論行政征用及其法律控制

忻鵬宇

（317200 浙江省天臺縣人民法院 浙江 天臺）

論行政征用及其法律控制

忻鵬宇

（317200 浙江省天臺縣人民法院 浙江 天臺）

行政征用制度在我國的法律制度中占有重要地位。筆者認(rèn)為行政征用是指行政主體出于公共利益目的，依據(jù)法律之規(guī)定，以強(qiáng)制的方式取得財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)或勞務(wù)，并給予合理補(bǔ)償?shù)闹贫?。行政補(bǔ)償?shù)脑瓌t是在公平正義的大原則之下的合理補(bǔ)償原則。本文在探討行政征用的基本含義和行政補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上指出司法和行政實(shí)踐中行政征用法律制度存在很多缺陷，并提供力所能及的解決措施。

行政征用；行政補(bǔ)償；公共利益

迄今為止，我們還沒有一部行政征用法，也沒有形成系統(tǒng)的行政征用法律制度。我國現(xiàn)行行政征用制度主要散見于《土地管理法》及其實(shí)施條例，《傳染病防治法》﹑《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》﹑《國家安全法》﹑《草原法》等單行法律法規(guī)中。行政征用法律制度中最為重要的制度——行政補(bǔ)償是一個(gè)歷久彌新的話題，也是最為關(guān)切相對人利益的環(huán)節(jié)，所以筆者認(rèn)為在探討行政征用及其法律控制話題的同時(shí)主要是解決行政補(bǔ)償問題。

一、行政征用之行政補(bǔ)償探討

行政補(bǔ)償是行政征用最重要的制度，也是關(guān)鍵之一。只有解決了行政補(bǔ)償問題才能徹底解決行政征用中存在的不完善之處。

1.行政補(bǔ)償?shù)暮x

行政補(bǔ)償為行政法上之損害補(bǔ)償，“是指行政機(jī)關(guān)給予公益目的，合法實(shí)施公權(quán)力，致人民之生命﹑身體﹑財(cái)產(chǎn)遭受損失，而由國家給予適當(dāng)補(bǔ)償?shù)闹贫?，又可稱之為行政法上之損失補(bǔ)償”，行政補(bǔ)償是指國家及其工作人員在合法的行使行政權(quán)力，執(zhí)行國家行政職能的過程中，造成相對人合法權(quán)益的損害時(shí)，行政機(jī)關(guān)依法彌補(bǔ)相對人損失的一種補(bǔ)救性具體行政行為。

筆者給行政補(bǔ)償下一個(gè)定義：行政機(jī)關(guān)為了國家和公共利益，其合法行為給行政相對人的合法權(quán)利造成了損失，基于公平正義的原則給予相對人的損失合理彌補(bǔ)的行為或制度。筆者認(rèn)為行政補(bǔ)償必須是行政機(jī)關(guān)的合法行為造成的損失才能夠適用，如果是濫用行政權(quán)力的違法征用就不是行政征用了，也就不適用行政補(bǔ)償。

行政補(bǔ)償?shù)姆绞疥P(guān)系到是不是能夠給予相對人合理的彌補(bǔ)損失，一般各國采用貨幣補(bǔ)償，但也不乏其他豐富的補(bǔ)償方式。法國除了金錢給付以外，存在實(shí)務(wù)給付，例如在房屋征用中，可以給予房子主人金錢也可以給予類似的其他房子，也可以給予優(yōu)惠的建筑貸款使得其重新蓋好房子。德國，除了金錢補(bǔ)償外主要是征收不動產(chǎn)過程中的調(diào)換土地，另外一種（現(xiàn)在不實(shí)用的）是支付有價(jià)證券在英國除了金錢補(bǔ)償以外還有一種強(qiáng)制補(bǔ)償方式：強(qiáng)制賣出土地，它是指因政府的合法行為使公民的私有財(cái)產(chǎn)無法合理使用，公民可以要求實(shí)施公權(quán)力的機(jī)構(gòu)以正常的價(jià)值購買公民受損失的財(cái)產(chǎn)。我國的行政補(bǔ)償?shù)姆绞揭膊恢皇窍抻诮疱X補(bǔ)償，還包括以下幾種：①實(shí)物，②返還財(cái)產(chǎn)，③恢復(fù)原狀，④用土地替代拆遷還建，⑤授予特許權(quán)，⑥給予某些方面的優(yōu)惠，⑦其他的如增加工資，晉級，分配住房等。

2.行政補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)

行政補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)問題主要是補(bǔ)償?shù)臄?shù)額問題，這個(gè)數(shù)額問題得不到切實(shí)的解決將直接損害相對人的利益，由于實(shí)踐中補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，造成了很多不公平的現(xiàn)象，有違社會的公平正義原則。我國現(xiàn)行法律法規(guī)中只有小部分提到了行政征用補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，例如《土地管理法》﹑移民安置作了一些相關(guān)的規(guī)定，但沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定。在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題上也有不同的說法，如完全補(bǔ)償說，相當(dāng)補(bǔ)償說，公平補(bǔ)償說，合理補(bǔ)償說等。如法國在公用征收法第一部分明確表述為：“補(bǔ)償金額必須包括由于公用征收產(chǎn)生的全部直接的﹑物質(zhì)的和確定的損失”日本采用正當(dāng)補(bǔ)償說，并不要求全額補(bǔ)償，參照補(bǔ)償時(shí)社會的一般觀念，客觀公正的補(bǔ)償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，得出合理的金額給予補(bǔ)償。

我國的實(shí)踐中傾向于采取合理補(bǔ)償說，也就是不完全補(bǔ)償，按照具體的地點(diǎn)，具體時(shí)間給予當(dāng)時(shí)看來合理的補(bǔ)償數(shù)額即可。筆者在此建議我國可以吸取他國補(bǔ)償制度的優(yōu)點(diǎn)，傾向于采取完全補(bǔ)償說，主要是從保護(hù)相對人的利益﹑公平正義原則的角度出發(fā)。合理補(bǔ)償中的“合理”如何鑒定始終是仁者見仁﹑智者見智的問題，合理補(bǔ)償也就是不全面補(bǔ)償，一個(gè)方面是因?yàn)樾姓a(bǔ)償?shù)氖马?xiàng)很多，難以具體的考量補(bǔ)償是否合理和全面，例如土地征用中補(bǔ)償方式多樣，除了金錢﹑實(shí)務(wù)補(bǔ)償可以簡單的斷定以外，其他如采取給予優(yōu)惠，給予建筑方面的貸款，或者換取其他地段的土地等方式，是不是全面，是不是真的做到了公平正義都難以確定。所以筆者建議在總的原則上堅(jiān)持全額補(bǔ)償，在具體補(bǔ)償事項(xiàng)和方式上做到合理公平。所以在制定相關(guān)法律的時(shí)候我們在行政補(bǔ)償這方面盡量做到科學(xué)，表述明確。不能給予過大的自由裁量權(quán)，造成新的不公平分配。筆者認(rèn)為應(yīng)該遵循以下原則：①公平合理原則，要求使得相對人受到的損失得到盡可能完全的彌補(bǔ)；②遵循行政法的補(bǔ)償基本原則——直接損失原則。行政補(bǔ)償和賠償均應(yīng)該遵循賠償或補(bǔ)償直接損失的原則；③實(shí)際損失補(bǔ)償原則。損失多少補(bǔ)償多少，對于將來利益的損失，潛在利益的損失不給于補(bǔ)償。④物質(zhì)損失補(bǔ)償原則。一般對精神上受到的損失不予補(bǔ)償。

二、行政征用法律制度存在的缺陷

行政征用制度存在的缺陷主要是現(xiàn)在行政補(bǔ)償制度和征用程序上面的不完善之處。補(bǔ)償制度存在的不足是根深蒂固的，由于我國一直強(qiáng)調(diào)國家利益高于個(gè)人利益，個(gè)人利益必須服從國家利益，所以我國普遍存在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，侵害相對人權(quán)益的現(xiàn)象。

三、我國行政征用的法律控制

1.完善行政征用法律體系的構(gòu)建

制定統(tǒng)一的行政征用法律，在憲法中明確規(guī)定行政征用，特別是補(bǔ)償?shù)脑瓌t，有助于實(shí)踐中的操作。憲法是最具有權(quán)威性的法律，只有在憲法中規(guī)定行政征用的補(bǔ)償原則才具有保障性。

2.完善行政征用和救濟(jì)程序

如筆者前面所述，我國的行政征用程序混亂，暗箱操作現(xiàn)象比較嚴(yán)重，最大的原因之一就是沒有完善的法律程序以及沒有明確的救濟(jì)程序。我國的憲法修正案明確規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，但是在具體的相關(guān)法律中沒有規(guī)定完善的程序，我們行政法程序法強(qiáng)調(diào)程序保障實(shí)體正義，尤其是在現(xiàn)有國家行政權(quán)強(qiáng)大的行政機(jī)關(guān)面前，弱小的行政相對人只有通過程序正義才能保護(hù)自己的正當(dāng)權(quán)益。

借鑒國內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為我們行政補(bǔ)償?shù)木葷?jì)途徑主要有行政程序和司法程序，行政補(bǔ)償?shù)臓幾h在窮盡行政程序后，可以采取司法程序，司法程序是最重裁決程序。具體可以參照《中華人民共和國行政訴訟法》和《中華人民共和國國家賠償法》等，也可以在相關(guān)法律中明確規(guī)定救濟(jì)的細(xì)則，如救濟(jì)的機(jī)關(guān)，救濟(jì)的操作程序，切不可模棱兩可，使得相對人無所適從。

3.確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式

首先，應(yīng)該在法律上明確行政補(bǔ)償?shù)脑瓌t，筆者認(rèn)為總的原則是公平公正，但是鑒于實(shí)踐操作的復(fù)雜性，不可能做到完全補(bǔ)償，但不能抱著只是給予部分補(bǔ)償或者小部分補(bǔ)償?shù)脑瓌t，要在公平正義的大原則下給予合理補(bǔ)償。其次完善行政補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)法律規(guī)定，如筆者在本文的前面所述，我國相關(guān)的法律制度缺失是造成行政征用法律制度不健全的主要因素，使得實(shí)踐操作中無法可依。例如我國的《土地管理法》﹑《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》等有規(guī)定行政補(bǔ)償，如”貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位﹑用途﹑建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場評估價(jià)格確定，具體辦法由省﹑自治區(qū)﹑直轄市人民政府制定。城市房屋拆遷的法律制度是行政征用制度中具有重大意義的一部法律，但是其他法律中極少有規(guī)定。

我們應(yīng)該在公平正義的原則之下考慮合理補(bǔ)償，使得行政補(bǔ)償更加人性化。