正好不存在命令與服從的上下級(jí)關(guān)系，它們之間可以存在并且只能存在法律問責(zé)關(guān)系。等級(jí)問責(zé)制只能由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)基于官僚等級(jí)制邏輯啟動(dòng)并實(shí)施，而不能由上級(jí)之外其它機(jī)關(guān)啟動(dòng)并實(shí)施。如果問責(zé)雙方之間關(guān)系并非獨(dú)立自治的法律主體間關(guān)系，而是上下級(jí)之間的等級(jí)制關(guān)系，那么違反這種關(guān)系并不能導(dǎo)致法律問責(zé)。比如，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)因?yàn)橄录?jí)未能完成其所交待的任務(wù)，通過組織程序撤銷他們的職務(wù)，這屬于等級(jí)問責(zé)。然而，上級(jí)并不能基于法律問責(zé)制邏輯而開除一個(gè)經(jīng)由考試錄用的普通公務(wù)員，這一問責(zé)必須經(jīng)由專門公務(wù)員管理機(jī)關(guān)即監(jiān)察機(jī)關(guān)來作出。因?yàn)樯霞?jí)領(lǐng)導(dǎo)不是法定的維護(hù)行政人事秩序的機(jī)構(gòu)，無法基于權(quán)利-義務(wù)的邏輯來對(duì)違反行政法紀(jì)的公務(wù)員進(jìn)行法律懲戒，盡管他可以提請(qǐng)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)啟動(dòng)問責(zé)程序。總而言之，上下級(jí)之間是不可能有法律問責(zé)的，上級(jí)只能以上級(jí)的身份來追究等級(jí)責(zé)任，或者批評(píng)、斥責(zé)下級(jí)沒有完成好任務(wù)，或者通過人事任免權(quán)將下級(jí)撤職，或者將下級(jí)安排到非要害崗位。

2．法制問責(zé)以被問責(zé)主體違反理性為實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)

如前所述，法制問責(zé)以被問責(zé)主體存在著違反權(quán)利-義務(wù)關(guān)系為形式標(biāo)準(zhǔn)，即違反了法律所規(guī)定的法律義務(wù)。然而，這只說明了什么情況下可以問責(zé)，只說明了法制問責(zé)的形式理由，而不能說明為什么違反了這樣的義務(wù)才能問責(zé)，不能解釋這樣問責(zé)的正當(dāng)性。那么，什么情況下施以法制問責(zé)才有正當(dāng)性呢？

自啟蒙以降，現(xiàn)代法律就確立了其自由主義的、理性法則的本質(zhì)。法律主體的行為，唯有違背理性，才值得懲戒，才能予以懲戒，否則就構(gòu)成對(duì)理性主體之自由意志的侵犯。因此，唯有被問責(zé)主體的行為被認(rèn)定為違反理性法則的行為，他才可以被施以法律問責(zé)。換言之，法制問責(zé)的實(shí)質(zhì)理由就是公共主體或公務(wù)員實(shí)施了違反了理性的行為。因此，要建構(gòu)合理正當(dāng)?shù)姆ㄖ苹瘑栘?zé)制，就必須進(jìn)一步追問，什么樣的行為是違背理性的行為。

理性分為兩個(gè)維度。一是實(shí)踐理性維度，即道德維度。這意味著，法律給公務(wù)員或其機(jī)關(guān)規(guī)定的法律義務(wù)，應(yīng)當(dāng)符合最基本的道德維度，但又不能過重。就此而言，實(shí)踐理性是判斷法律義務(wù)有無的標(biāo)準(zhǔn)。二是純粹理性維度，即能力維度。這意味著，法律給公務(wù)員或其機(jī)關(guān)規(guī)定的法律義務(wù)，應(yīng)當(dāng)在公務(wù)員正常能力所能預(yù)見、處理的范圍內(nèi)，不能過重。如果該做之事在智力上是可以做到的，但卻沒有做到，就說明行為主體在德行上有問題，應(yīng)予懲戒、問責(zé)。因此，行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員在法律上應(yīng)當(dāng)受制裁、被法律問責(zé)的行為，就是未盡合理注意義務(wù)之行為。*P.P.Craig. Administrative law, London: Sweet & Maxwell(3rd),1983，p542.“合理”既體現(xiàn)了道德義務(wù)的適度性，又強(qiáng)調(diào)了能力要求上的適度性。用一般法律術(shù)語來說，就是違法而且有過錯(cuò)的行為才可以被問責(zé)，違法性要件表明被問責(zé)的機(jī)關(guān)或公務(wù)員違背了法律義務(wù)，過錯(cuò)要件則表明他們是因?yàn)橹饔^原因而違背法律義務(wù)。無論是依調(diào)整人們行為的法律(無論是刑法或侵權(quán)法)還是行政管理法規(guī)，無論在施加刑事制裁、民事制裁還是行政制裁，普遍以故意和過失為問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。即使是針對(duì)內(nèi)部公務(wù)員的法律問責(zé)即人事懲戒，也必須以過錯(cuò)為基準(zhǔn)。我國各地、各部門所制定的各種追究過錯(cuò)執(zhí)法責(zé)任的規(guī)章，規(guī)定公務(wù)問責(zé)當(dāng)以過錯(cuò)為問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，其正當(dāng)性基礎(chǔ)就在于此。也正因?yàn)榉蓡栘?zé)是從過錯(cuò)的角度對(duì)公務(wù)員的道德、良心進(jìn)行拷問，直指公務(wù)員良心與意志，所以羅森布魯姆才會(huì)說它是從內(nèi)在影響了公務(wù)員，即給公務(wù)員提供了一種“強(qiáng)烈的、個(gè)體內(nèi)化的激勵(lì)”，使“公務(wù)員在以官方身份對(duì)個(gè)人行使職權(quán)時(shí)努力保護(hù)，或者至少是不去侵犯個(gè)人的憲法權(quán)利”。*See David H.Rosenbloom, Robert S. Kravchuk, Public Administration : Uderstanding Management, Politics and Law in the Public Sector(6th ), Beijing：Peking University Press, 2006,p540.

反之，如果一種問責(zé)機(jī)制不以過錯(cuò)為問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，那么這種問責(zé)制就不是法制問責(zé)制。當(dāng)然，這并非意味著其他的問責(zé)制也必須以過錯(cuò)為問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。比如等級(jí)問責(zé)、政治問責(zé)和職業(yè)問責(zé)，都不以過錯(cuò)為基礎(chǔ)，而以結(jié)果為基礎(chǔ)——只要結(jié)果不好，不符合問責(zé)主體的績效期待，那么他們就可以被問責(zé)。就此而言，法制化問責(zé)制體現(xiàn)的是問責(zé)制建構(gòu)的過程維度，而不是結(jié)果維度。*Patricia W. Ingraham ,Barbara S. Romuzek，New Paradigms for Government: Issues for the Changing Public Service. San Francisco：Jossey-Bass Inc Pub, 1994，p272.也就是說，只要公務(wù)員的行為在過程上是合乎法律規(guī)范的，那么即使這樣的行為沒有很好的效果，那也不能導(dǎo)致法律上的問責(zé)。而等級(jí)制問責(zé)、政治問責(zé)等不以過錯(cuò)為標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)樗麄兊膬r(jià)值定位于績效和政治要求的滿足性、回應(yīng)性，以結(jié)果為取向。*Barbara Romzek, Patricia W.Ingraham，Cross Pressures of Accountability: Initiative, Command, and Failure in the Ron Brown Plane Crash, Public Administration Review , 2000,(3).

基于理性維度中能力維度之一般過錯(cuò)和重過錯(cuò)之區(qū)分，也基于公平、公正分配賠償責(zé)任的需要，在問責(zé)事由是政府及其公務(wù)員的行為導(dǎo)致公民權(quán)利受損時(shí)，被問責(zé)主體又以侵權(quán)行為所表現(xiàn)的過錯(cuò)程度而被分為公務(wù)員與國家機(jī)關(guān)兩類。換言之，當(dāng)侵權(quán)行為是一般過錯(cuò)行為時(shí)，責(zé)任主體是政府，當(dāng)侵權(quán)行為是重過錯(cuò)行為時(shí)，責(zé)任主體是公務(wù)員。例如，法國區(qū)分了公務(wù)過錯(cuò)與公務(wù)員過錯(cuò)，前者即一般過錯(cuò)，后者即重過錯(cuò)，以此為標(biāo)準(zhǔn)來決定誰承擔(dān)公權(quán)行為的侵權(quán)賠償責(zé)任。*[法]讓·里韋羅、讓·瓦利納：《法國行政法》，魯仁譯，商務(wù)印書館2008年版，第613頁。美國聯(lián)邦政府則通過區(qū)分故意與非故意，來區(qū)分聯(lián)邦政府的賠償責(zé)任與公務(wù)員個(gè)人的賠償責(zé)任。換言之，除非公務(wù)員行為乃法定的故意侵權(quán)行為，否則賠償責(zé)任由聯(lián)邦政府承擔(dān)。這就說明，在不同情況下，有時(shí)是政府，有時(shí)則是公務(wù)員，成為法律問責(zé)的對(duì)象。

這種基于過錯(cuò)來區(qū)分被問責(zé)主體的做法，較之于一律由政府來承擔(dān)外部法律問責(zé)的做法，其優(yōu)越之處在于有效地解決了政府集體責(zé)任帶來的責(zé)任的非個(gè)人化所導(dǎo)致的責(zé)任心的缺失問題。*參見[英]馮·哈耶克：《自由秩序原理》，鄧正來譯，三聯(lián)書店1997年版，第99頁。概言之，政府只是一個(gè)擬制法律主體，而且以公共財(cái)政來承擔(dān)責(zé)任，所以并沒有人感受到懲戒帶來的痛苦，而公務(wù)員在政府責(zé)任制的庇護(hù)下也沒有足夠的盡心執(zhí)法的動(dòng)力。而由公務(wù)員直接面對(duì)問責(zé)并以自己的金錢來承擔(dān)責(zé)任，就能解決政府責(zé)任制所帶來的問責(zé)無力問題，促使他們達(dá)到前述羅森布魯姆所說的“使行政官員努力去保護(hù)，或至少不去損害公眾個(gè)體的憲政權(quán)利”的效果。為此，美國聯(lián)邦最高法院大法官甚至認(rèn)為由受害人直接對(duì)公務(wù)員提起訴訟比通過聯(lián)邦侵權(quán)求償法向政府求償更有效，它對(duì)國家權(quán)力起到了更有效的抑制作用。*Kenneth F.Warren.Administrative Law in the Political System(3rd).New Jersey: Prentice-Hall, 1996，p482.有的學(xué)者則認(rèn)為，這種允許公民直接問責(zé)公務(wù)員的制度安排使得追究公務(wù)員個(gè)人責(zé)任的普通侵權(quán)法成為了監(jiān)察專員(ombudsman)，彌補(bǔ)了美國沒有監(jiān)察專員制度的不足。*John W.Wade. Tort Law as Ombudsman. Oregon Law Review. 1986.(65).

需要指出的是，雖然公務(wù)員僅對(duì)重過錯(cuò)職務(wù)侵權(quán)行為負(fù)金錢賠償責(zé)任，但這并不表明公務(wù)員對(duì)一般過錯(cuò)就不承擔(dān)任何責(zé)任。因?yàn)橐话氵^錯(cuò)仍然表明公務(wù)員沒有做到本應(yīng)該做到的事情，說明其要么能力不足，要么怠惰，因此仍然要承受一定的行政法律或紀(jì)律懲戒。比如，我國各地、各部門所制定的公務(wù)員執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任制普遍以公務(wù)員過錯(cuò)為責(zé)任追究之標(biāo)準(zhǔn)。

3．法制問責(zé)以嚴(yán)密的法律程序來進(jìn)行

法治的要義是法律的全面統(tǒng)治，而不是法律僅僅作為工具在統(tǒng)治；法制問責(zé)的要義不僅在于規(guī)制被問責(zé)者的權(quán)力，還要規(guī)制問責(zé)者自身的權(quán)力。因此，在依照法治邏輯問責(zé)時(shí)，問責(zé)過程、問責(zé)程序本身也要法治化，以實(shí)現(xiàn)問責(zé)權(quán)力的法治化。而“正是程序構(gòu)成了理性之法治與恣意、專橫之治之間的根本區(qū)別”，*Joint Anti-Fascist Refugee Committee v. McGrath. 341U.S.123 (1951).所以法制問責(zé)程序必須貫徹正當(dāng)程序原則：由中立的機(jī)構(gòu)來決定是否對(duì)公務(wù)員進(jìn)行問責(zé)；要聽取擬被問責(zé)的公務(wù)員的意見；如果決定問責(zé)，還要說明問責(zé)的理由。換言之，行政問責(zé)經(jīng)由法律并利用法律的力量與邏輯實(shí)現(xiàn)自己目標(biāo)時(shí)，也必然要受到法律世界中程序邏輯的制約。

其一，只有通過正當(dāng)?shù)某绦颍拍芨玫膶?shí)現(xiàn)法治所追求的正義與公平。在公正的程序中，不管是問責(zé)啟動(dòng)方，還是被問責(zé)方，他們的主張或異議都可以得到充分表達(dá)，彼此對(duì)立的各種事實(shí)主張及價(jià)值主張都能得到綜合考慮和權(quán)衡，并通過真理不辯不明的邏輯得出相比較而言最為合理的解釋和判斷，并吸納各方的異議。也就是說，正當(dāng)程序后的法制化問責(zé)更容易獲得當(dāng)事人的信服與權(quán)威性。 其二，只有基于正當(dāng)程序，才能更好地通過規(guī)范、公正的程序和合理的依據(jù)對(duì)公務(wù)員的主觀狀態(tài)進(jìn)行反復(fù)的剖析與拷問，通過盡可能的聽取并回應(yīng)被問責(zé)公務(wù)員的意見和申辯，才能讓公務(wù)員在莊嚴(yán)的場合、隆重的儀式與規(guī)范化的交涉中，在開放、反思而嚴(yán)肅的程序?qū)怪袑徱曌约旱闹饔^狀態(tài)上的不足，切實(shí)認(rèn)識(shí)到自己的過錯(cuò)，認(rèn)識(shí)到自己的行為不符合理性的要求，從而改過自新，實(shí)現(xiàn)法律問責(zé)所追求的懲前毖后、治病救人的內(nèi)在化的效果。也就是說，正當(dāng)程序化的問責(zé)更具有教化功能。其三，在由行政機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員進(jìn)行問責(zé)時(shí)，只有將問責(zé)與開放公正的程序結(jié)合起來，才能最大化地實(shí)現(xiàn)問責(zé)的法治功能，最小化這一人事行政程序的反法律意義，使之從單純的人事紀(jì)律維護(hù)程序變成法律問責(zé)程序，減少人事管理權(quán)力對(duì)于公務(wù)員的壓迫意義上的訓(xùn)誡意味，實(shí)現(xiàn)法治的柔軟化，并有效保護(hù)公務(wù)員的合法權(quán)益。換言之，如果機(jī)關(guān)內(nèi)部的法制問責(zé)不通過公正程序來進(jìn)行，那么內(nèi)部法制問責(zé)就會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)閱渭兊娜耸录o(jì)律問責(zé)制，就會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)榉捶傻男袨?，從而違背問責(zé)本應(yīng)該遵守的法治原則，并因缺乏開放、反思、公正性而變得具有機(jī)會(huì)主義色彩，成為上級(jí)恣意打壓下級(jí)的工具。

三、法制問責(zé)制存在著若干局限

經(jīng)由法律所設(shè)定的權(quán)利-義務(wù)規(guī)則以及正當(dāng)程序原則對(duì)問責(zé)程序的規(guī)范，法制問責(zé)制就成為由“標(biāo)準(zhǔn)操作程序、立法命令、規(guī)則與法庭規(guī)則”所組成的較為明確的制度。*Barbara Romzek, Patricia W.Ingraham，Cross Pressures of Accountability: Initiative, Command, and Failure in the Ron Brown Plane Crash, Public Administration Review , 2000,(3).然而，“尺有所短，寸有所長”，法制問責(zé)制固然因?yàn)檫@些制度構(gòu)成而具有可操作性強(qiáng)、可預(yù)期性高、實(shí)現(xiàn)度高等特點(diǎn)，但反過來也因?yàn)檫@些理性化特質(zhì)而存在如下局限。

1．可適用事件之范圍有限

法律只能調(diào)整一部分政府行為，而且公民與政府間的法律關(guān)系也并不是只有權(quán)利-義務(wù)，很多政府行為與公務(wù)員行為也并不體現(xiàn)這種法律關(guān)系。無法律義務(wù)無問責(zé)，所以即使有些政府機(jī)關(guān)或其公務(wù)員的行為影響了人們利益，甚至違背了法律，但只要這種行為不是侵犯公民個(gè)體權(quán)利的行為，公民就不能對(duì)其進(jìn)行法律問責(zé)。比如說，某一片街道極其臟亂，或是某一地區(qū)治安比較混亂，該地區(qū)居民不得不忍受惡劣的生存環(huán)境，甚至有人因?yàn)榛靵y的治安而遭受財(cái)產(chǎn)乃至身體上的傷害，公民也不能以地方政府沒有著力解決這些問題而提起法律問責(zé)。其中的理由正是美國最高聯(lián)邦法院的法官們在DeShaney v. Winnebago County Department of Social Services的判決所指出的：美國憲法在總體上并沒有賦予人們以任何一項(xiàng)享受政府救助的積極權(quán)利，即便這樣的救助可能對(duì)于保障生命、自由以及不能被政府剝奪的個(gè)體財(cái)產(chǎn)利益而言是必不可少的。*DeShaney v. Winnebago County Department of Social Services. 489U.S.189 (1989).因此，盡管政府忽視公民的請(qǐng)求讓人很惱火，但因?yàn)樗麄儧]有針對(duì)公民個(gè)體的法律義務(wù)，所以老百姓無法通過法律問責(zé)的方式來問責(zé)。這就決定了法制問責(zé)制下被問責(zé)事件范圍是有限的。

2．被問責(zé)主體之范圍有限

法制問責(zé)制多針對(duì)一般公務(wù)員。一般公務(wù)員是具體執(zhí)法人員，身處一線，要面對(duì)很多瑣碎事務(wù)，而且經(jīng)常需要?jiǎng)佑梦锢泶胧?，?huì)直接導(dǎo)致不可恢復(fù)的損失；高級(jí)公務(wù)員通常只是根據(jù)職權(quán)發(fā)號(hào)施令，而錯(cuò)誤命令常常可以及時(shí)撤銷，不會(huì)直接導(dǎo)致?lián)p失。因此一般公務(wù)員實(shí)施某個(gè)行為直接侵犯公民權(quán)利的風(fēng)險(xiǎn)比高級(jí)公務(wù)員高得多。同時(shí)，因?yàn)橐话愎珓?wù)員從事的活動(dòng)裁量余地較小，法官容易判斷他們有沒有過錯(cuò)，而高級(jí)公務(wù)員裁量權(quán)很大，法官很難從其裁量過程來判斷他們的主觀意志進(jìn)而推測其有無過錯(cuò)。*See K. C. Davis.Admininstrative Law Text(3rd)，St Paul, Minn: West Publishing Co,1972，p485.如美國的第四摩根案(United States v. Morgan)就明確確立這一原則：除非行政決定明顯錯(cuò)誤或表現(xiàn)出惡意，否則法院不能審查行政領(lǐng)導(dǎo)的意志。*United States v. Morgan. 313U.S.422(1941).不能審查領(lǐng)導(dǎo)意志也就無法確定其是否存在過錯(cuò)。因此，法律問責(zé)多針對(duì)一般公務(wù)員而很難針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)職級(jí)公務(wù)員、高級(jí)公務(wù)員。也正因?yàn)槿绱?，?duì)領(lǐng)導(dǎo)職級(jí)公務(wù)員往往必須適用除法制問責(zé)之外的其他問責(zé)制。

3．耗費(fèi)時(shí)間和資源

比如，正當(dāng)程序化后的美國以及其他國家的人事制度對(duì)公共行政官員提供了極大的保障，因此，雖然對(duì)于公共行政官員的懲戒和撤銷職務(wù)有可能發(fā)生，但由于懲處的過程相當(dāng)復(fù)雜且耗時(shí)，所以常導(dǎo)致美國的公務(wù)員懲戒機(jī)構(gòu)對(duì)一些情節(jié)輕微的腐敗受賄行為傾向不予處罰。*David H.Rosenbloom, Robert S. Kravchuk, Public Administration : Uderstanding Management, Politics and Law in the Public Sector(6th), Beijing：Peking University Press, 2006,pp526-527.也正因?yàn)槿绱?，美國一些學(xué)者認(rèn)為，由公民直接針對(duì)公務(wù)員提起侵權(quán)賠償訴訟，較之于公民向行政機(jī)關(guān)提起賠償訴訟會(huì)更好，因?yàn)檫@樣才可能使公務(wù)員被有效問責(zé)。*Kenneth F.Warren. Administrative Law in the Political System(3rd).New Jersey: Prentice-Hall, 1996，p487.這說明，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部問責(zé)的法治化使得原本非常重要的官僚內(nèi)部問責(zé)力量急劇弱化，使得針對(duì)具體公務(wù)員的法制問責(zé)制不得不更多地依靠賠償訴訟這種由公民個(gè)人啟動(dòng)并由公民個(gè)人來承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和成本的法律問責(zé)手段，這實(shí)際上是把問責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)和成本轉(zhuǎn)移給了公民。

4．有可能損害管理效益

這種情況主要發(fā)生在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)施法制問責(zé)時(shí)。基于正當(dāng)程序的要求，公共人事問責(zé)的法律途徑非常強(qiáng)調(diào)司法程序式對(duì)抗性聽證程序，通常是在中立的審問者面前舉行的，其高度精密化，這就形成了公務(wù)員與要求人事部門對(duì)公務(wù)員進(jìn)行法律問責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)在問責(zé)程序上的相互抗衡。然而最后的結(jié)論是該公務(wù)員可能并不會(huì)被問責(zé)。因此，在問責(zé)失敗的情況下，問責(zé)并不能使公務(wù)員心悅誠服地認(rèn)識(shí)到自己的錯(cuò)誤，反而可能使其因被無辜問責(zé)而對(duì)領(lǐng)導(dǎo)、同事心懷不滿。他們?nèi)钥赡軙?huì)一起共事，但問責(zé)的失敗以及問責(zé)所導(dǎo)致的對(duì)抗會(huì)降低共事的效果。因此，從管理途徑來看，精密的司法聽證式法制化問責(zé)程序反而具有相當(dāng)?shù)牟缓弦诵?，因?yàn)樗鼤?huì)嚴(yán)重地影響通過官僚等級(jí)制權(quán)威行使的控制和指揮，并使上級(jí)和下屬間的敵對(duì)關(guān)系擴(kuò)大化。*David H.Rosenbloom, Robert S. Kravchuk, Public Administration : Uderstanding Management, Politics and Law in the Public Sector(6th), Beijing：Peking University Press, 2006,p245.

四、代結(jié)語：構(gòu)建多元、復(fù)合的行政問責(zé)體系

總而言之，法制問責(zé)制不過是現(xiàn)代行政問責(zé)制中的一種，并且，它要服從于現(xiàn)代法律的內(nèi)在邏輯與準(zhǔn)則，比如理性、過錯(cuò)責(zé)任等基本原則，要通過嚴(yán)密的司法或司法式程序來進(jìn)行。所以，法制問責(zé)制是有其特定內(nèi)涵和邏輯的，或者用宋濤教授的話來說，法制問責(zé)制和其它問責(zé)制一樣，有其內(nèi)在的規(guī)律屬性。*宋濤：《社會(huì)規(guī)律屬性與行政問責(zé)實(shí)踐檢驗(yàn)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2010年版，第290頁。因此，既不能輕率地把它和其他問責(zé)制手段混在一起，也不要以為它能包治百病，更不能力求將所有問責(zé)制一統(tǒng)于所謂法制化問責(zé)規(guī)范體系與制度中。這樣做實(shí)際上是以法律的系統(tǒng)去吞噬其他社會(huì)系統(tǒng)，以法律系統(tǒng)的社會(huì)治理邏輯取代其他系統(tǒng)的社會(huì)治理邏輯。其后果是在消除社會(huì)系統(tǒng)多元化的同時(shí)也消除了問責(zé)制的多樣性，消滅了原本有效而正當(dāng)?shù)闹T如官僚等級(jí)制問責(zé)制、政治問責(zé)制等手段。這不僅不利于行政問責(zé)的充分實(shí)現(xiàn)，反而會(huì)損害法律自身的權(quán)威。

此外，法制問責(zé)制本身也存在諸多局限，這就需要人們用專業(yè)問責(zé)制、官僚等級(jí)問責(zé)制以及政治問責(zé)制等手段來彌補(bǔ)法制問責(zé)制的不足。比如，在公民因沒有行政法上請(qǐng)求權(quán)而無法以法律問責(zé)的方式要求行政機(jī)關(guān)履行諸如強(qiáng)化治安、強(qiáng)化衛(wèi)生、強(qiáng)化環(huán)保時(shí)，就可以如波斯納法官所指出的那樣，運(yùn)用政治問責(zé)的手段：“如果地方政府在提供治安與救火方面搞得不好的話，那么政治上的報(bào)應(yīng)就會(huì)迅猛降臨。毫無疑問……我們不需要擔(dān)心這樣的事，即，除非聯(lián)邦政府迅速出面處理，否則這類起訴所針對(duì)的這些不受州法律審查的不適當(dāng)行為就會(huì)大行其道?！?Jackson v. City of Joliet, 715 F.2d 1205(7th Cir.1983).又如，在黨政干部因不符合法定的要件而無法通過法制問責(zé)制加以問責(zé)的情況下，可以通過黨政系統(tǒng)的官僚等級(jí)制問責(zé)機(jī)制來追究其責(zé)任。例如，在2010年發(fā)生的上海靜安區(qū)大火問責(zé)中，有很多黨政機(jī)關(guān)工作人員并不具備法律問責(zé)的條件，是政治問責(zé)、官僚等級(jí)制問責(zé)才使得這些人不致游離于責(zé)任機(jī)制之外。*對(duì)該次事故問責(zé)的分析，參見陳國棟：《重大事故責(zé)任問責(zé)制研究》，《政治與法律》2011年第4期。因此，行政問責(zé)制的建構(gòu)不能盲目追求法制化，而應(yīng)當(dāng)政治的歸政治，法律的歸法律，官僚的歸官僚，專業(yè)的歸專業(yè)。*參見陳端洪：《論憲法作為國家的根本法與高級(jí)法》，《中外法學(xué)》2008年第4期。為此，不僅需要大力強(qiáng)化法律問責(zé)制的建構(gòu)與實(shí)施，還要依照相應(yīng)的邏輯建構(gòu)政治的、專業(yè)的與等級(jí)制的問責(zé)制，并為這些問責(zé)制的有效實(shí)施建立配套制度，從而構(gòu)建一個(gè)復(fù)合的、多元的行政問責(zé)體系。

(責(zé)任編輯：姚 魏)

陳國棟，大連理工大學(xué)法律系副教授，法學(xué)博士。

*本文系遼寧省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目“類型化、本土化視角下行政問責(zé)制研究”(項(xiàng)目編號(hào)：L14CFX026)的部分成果。

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