堅持問題導(dǎo)向 激揚(yáng)改革活力推進(jìn)司法行政改革不斷向縱深發(fā)展

熊選國（司法部副部長）

堅持問題導(dǎo)向 激揚(yáng)改革活力推進(jìn)司法行政改革不斷向縱深發(fā)展

熊選國（司法部副部長）

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高舉改革開放大旗，強(qiáng)力推動新一輪改革。黨的十八屆三中全會對全面深化改革作出總動員、總部署，勾畫了全面深化改革的時間表、路線圖，吹響了改革的進(jìn)軍號。黨的十八屆四中全會繪就了全面依法治國的偉大藍(lán)圖，明確了法治建設(shè)和司法體制改革的目標(biāo)任務(wù)，改革與法治相向而行、破立并舉、同步推進(jìn)。

2017年是全面深化改革向縱深推進(jìn)的關(guān)鍵一年，司法行政機(jī)關(guān)認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于狠抓改革落實(shí)的重要講話精神，認(rèn)真貫徹落實(shí)中央關(guān)于深化司法行政改革的部署要求，堅持問題導(dǎo)向，把抓改革落實(shí)作為工作重心，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，加強(qiáng)改革協(xié)同，努力推動司法行政各項改革盡早落地生根，取得實(shí)實(shí)在在的效果。

一、司法行政改革是新時期新形勢下的必然選擇

中國特色社會主義司法行政制度是中國特色社會主義司法制度的重要組成部分。司法行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的法律服務(wù)和法治保障職能，在全面推進(jìn)依法治國、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、促進(jìn)社會公平正義、保障社會和諧穩(wěn)定等方面具有重要地位，發(fā)揮著重要作用。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)社會處于轉(zhuǎn)型期，改革進(jìn)入攻堅期和深水區(qū)，社會矛盾處于多發(fā)期和高發(fā)期。進(jìn)一步深化司法行政改革，及時有效化解影響改革發(fā)展穩(wěn)定的體制機(jī)制性障礙，建設(shè)更加公正權(quán)威高效、更能滿足人民群眾法律服務(wù)需求的社會主義司法行政制度，既是大勢所趨，又是民心所向。

（一）深化司法行政改革是全面推進(jìn)依法治國、加快建設(shè)社會主義法治國家的重要舉措

黨的十八屆四中全會就全面推進(jìn)依法治國、建設(shè)社會主義法治國家作出全面部署，提出要“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”。司法行政機(jī)關(guān)作為全面推進(jìn)依法治國的重要實(shí)踐主體和推進(jìn)力量，在全面推進(jìn)依法治國中擔(dān)負(fù)著重要的職責(zé)和使命。司法行政機(jī)關(guān)只有不斷創(chuàng)新執(zhí)法體制機(jī)制、嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，不斷推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理，才能深入推進(jìn)依法行政，提高社會治理的法治化水平。只有進(jìn)一步優(yōu)化司法行政職權(quán)配置，明確司法行政機(jī)關(guān)作為執(zhí)行機(jī)關(guān)所負(fù)有的職責(zé)使命，才能更加充分發(fā)揮司法行政機(jī)關(guān)的司法保障職能，促進(jìn)司法管理體制和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制更加科學(xué)和完善、司法公正和司法公信力切實(shí)有效提升。只有不斷創(chuàng)新法治宣傳教育形式、增強(qiáng)法治宣傳教育實(shí)效，才能更好增強(qiáng)全民法治觀念，使尊法守法成為全體人民的共同追求和自覺行動。

（二）深化司法行政改革是服務(wù)和保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的迫切需要

發(fā)展是第一要務(wù)。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展新境界的開拓，要求用改革的辦法培育和激發(fā)新的發(fā)展動能；以保障和改善民生為重點(diǎn)的社會建設(shè)，要求推動社會治理創(chuàng)新，提高政府公共服務(wù)供給的能力和水平。經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新形勢與新任務(wù)，也對司法行政工作提出了新的更高要求。司法行政機(jī)關(guān)負(fù)有服務(wù)和保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要職責(zé)。司法行政工作只有不斷改革發(fā)展，釋放出新的發(fā)展動力和活力，積極適應(yīng)“三去一降一補(bǔ)”“一帶一路”建設(shè)等國家重大發(fā)展戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略等提出的新的發(fā)展要求，不斷轉(zhuǎn)變法律服務(wù)思路，開拓服務(wù)領(lǐng)域，創(chuàng)新服務(wù)方式，才能提供更加優(yōu)質(zhì)高效的法律服務(wù)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航。只有緊緊圍繞企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展需要，充分發(fā)揮社會律師、公司律師、法律顧問作用，積極提供知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、生產(chǎn)要素優(yōu)化配置、市場新需求新供給新動能培育等方面的法律服務(wù)，才能更好促進(jìn)市場主體依法經(jīng)營，有效防范法律風(fēng)險。只有積極拓展民生領(lǐng)域法律服務(wù)，不斷加強(qiáng)法律援助工作、基層法律服務(wù)工作和基本公共法律服體系建設(shè)，提高基本公共法律服務(wù)供給能力，才能更好滿足基層群眾的基本法律服務(wù)需求，努力促進(jìn)人民生活水平全面提高。

（三）深化司法行政改革是促進(jìn)公平正義、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定的必然要求

促進(jìn)公平正義、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定是司法行政工作的基本任務(wù)和核心價值追求。當(dāng)前，我國發(fā)展仍處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，也面臨諸多矛盾疊加、風(fēng)險隱患增多的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，迫切需要發(fā)揮法律的權(quán)利救濟(jì)和定分止?fàn)幾饔?，也對司法行政機(jī)關(guān)的法律服務(wù)和法治保障工作提出了新的更高要求。司法行政機(jī)關(guān)只有不斷深化監(jiān)獄、社區(qū)矯正、強(qiáng)制隔離戒毒和安置幫教制度改革，才能提高服刑戒治人員的教育矯治質(zhì)量，提高刑滿釋放人員的救助幫扶效果，幫助他們順利回歸社會，促進(jìn)審判正義順利向執(zhí)行正義和社會公正轉(zhuǎn)化。只有不斷推進(jìn)法律職業(yè)準(zhǔn)入、司法鑒定、司法協(xié)助、人民陪審員和人民監(jiān)督員選任等項制度改革，才能更加充分發(fā)揮司法行政機(jī)關(guān)在法治專門隊伍建設(shè)、訴訟證據(jù)守護(hù)、跨國（境）訴訟活動、司法監(jiān)督等方面的服務(wù)和保障作用，確保法律得到更加公正有效的實(shí)施，司法正義得到更好的維護(hù)和實(shí)現(xiàn)。只有充分發(fā)揮律師、公證、法律援助、基層法律服務(wù)等公共法律服務(wù)職能，切實(shí)滿足人民群眾在社會公共生活中的法律需求，才能更好發(fā)揮法律的規(guī)范作用和社會作用，更好維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益。只有不斷健全完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)專業(yè)性、行業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)，才能切實(shí)守住維護(hù)社會穩(wěn)定的第一道防線，第一時間把矛盾糾紛解決在基層、化解在萌芽狀態(tài)，更好促進(jìn)社會公平正義、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。

二、司法行政改革的基本歷程與規(guī)劃現(xiàn)狀

（一）我國司法行政制度發(fā)展的基本歷程

新中國成立初期，依據(jù)《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》和《中央人民政府組織法》的規(guī)定，政務(wù)院設(shè)司法部，作為國家司法行政機(jī)關(guān)；并同時確定了司法職權(quán)的配置模式，即最高人民法院、最高人民檢察署、公安部、司法部分別行使審判權(quán)、檢察權(quán)、偵查權(quán)和司法行政管理權(quán)。按照上述規(guī)定，司法部的主要職責(zé)是：司法行政政策之厘定；法院、檢察署的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、干部任命、干部培訓(xùn)、辦公樓建設(shè)、物資裝備及財政保障等司法行政工作；律師、公證工作；獄政工作；法制宣傳工作等。

但是，這種職權(quán)配置模式并未維持多久。1950年監(jiān)獄、看守所及勞動改造隊移轉(zhuǎn)歸公安部管理。1951年，檢察機(jī)關(guān)的人事工作交由其自行管理。1959年司法部更被撤銷，原司法部主管的工作交由最高人民法院管理。在“文革”期間的砸爛公檢法運(yùn)動中，所有的司法權(quán)又都被劃歸軍管部門的革命委員會統(tǒng)一包辦，社會主義法制建設(shè)進(jìn)程也遭到嚴(yán)重破壞。

黨的十一屆三中全會以后，司法部于1979年恢復(fù)重建。司法部的職能也恢復(fù)到20世紀(jì)50年代的范圍，即負(fù)責(zé)法院的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、辦公機(jī)構(gòu)、干部任命、物資裝備、財政保障以及法院、檢察院的干部培訓(xùn)等司法行政工作；律師、公證工作；法制宣傳工作；法令編纂工作；院校管理及司法外事工作等。1982年《憲法》也規(guī)定了政府管理司法行政工作的原則。彭真同志曾形象地比喻司法部是政法機(jī)關(guān)的“組織部、宣傳部、教育部和后勤部”。

1982年以來，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體要求，司法行政機(jī)關(guān)職權(quán)不斷調(diào)整。經(jīng)歷了1982年法院司法行政工作歸法院自行管理、同年法律法規(guī)匯編劃歸國務(wù)院辦公廳法制局承擔(dān)、1983年監(jiān)獄和勞教工作由公安部門劃歸司法行政部門管理、1988年將安置幫教工作交由司法行政部門主管、1994年司法行政機(jī)關(guān)承擔(dān)仲裁登記管理工作、1997年司法部成立法律援助中心、2000年將司法部主管的五所政法院校劃歸教育部和有關(guān)省（市）管理、2001年司法部設(shè)立司法考試司負(fù)責(zé)全國司法考試工作、2005年確立司法行政機(jī)關(guān)為司法鑒定行業(yè)的主管機(jī)關(guān)、2008年明確增加戒毒管理職能、2012年司法部設(shè)立社區(qū)矯正管理局、2013年廢止勞動教養(yǎng)制度等一系列的職權(quán)變更。目前，司法行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的職能從大的方面可分為公共法律服務(wù)和司法執(zhí)行兩個方面。其中，公共法律服務(wù)職能主要包括律師（含公職律師、公司律師和社會律師）、公證、法律援助、基層法律服務(wù)、司法鑒定、司法考試、人民調(diào)解、安置幫教、仲裁、法律顧問、法治宣傳教育、司法行政法律法規(guī)起草等；司法執(zhí)行職能主要包括刑罰執(zhí)行（監(jiān)獄、社區(qū)矯正）、強(qiáng)制隔離戒毒等。

（二）司法行政改革統(tǒng)籌規(guī)劃、扎實(shí)推進(jìn)

中央高度重視司法行政改革。2015年5月以來，習(xí)近平總書記先后七次主持召開中央深改組會議，聽取司法部匯報，審議通過了關(guān)于完善法律援助制度、完善國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度、深化律師制度改革、完善國家工作人員學(xué)法用法制度、推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度、發(fā)展涉外法律服務(wù)業(yè)等關(guān)于司法行政工作的改革意見。司法行政機(jī)關(guān)認(rèn)真貫徹中央決策部署和習(xí)近平總書記系列重要講話精神，堅持把改革作為司法行政工作發(fā)展的根本動力，積極推進(jìn)司法行政改革，取得了初步成效。監(jiān)獄改革不斷深化，社區(qū)矯正工作全面推進(jìn)，法治宣傳教育工作深入開展，律師制度改革不斷深化，法律援助制度不斷完善，司法鑒定體制改革穩(wěn)步開展，國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試制度扎實(shí)推進(jìn)，公證、基層法律服務(wù)、人民調(diào)解、司法協(xié)助、安置幫教工作改革有序進(jìn)行。截至目前，黨的十八大以來，司法部出臺了72個司法行政改革文件，其中，36項改革文件已經(jīng)基本落實(shí)；尚未落實(shí)的36項改革文件等正在按照規(guī)定的時間表、路線圖有序推進(jìn)。但也要看到，司法行政改革還缺乏系統(tǒng)性和整體謀劃，改革工作中還存在一些體制性、機(jī)制性、保障性障礙和問題沒有得到根本解決，一些改革舉措的制定還有待進(jìn)一步調(diào)研論證、溝通協(xié)調(diào)，一些已出臺改革任務(wù)還沒有完全落實(shí)落地，深化改革的任務(wù)仍很繁重。面對困難和問題，司法行政機(jī)關(guān)一方面要加強(qiáng)自身的努力，不斷深化認(rèn)識，切實(shí)增強(qiáng)工作的責(zé)任感和使命感，積極落實(shí)主體責(zé)任，認(rèn)真研究制定切實(shí)可行的改革舉措和工作方案，進(jìn)一步加強(qiáng)督查督辦，切實(shí)把司法行政改革工作抓緊、抓實(shí)、抓出成效。另一方面要協(xié)同社會各方力量，積極吸收法學(xué)專家學(xué)者為司法行政改革工作獻(xiàn)計獻(xiàn)策，更好凝聚各方共識，共同攻克難關(guān)，共同促進(jìn)司法行政改革工作推向深入、落到實(shí)處。

三、司法行政改革繼往開來、任重道遠(yuǎn)

習(xí)近平總書記說：“歷史、現(xiàn)實(shí)、未來是相通的”，“改革開放是一項長期的、艱巨的、繁重的事業(yè)，必須一代又一代人接力干下去”。我國司法行政制度的改革發(fā)展，要廣泛學(xué)習(xí)借鑒人類法治發(fā)展的文明成果，認(rèn)真吸取司法行政制度發(fā)展的成功經(jīng)驗，并結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要而不斷發(fā)展完善。因此，應(yīng)按照全面依法治國要求，深入推進(jìn)司法行政改革。

綜觀前述發(fā)展歷程，我國司法行政職權(quán)隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢的變遷在不斷進(jìn)行調(diào)整變更。在這一調(diào)整過程中，有經(jīng)驗，也有教訓(xùn)；有正軌，也有彎路。改革開放以來，隨著依法治國基本方略的逐步確立，司法行政職權(quán)的配置也在朝著適應(yīng)法治建設(shè)需要、符合法治發(fā)展規(guī)律的方向不斷優(yōu)化。黨的十五大首次提出：“推進(jìn)司法改革，從制度上保證司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)”。黨的十六大進(jìn)一步提出：“推進(jìn)司法體制改革。按照公正司法和嚴(yán)格執(zhí)法的要求，完善司法機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分和管理制度，進(jìn)一步健全權(quán)責(zé)明確、相互配合、相互制約、高效運(yùn)行的司法體制。從制度上保證審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)。改革司法機(jī)關(guān)的工作機(jī)制和人財物管理體制，逐步實(shí)現(xiàn)司法審判和檢察同司法行政事務(wù)相分離?！秉h的十七大進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“深化司法體制改革，優(yōu)化司法職權(quán)配置，規(guī)范司法行為，建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，保證審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)、檢察權(quán)?！?008年中央轉(zhuǎn)批《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問題的意見》，對改革完善法院民事、行政案件執(zhí)行體制，研究完善公安看守所管理體制等司法職權(quán)配置提出了具體要求。這些改革決策和部署層層遞進(jìn)、環(huán)環(huán)相扣，緊緊圍繞保證法律正確有效實(shí)施、促進(jìn)司法公正和社會公平正義的目標(biāo)，為優(yōu)化司法職權(quán)配置的改革目標(biāo)勾畫了發(fā)展藍(lán)圖，制定了行動綱領(lǐng)。

黨的十八大以來，我們黨更加重視發(fā)揮法治在治國理政中的重要作用，更加重視通過全面依法治國為黨和國家事業(yè)發(fā)展提供根本性、全局性、長期性的制度保障，強(qiáng)調(diào)：“法治是治國理政的基本方式”，并把“全面推進(jìn)依法治國”作為“四個全面”戰(zhàn)略布局中的重要一環(huán)，統(tǒng)籌謀劃、整體推進(jìn)。隨著全面依法治國戰(zhàn)略布局的提出，黨中央再次對優(yōu)化司法職權(quán)配置這一司法體制改革的重點(diǎn)作出新的決策部署。十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)：“健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。優(yōu)化司法職權(quán)配置，健全司法權(quán)力分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約機(jī)制，加強(qiáng)和規(guī)范對司法活動的法律監(jiān)督和社會監(jiān)督”。十八屆四中全會以“優(yōu)化司法職權(quán)配置”為重點(diǎn)，提出要“健全公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)各司其職，偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互配合、相互制約的體制機(jī)制”。這既明確了“四機(jī)關(guān)各司其職、四權(quán)力配合制約”的司法職權(quán)配置模式，更深刻揭示了司法行政機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)在司法活動中的相互關(guān)系，科學(xué)闡釋了司法行政機(jī)關(guān)在全面依法治國中的地位和作用。這一改革舉措的提出，體現(xiàn)了我們黨立足中國國情、遵循司法規(guī)律、科學(xué)研究總結(jié)司法實(shí)踐經(jīng)驗形成的重要制度成果，是對我國司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的重大發(fā)展和完善。為認(rèn)真貫徹落實(shí)十八屆四中全會關(guān)于“優(yōu)化司法職權(quán)配置”的決策部署，我們要本著繼承和創(chuàng)新相結(jié)合的原則，從加強(qiáng)權(quán)力配合制約機(jī)制的周延性和有效性出發(fā)，在汲取和借鑒制度發(fā)展的歷史做法和有益經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，適應(yīng)全面推進(jìn)依法治國的戰(zhàn)略要求，充分發(fā)掘我國司法職權(quán)發(fā)展演變過程中可取的職權(quán)配置模式，進(jìn)一步健全完善公共法律服務(wù)體系，研究探索有關(guān)審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)分離、統(tǒng)一刑罰執(zhí)行、監(jiān)所管理、法學(xué)教育管理等項制度的改革完善，促進(jìn)中國特色的司法職權(quán)配置更加科學(xué)完善，司法權(quán)力運(yùn)行更加公正高效，司法公正和社會公平正義獲得更好的維護(hù)和實(shí)現(xiàn)。

“芳林新葉催陳葉，流水前波讓后波。”面對改革這一廣泛而深刻的革命，司法行政機(jī)關(guān)將主動適應(yīng)國內(nèi)外形勢新變化，牢固樹立深度憂患意識，抓好機(jī)遇，增強(qiáng)定力，承前啟后，開拓創(chuàng)新，深入推進(jìn)司法行政改革，激發(fā)司法行政工作發(fā)展的動力和活力，不斷開創(chuàng)司法行政工作新局面。

（本文原載《中國法律評論》2017年第3期卷首語）

（責(zé)任編輯：張文靜）