建構(gòu)社會保障待遇上行通道

■文／席恒 田宋

建構(gòu)社會保障待遇上行通道

■文／席恒 田宋

黨的十八大以來，我國社會保障事業(yè)成就斐然。在經(jīng)濟“新常態(tài)”和全面深化改革的大背景下，社會保障待遇水平穩(wěn)步提升，助力精準扶貧有力推進，保障供給側(cè)改革有序?qū)嵤?，收入分配得到有效調(diào)節(jié)，有益于人民共享經(jīng)濟發(fā)展成果，有益于提升人民安全感、獲得感和幸福感，這為決勝全面建成小康社會，實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢鑄就了堅實基礎(chǔ)。

社會保障待遇水平穩(wěn)步提升

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央始終將社會保障事業(yè)作為保障民生、調(diào)控收入分配、促進共同富裕和維護社會穩(wěn)定的重要工具。過去5年，城鄉(xiāng)最低生活保障標準逐步提高，社會保險待遇水平穩(wěn)步提升，社會福利支出較快增長，提升了社會成員的幸福度。

2012—2016年，城市最低生活保障人數(shù)減少了662.6萬人，最低生活保障平均標準由月人均330.1元提高到494.6元，年均增長9.97%，與全國平均最低工資標準年均增幅大致相當。同期，農(nóng)村最低生活保障人數(shù)減少了764.4萬人，最低生活保障平均標準由月人均172.3元增加到312元，年均增長16.21%，為城市低保平均標準年均增幅的1.63倍。這表明，城鄉(xiāng)低保制度平均標準在普遍提高的同時，重點向農(nóng)村地區(qū)傾斜。

2012—2016年，全國企業(yè)退休人員月人均基本養(yǎng)老金從1686元提高到2362元，年均增長8.8%。2016年，城鄉(xiāng)居民月人均養(yǎng)老金達到117元，其中月人均基礎(chǔ)養(yǎng)老金105元，基本實現(xiàn)5年翻一番的目標。醫(yī)療保險方面，2016年職工醫(yī)療保險和居民醫(yī)療保險基金最高支付限額分別為當?shù)芈毠つ昶骄べY和當?shù)鼐用衲耆司芍涫杖氲?倍，政策范圍內(nèi)住院費用基金支付比例分別達到80%和70%左右。同時，失業(yè)、工傷、生育保險待遇水平也穩(wěn)步提升，特別是逐步縮小了企業(yè)退休人員與機關(guān)事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老金的差距。

同期，社會福利支出較快增長，多項補貼制度從無到有，進一步加強了對老年人、兒童和殘疾人等特殊人群的重視。

待遇確定和調(diào)整機制新動向

社會保障待遇的確定和調(diào)整反映了社會保障制度的價值取向，直接關(guān)乎制度運行的平穩(wěn)性，最終決定了改善民生的效度。過去5年，黨和政府順應(yīng)人民群眾對幸福生活的期待，以公平性和可持續(xù)性作為社會保障待遇確定和調(diào)整的基本取向，以社會保障政策與經(jīng)濟政策的協(xié)同性作為社會保障待遇確定和調(diào)整的現(xiàn)實導向。綜合來看，社會保障待遇確定和調(diào)整機制呈現(xiàn)了新的動向。

價值取向更加注重公平性。十八大以來，公平優(yōu)先價值觀回歸社會保障政策理念，并顯著體現(xiàn)在各類人群的社會保障待遇方面。以基本養(yǎng)老保險為例，2014年合并實施新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度，當年首次統(tǒng)一將全國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標準由月人均55元提高到70元。2015年開始實施機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，并于2016年機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金待遇首次同步調(diào)整，基本養(yǎng)老保險制度的公平性進一步提高。此外，醫(yī)療保險、其他補貼制度都重點向老年人、兒童、殘疾人等困難群體傾斜。這表明，公平優(yōu)先價值觀重新回歸社會保障政策理念，并逐步改善了城鄉(xiāng)之間、不同人群之間社會保障待遇的公平性。

制度運行更加注重可持續(xù)性。十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，對基本養(yǎng)老保險制度明確提出“堅持精算平衡原則”。堅持精算平衡，并非意味著公共財政不再兜底。作為一項保障民生、調(diào)控收入分配和維護社會穩(wěn)定的重要制度安排，社會保障制度天然帶有公共財政屬性。精算平衡，強調(diào)的是個人勞動貢獻與所享福利的均衡，強調(diào)的是社會保障待遇與經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)同。在經(jīng)濟增速放緩的背景下，社會保障待遇水平保持高增長既不合理也不具備可持續(xù)性。在我國經(jīng)濟進入“新常態(tài)”之后，2012—2016年的國內(nèi)生產(chǎn)總值增速依次為7.9%、7.8%、7.3%、6.9%、6.7%。同期，城市和農(nóng)村低保平均標準以及社會福利支出年均增幅分別為9.97%、16.21%、26.77%。在社會保險方面，企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金在經(jīng)歷了多年的10%增幅之后，2016年的增幅降低為6.5%，2017年的增幅再次降低到5.5%，在保障制度持續(xù)性的同時，有力地保證了各類人員的基本生活。

政策理念更加注重協(xié)同性。在決勝全面建成小康社會和全面深化改革的關(guān)鍵時期，社會保障政策與精準扶貧政策、供給側(cè)改革政策、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策等經(jīng)濟政策相協(xié)同，有力保障了各項社會經(jīng)濟目標順利實現(xiàn)。當前，供給側(cè)改革的一項重要內(nèi)容就是去產(chǎn)能，主要集中于鋼鐵、煤炭、水泥等行業(yè)。為避免失業(yè)潮，維持社會穩(wěn)定，國家先后出臺《關(guān)于失業(yè)保險支持企業(yè)穩(wěn)定崗位有關(guān)問題的通知》（人社部發(fā)〔2014〕76號）、《國務(wù)院關(guān)于進一步做好新形勢下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》（國發(fā)〔2015〕23號）、《關(guān)于進一步完善社會救助和社會保障標準與物價上漲掛鉤聯(lián)動機制的通知》（發(fā)改價格規(guī)〔2016〕1835號）等政策，對在兼并重組、化解產(chǎn)能過剩、淘汰落后產(chǎn)能中采取措施穩(wěn)定職工隊伍的企業(yè)，由失業(yè)保險基金給予穩(wěn)崗補貼等。2015—2016年，全國向近54萬戶企業(yè)發(fā)放穩(wěn)崗補貼364億元，惠及職工6561萬人。并且，根據(jù)居民消費價格指數(shù)變化，按照規(guī)定對領(lǐng)取失業(yè)保險金人員發(fā)放價格臨時補貼。這些政策措施，讓失業(yè)保險基金有力支持了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)了社會保障政策與經(jīng)濟政策的協(xié)同效應(yīng)，實現(xiàn)了職工崗位穩(wěn)定、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和社會和諧穩(wěn)定的三重目標。

待遇確定和調(diào)整機制的科學化、常態(tài)化路徑

十八大以來，社會保障總體待遇水平在穩(wěn)步提高的同時，逐步建立了差異化的待遇調(diào)整機制，重點提高了低收入人群和弱勢人群的社會保障待遇水平。不過，社會保障待遇調(diào)整機制缺乏健全性，隨意性和政策性過強，制度本身的自我調(diào)節(jié)性較弱。在我國邁入中等收入國家之后，社會制度如同經(jīng)濟發(fā)展方式一樣也需要轉(zhuǎn)型升級。以全面深化改革為契機，科學化社會保障待遇的計發(fā)辦法，完善多層次的社會保障體系，構(gòu)建起常態(tài)化的待遇調(diào)整機制。

待遇確定科學化，重新審視社會保障待遇計發(fā)辦法。在社會保障體系中，各個社會保障項目待遇確定和計發(fā)辦法，都存在各自的問題。其中，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的待遇確定和調(diào)整爭議最大，也最為社會各界所關(guān)注。從1997年開始，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老金平均水平占社會平均工資的比重由70%下降到2016年45%，遠低于政策設(shè)定的60%。盡管企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金從2005年開始以高于通脹率的增幅連續(xù)上調(diào)，也未有明顯改善。這表明，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇的計發(fā)辦法存在缺陷。從現(xiàn)行制度來看，企業(yè)養(yǎng)老金由個人賬戶養(yǎng)老金和基礎(chǔ)養(yǎng)老金兩部分構(gòu)成。按照現(xiàn)行計發(fā)辦法，在滿足領(lǐng)取資格后，基礎(chǔ)養(yǎng)老金以當?shù)厣夏甓仍趰徛毠て骄べY和本人指數(shù)化月平均工資的平均值為基數(shù)，繳費每滿一年發(fā)給1%，個人賬戶養(yǎng)老金月標準為積累額除以相應(yīng)的計發(fā)月數(shù)。由于統(tǒng)籌部分不再純粹與社會平均工資掛鉤，而個人賬戶收益率遠低于工資增長率，從而使得養(yǎng)老金平均水平與社平工資比值隨時間推移而下降。因此，要重新審視社會保障待遇的計發(fā)辦法，應(yīng)以勞動貢獻為核心構(gòu)建一個科學化、具備自我調(diào)節(jié)的計發(fā)辦法。

保障體系多層次，綜合提高社會保障待遇水平。一個健全的社會保障體系應(yīng)當是多層次的，包括法定的、非法定的和市場三個層次。單方面強調(diào)法定層次的社會保障，僅僅依靠政府的財政投入，社會保障待遇水平提升的空間十分有限。一個完整的、多層次社會保障體系，首先是養(yǎng)老保險的多層次化。覆蓋全體國民的統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度應(yīng)該由均一費率的基本養(yǎng)老金、比例繳費的職業(yè)養(yǎng)老金、激勵性私人養(yǎng)老金等三個層次構(gòu)成。其中第一層為均一費率的基本養(yǎng)老金，由基礎(chǔ)養(yǎng)老金、個人賬戶養(yǎng)老金和地方附加養(yǎng)老金構(gòu)成；第二層為按比例繳費的職業(yè)養(yǎng)老金，包括公務(wù)員年金、事業(yè)年金和企業(yè)年金，遵循擴大化、強制化和彈性化原則，分別覆蓋公職人員、事業(yè)職工和企業(yè)職工；第三層為政策誘導與激勵相結(jié)合的私人養(yǎng)老計劃，由個人養(yǎng)老儲蓄和商業(yè)養(yǎng)老保險構(gòu)成。因而，要制定實施免稅、延期征稅等優(yōu)惠政策，加快發(fā)展企業(yè)年金、職業(yè)年金、商業(yè)保險，構(gòu)建多層次社會保障體系，綜合提高社會保障待遇水平。

調(diào)整機制常態(tài)化，從基本保障走向基本保護。就社會保障制度而言，要從事后補償轉(zhuǎn)向事前預防，從基本保障走向基本保護，這需要社會保障建立一個完善的調(diào)整機制，包括自我調(diào)整和政策調(diào)整兩個方面。對于社會保險而言，要側(cè)重建立與物價水平、工資增長等指標聯(lián)動的具備自我調(diào)節(jié)功能的調(diào)整機制。對于社會救助和社會福利而言，調(diào)整機制更強調(diào)政策性，能夠兼顧到不同地區(qū)和不同人員待遇差距。不論哪一種社會保障項目，調(diào)整機制的建立都應(yīng)該經(jīng)過科學論證，實現(xiàn)常態(tài)化和規(guī)范化。■

西北大學公共管理學院