一起未經(jīng)審批的跨省引進(jìn)乳用動(dòng)物的案例探析

程雙,趙春艷

（重慶市墊江縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所重慶408399）

一起未經(jīng)審批的跨省引進(jìn)乳用動(dòng)物的案例探析

程雙,趙春艷

（重慶市墊江縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所重慶408399）

跨省引進(jìn)乳用種用動(dòng)物檢疫審批監(jiān)管工作歷來是動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法中的重點(diǎn)和難點(diǎn)。本文從一起典型的未經(jīng)審批的跨省引進(jìn)乳用動(dòng)物案例入手，分析此類案件在違法行為責(zé)任主體的認(rèn)定和違法行為的定性與處理方面存在的不同觀點(diǎn)，提出完善立法和監(jiān)督體系等方面的建議。

動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督；未經(jīng)審批；跨省引進(jìn)；案例分析

《動(dòng)物防疫法》《動(dòng)物檢疫管理辦法》等法律法規(guī)明文規(guī)定，跨省引進(jìn)種用乳用動(dòng)物實(shí)行審批備案?？缡∫M(jìn)種用、乳用動(dòng)物檢疫審批是防止動(dòng)物疫病傳播蔓延的重要手段，充分保障獸醫(yī)“四個(gè)安全”。在執(zhí)法實(shí)踐中，由于中小規(guī)模養(yǎng)殖場在選址、環(huán)境、防疫條件、飼養(yǎng)管理等方面存在差距，多數(shù)不符合國家法律法規(guī)規(guī)定的跨省調(diào)運(yùn)種用乳用動(dòng)物檢疫審批條件。因此，跨省調(diào)運(yùn)乳用種用動(dòng)物檢疫審批監(jiān)管歷來就是動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法中的重點(diǎn)和難點(diǎn)。筆者連續(xù)2年參與重慶市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督行政處罰案卷評(píng)查和優(yōu)秀案卷評(píng)選活動(dòng)，現(xiàn)選取一例較典型的未經(jīng)審批的跨省引進(jìn)乳用動(dòng)物案，剖析案件查處中的難點(diǎn)和爭議，提出處理觀點(diǎn)與思考，以供同行交流探討。

1 案件概述

1.1 案件來源

2016年6月15日，重慶市A縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所接到群眾舉報(bào)，稱某奶牛養(yǎng)殖場從外面調(diào)運(yùn)了一批奶牛，要求調(diào)查處理。接到舉報(bào)后，縣動(dòng)監(jiān)所首先指派鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所執(zhí)法人員前往調(diào)查核實(shí)基本情況。經(jīng)調(diào)查，該場6月15日從B省某縣調(diào)運(yùn)了18頭奶?；貓?，養(yǎng)殖場業(yè)主不能提供跨省引進(jìn)乳用動(dòng)物檢疫審批手續(xù)和動(dòng)物檢疫證明。此行為涉嫌違反《動(dòng)物防疫法》第四十六條第一款和第二十五條（三）項(xiàng)之規(guī)定，經(jīng)請(qǐng)示動(dòng)監(jiān)所負(fù)責(zé)人同意，決定立案。

1.2 調(diào)查經(jīng)過

6月15日，執(zhí)法人員對(duì)該奶牛場現(xiàn)場進(jìn)行調(diào)查取證，調(diào)閱該場的《營業(yè)執(zhí)照》《動(dòng)物防疫條件合格證》《畜禽養(yǎng)殖檔案》等相關(guān)資料，制作《現(xiàn)場檢查（勘驗(yàn)）筆錄》。對(duì)業(yè)主及相關(guān)當(dāng)事人進(jìn)行詢問調(diào)查，調(diào)查了解違法事實(shí)經(jīng)過，以及違法經(jīng)營動(dòng)物的貨值金額等情況，并制作《詢問筆錄》。執(zhí)法人員對(duì)整個(gè)執(zhí)法過程進(jìn)行全程錄相、拍照，固定了現(xiàn)場證據(jù)。根據(jù)《動(dòng)物防疫法》《動(dòng)物檢疫管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，對(duì)違法行為人下發(fā)《責(zé)令改正通知書》，要求其立即改正違法行為，對(duì)奶牛場進(jìn)行全面消毒，對(duì)調(diào)運(yùn)回的奶牛就地實(shí)施隔離觀察。6月16日，縣動(dòng)物疫病預(yù)防控制中心對(duì)調(diào)運(yùn)回的奶牛開展“兩病”檢測。

1.3 違法事實(shí)認(rèn)定及法律適用

根據(jù)調(diào)查，本案涉及3個(gè)違法行為：①當(dāng)事人引進(jìn)該批奶牛前，未向省級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)申辦跨省引進(jìn)乳用動(dòng)物的檢疫審批手續(xù)，違反了《動(dòng)物防疫法》第四十六條第一款之規(guī)定“跨省、自治區(qū)、直轄市引進(jìn)乳用動(dòng)物的，應(yīng)當(dāng)向輸入地省、自治區(qū)、直轄市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)申請(qǐng)辦理審批手續(xù)，并依照本法第四十二條的規(guī)定取得檢疫證明”。②未依法取得動(dòng)物檢疫證明調(diào)運(yùn)該批奶牛，違反了《動(dòng)物防疫法》第二十五條（三）項(xiàng)之規(guī)定：“禁止屠宰、經(jīng)營、運(yùn)輸下列動(dòng)物：依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫或者檢疫不合格的”。③在調(diào)運(yùn)該批奶牛進(jìn)入重慶市，未到重慶市依法設(shè)置的指定道口動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站接受檢查和消毒，違反了《重慶市動(dòng)物防疫條例》第二十九條第二款之規(guī)定“動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品輸入本市，應(yīng)當(dāng)?shù)揭婪ㄔO(shè)置的指定道口動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站接受動(dòng)物防疫監(jiān)督檢查和消毒，未經(jīng)檢查和消毒的，禁止進(jìn)入本市”。

1.4 處罰決定

遵循行政處罰過罰相當(dāng)原則（即行政處罰與違法行為相適應(yīng)），根據(jù)《動(dòng)物防疫法》等法律法規(guī)規(guī)定，對(duì)本案當(dāng)事人的多個(gè)動(dòng)物防疫違法行為分別作出相應(yīng)的處罰：對(duì)未經(jīng)審批跨省引進(jìn)乳用動(dòng)物的違法行為，根據(jù)第七十七條（二）項(xiàng)規(guī)定，處罰款10 000元；對(duì)經(jīng)營依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫動(dòng)物的違法行為，根據(jù)《動(dòng)物防疫法》第七十六條、七十八條規(guī)定，處貨值金額20%罰款22 000元，同時(shí)依據(jù)《動(dòng)物檢疫管理辦法》第四十條第二款規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)檢；對(duì)從市外輸入動(dòng)物未經(jīng)指定道口進(jìn)入的違法行為，根據(jù)《重慶市動(dòng)物防疫條例》第四十八條（二）項(xiàng)規(guī)定，處罰款2 000元。按照行政處罰與教育相結(jié)合原則，經(jīng)研究決定對(duì)本案中3個(gè)違法行為的行政處罰（罰款）進(jìn)行合并處罰，采取擇重處理，處罰款22 000元。

2 問題探討

2.1 違法行為責(zé)任主體的認(rèn)定

對(duì)行政違法行為責(zé)任主體的認(rèn)定將直接影響到整個(gè)行政案件的處罰是否正確。在動(dòng)物衛(wèi)生執(zhí)法實(shí)踐中，違法主體的認(rèn)定是一個(gè)比較復(fù)雜且容易混淆的法律問題。對(duì)本案違法主體的認(rèn)定就存在三種不同的觀點(diǎn)。

觀點(diǎn)1：認(rèn)定奶牛場為違法行為責(zé)任主體。跨省引進(jìn)乳用動(dòng)物的行為主要是由輸入方奶牛場來主導(dǎo)的。只有具備動(dòng)物防疫條件合格的奶牛場才能申報(bào)跨省引進(jìn)乳用動(dòng)物檢疫審批手續(xù)，作為個(gè)體的奶農(nóng)則不具備申報(bào)條件。因此，本案認(rèn)定該奶牛養(yǎng)殖場為違法行為責(zé)任主體。

觀點(diǎn)2：認(rèn)定奶農(nóng)為違法行為責(zé)任主體。奶牛場多數(shù)以公司、合作社形式建場，將場地租賃給奶農(nóng)飼喂，形成出租與承租的租賃合同關(guān)系。奶農(nóng)為奶牛的所有權(quán)人，具有“依法對(duì)特定的物享有直接支配和排他的權(quán)利，包括所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)?！庇纱苏J(rèn)為引進(jìn)奶牛的違法行為應(yīng)由奶農(nóng)來承擔(dān)。

觀點(diǎn)3：既然本案存在多個(gè)違法行為，應(yīng)該根據(jù)違法行為發(fā)生的環(huán)節(jié)確定違法行為責(zé)任主體。當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫動(dòng)物和從市外輸入動(dòng)物未經(jīng)指定道口進(jìn)入的違法行為發(fā)生時(shí)，是由奶牛的所有權(quán)人主宰，故由奶農(nóng)承擔(dān)；運(yùn)輸環(huán)節(jié)中承運(yùn)方運(yùn)輸?shù)膭?dòng)物未附有檢疫證明的違法行為由承運(yùn)人承擔(dān)；未經(jīng)審批跨省引進(jìn)乳用動(dòng)物的違法行為發(fā)生時(shí)，由輸入方奶牛場主宰，故由奶牛場承擔(dān)。

2.2 違法行為的定性與處理

據(jù)筆者觀察，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法案件多是一事一罰。但在執(zhí)法實(shí)踐中，“一案一事”的案例很少，多是“一案多事”，即一個(gè)案件涉及多個(gè)動(dòng)物防疫違法行為?！掇r(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書制作規(guī)范》第八條第一款對(duì)執(zhí)法文書制作的案由作出規(guī)定：“文書中‘案由’填寫為‘違法行為定性案’”，但未明確規(guī)定如何處理“一案多事”的執(zhí)法實(shí)際。

觀點(diǎn)1：定性為未經(jīng)審批跨省引進(jìn)乳用動(dòng)物的違法行為，對(duì)多個(gè)違法行為分別裁量，合并擇重處罰。對(duì)多個(gè)違法行為如何定性，現(xiàn)行行政法律體系未作處罰規(guī)定，動(dòng)物衛(wèi)生行政法律法規(guī)也無相關(guān)規(guī)定，但在其它部門的行政法律、法規(guī)及相關(guān)規(guī)定中有所涉及。如《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第一百三十七條規(guī)定：“一人有兩種以上違法行為的，分別決定，合并執(zhí)行，可以制作一份決定書，分別寫明對(duì)每種違法行為的處理內(nèi)容和合并執(zhí)行的內(nèi)容。一個(gè)案件有多個(gè)違法行為人的，分別決定，可以制作一式多份決定書，寫明給予每個(gè)人的處理決定，分別送達(dá)每一個(gè)違法行為人”。《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》第五十三條規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營單位及其有關(guān)人員觸犯不同的法律規(guī)定，有兩個(gè)以上應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的安全生產(chǎn)違法行為的，安全監(jiān)管監(jiān)察部門應(yīng)當(dāng)適用不同的法律規(guī)定，分別裁量，合并處罰”。根據(jù)《動(dòng)物防疫法》《重慶市動(dòng)物防疫條例》的有關(guān)規(guī)定，對(duì)奶牛場的多個(gè)違法行為分別裁量，合并擇重處罰。筆者贊同本觀點(diǎn)，未經(jīng)審批跨省引進(jìn)乳用動(dòng)物是本案的主要違法行為，是其它違法行為的根源所在；未經(jīng)審批的結(jié)果直接或間接造成其它違法行為的產(chǎn)生，它們之間存在一定的因果關(guān)系，故將其作為違法行為定性。

觀點(diǎn)2：定性為經(jīng)營依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫動(dòng)物的違法行為，對(duì)多個(gè)違法行為分別裁量，合并處罰。本案的3個(gè)違法行為具有關(guān)聯(lián)性，屬于連續(xù)多個(gè)違法行為，即是同一違法主體在連續(xù)的時(shí)間內(nèi)所實(shí)施?！?/p>

10.3969/j.issn.1008-4754.2017.06.001