一部開放的法律
——談?wù)劇顿Y產(chǎn)評估法》學(xué)習(xí)體會

張洪發(fā)

全國人大自2006年啟動《資產(chǎn)評估法》立法程序，《資產(chǎn)評估法（草案）》經(jīng)歷全國人大常委會四次研讀并正式通過，前后整整十年?？梢?，我國《資產(chǎn)評估法》的出臺實屬不易。這從一個側(cè)面也可以看出，《資產(chǎn)評估法》涉及的政府部門之多、利益主體之雜、各種關(guān)系之繁復(fù)，是立法過程中不多見的。同時，我們還關(guān)注到，《資產(chǎn)評估法》是在黨中央國務(wù)院提出全面深化改革的背景下提交全國人大常委會三讀、四讀的，如何在《資產(chǎn)評估法》中既體現(xiàn)中央簡政放權(quán)的精神，又全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方關(guān)系，是立法需要解決的一個重點問題，也是難點問題，從最后出臺的《資產(chǎn)評估法》來看，筆者認(rèn)為該法很好地解決了這一重點難點問題，是一部具有鮮明開放特點的法律。

一、多元化的評估行業(yè)管理體制

我國評估行業(yè)自上世紀(jì)80年代末誕生以來，迄今已形成了資產(chǎn)評估、土地估價、礦業(yè)權(quán)評估、房地產(chǎn)評估、舊機(jī)動車輛鑒定估價、保險公估等六個主要專業(yè)領(lǐng)域，分別受財政、國土資源、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)、商務(wù)、保監(jiān)會等五個行政管理部門管轄。六大行政管理部門依照各自的行政職能，各自對六個專業(yè)評估領(lǐng)域開展行政監(jiān)督管理工作，包括評估機(jī)構(gòu)審批、參與組織評估資格考試、開展行業(yè)執(zhí)業(yè)質(zhì)量檢查、對違法違規(guī)評估機(jī)構(gòu)和評估師進(jìn)行行政處罰等。相應(yīng)地，六個專業(yè)領(lǐng)域的評估成立了六大行業(yè)的行業(yè)自律組織，即行業(yè)協(xié)會，分別是財政部門監(jiān)督管理的資產(chǎn)評估協(xié)會、國土資源部門監(jiān)督管理的土地估價師及土地登記代理人協(xié)會和礦業(yè)權(quán)評估師協(xié)會、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部門監(jiān)督管理的房地產(chǎn)估價師與房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人學(xué)會、汽車流通協(xié)會、保險中介行業(yè)協(xié)會。各行業(yè)協(xié)會根據(jù)章程的規(guī)定分別對各自的會員進(jìn)行自律管理。從而形成了我國評估行業(yè)行政與行業(yè)自律并行的多元化的管理體制。

現(xiàn)行《資產(chǎn)評估法》規(guī)定，國務(wù)院有關(guān)行政管理部門按照各自職責(zé)分工，對評估行業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理；評估行業(yè)可以按照專業(yè)領(lǐng)域依法設(shè)立行業(yè)協(xié)會，實行自律管理。由此可見，《資產(chǎn)評估法》認(rèn)同并維持了我國評估行業(yè)已形成的多元化管理體制現(xiàn)狀。但與《資產(chǎn)評估法》實施前我國評估行業(yè)的多元化行政管理體制有一點不同，就是《資產(chǎn)評估法》實施之后，各行政管理部門沒有了對評估機(jī)構(gòu)的事前審批職能，其管理職能主要體現(xiàn)在對評估機(jī)構(gòu)的事中事后監(jiān)管。尊重現(xiàn)實既是實事求是的立法態(tài)度，也有利于發(fā)揮各自專業(yè)的監(jiān)督管理優(yōu)勢，有利于降低行業(yè)管理成本。從美國等西方國家評估行業(yè)情況看，同樣存在一行多業(yè)的情形，所不同的是，其行業(yè)管理均為多元化的行業(yè)自律管理體制，不存在并行的多元化的行政管理體制。

二、最大化的評估機(jī)構(gòu)自主管理權(quán)

《資產(chǎn)評估法》取消了評估機(jī)構(gòu)設(shè)立的行政審批程序，改行政審批制為行政備案制。同時，《資產(chǎn)評估法》賦予了評估機(jī)構(gòu)極大的自主管理權(quán)，主要表現(xiàn)在以下方面：

（一）選擇專業(yè)服務(wù)領(lǐng)域的權(quán)利

《資產(chǎn)評估法》規(guī)定的評估機(jī)構(gòu)設(shè)立條件為：合伙形式的評估機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)有兩名以上評估師；其合伙人三分之二以上應(yīng)當(dāng)是具有三年以上從業(yè)經(jīng)歷且最近三年內(nèi)未受停止從業(yè)處罰的評估師。公司形式的評估機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)有八名以上評估師和兩名以上股東，其中三分之二以上股東應(yīng)當(dāng)是具有三年以上從業(yè)經(jīng)歷且最近三年內(nèi)未受停止從業(yè)處罰的評估師。評估機(jī)構(gòu)的合伙人或者股東為兩名的，兩名合伙人或者股東都應(yīng)當(dāng)是具有三年以上從業(yè)經(jīng)歷且最近三年內(nèi)未受停止從業(yè)處罰的評估師。

《資產(chǎn)評估法》對評估機(jī)構(gòu)出具評估報告又作出這樣的規(guī)定：評估報告應(yīng)當(dāng)由至少兩名承辦該項業(yè)務(wù)的評估專業(yè)人員簽名并加蓋評估機(jī)構(gòu)印章。評估機(jī)構(gòu)開展法定評估業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)指定至少兩名相應(yīng)專業(yè)類別的評估師承辦，評估報告應(yīng)當(dāng)由至少兩名承辦該項業(yè)務(wù)的評估師簽名并加蓋評估機(jī)構(gòu)印章。

根據(jù)以上規(guī)定，設(shè)立評估機(jī)構(gòu)，從事評估業(yè)務(wù)可以有以下幾種選擇：

1. 對于合伙制評估機(jī)構(gòu)來說，如果只有2名符合條件的評估師擔(dān)任合伙人，2名合伙人的評估師資格可以是同屬于一個專業(yè)類別，也可以是屬于不同專業(yè)類別，因為法律并沒有要求2名評估師必須是屬于同一專業(yè)類別的評估師。如果2名合伙人的評估師資格屬于不同專業(yè)類別，則該合伙評估機(jī)構(gòu)可以從事任何專業(yè)的非法定評估業(yè)務(wù)。如果2名合伙人的評估師資格同屬于一個專業(yè)類別，則該合伙評估機(jī)構(gòu)除可從事任何非法定業(yè)務(wù)外，還可從事該專業(yè)類別的法定業(yè)務(wù)。對于合伙人超過2人或評估師超過2人數(shù)（包括1人同時擁有2種及2種以上評估師資格）的合伙評估機(jī)構(gòu)，則該合伙評估機(jī)構(gòu)除可從事任何非法定業(yè)務(wù)外，還可從事至少1個專業(yè)類別的法定業(yè)務(wù)。

2. 對于公司制評估機(jī)構(gòu)而言，除有2名以上符合條件的股東外，還需要有8名以上評估師，所以，公司制評估機(jī)構(gòu)除可從事任何非法定業(yè)務(wù)外，應(yīng)當(dāng)具備從事法定業(yè)務(wù)的優(yōu)勢條件。

由于《資產(chǎn)評估法》打破了以前各行政主管部門按專業(yè)類別設(shè)立評估機(jī)構(gòu)的門檻，取消了以此劃定評估機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)范圍的規(guī)定。同時，將評估機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)明確劃分為法定與非法定業(yè)務(wù)二大類，這樣使評估行業(yè)涉及的非法定業(yè)務(wù)一下被打通了，對評估機(jī)構(gòu)來說，無論規(guī)模大小，均可從事各專業(yè)領(lǐng)域的非法定業(yè)務(wù)，評估機(jī)構(gòu)選擇業(yè)務(wù)領(lǐng)域的權(quán)利大大擴(kuò)展了。對于各專業(yè)領(lǐng)域的法定業(yè)務(wù)，評估機(jī)構(gòu)也只需要有2名屬于同一專業(yè)類別的評估師即可。由此來看，《資產(chǎn)評估法》有利于評估機(jī)構(gòu)不斷拓展自身的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，從而推動評估機(jī)構(gòu)做大做強(qiáng)。

（二）確定其他評估專業(yè)人員的權(quán)利

《資產(chǎn)評估法》將評估專業(yè)人員分為評估師和其他評估專業(yè)人員，評估師是指通過評估資格考試的評估專業(yè)人員，其他評估專業(yè)人員是指具有評估專業(yè)知識及實踐經(jīng)驗的評估從業(yè)人員。什么樣的人是具有評估專業(yè)知識和實踐經(jīng)驗的人？什么樣的人可以成為其他評估專業(yè)人員呢？《資產(chǎn)評估法》將確定其他評估專業(yè)人員的權(quán)利交給了評估機(jī)構(gòu)，即使以后各專業(yè)領(lǐng)域的評估協(xié)會制定出一些其他評估專業(yè)人員的條件或標(biāo)準(zhǔn)，但確定這些專業(yè)人員的最終決定權(quán)還在評估機(jī)構(gòu)。

根據(jù)《資產(chǎn)評估法》，評估機(jī)構(gòu)在確定其他評估專業(yè)人員時，首先要看其是否具有評估專業(yè)知識，比如評估專業(yè)或相關(guān)專業(yè)的學(xué)習(xí)或?qū)W歷證書、已通過評估師考試的課次。其次要看是否具有評估實踐經(jīng)驗，比如在評估行業(yè)的從業(yè)年數(shù)、經(jīng)歷等。此外，評估機(jī)構(gòu)在確定其他評估專業(yè)人員時，應(yīng)當(dāng)評價其職業(yè)操守和專業(yè)素養(yǎng)，是否存在被行政處罰、行業(yè)自律處罰的情形，以及其他不良記錄。評估機(jī)構(gòu)確定的其他評估專業(yè)人員，應(yīng)當(dāng)隨人員的流動及時調(diào)整。對受到行政處罰、行業(yè)自律處罰的人員，應(yīng)當(dāng)及時從其他評估專業(yè)人員名單中調(diào)整出去。

（三）自由選擇加入行業(yè)自律組織的權(quán)利

《資產(chǎn)評估法》沒有對評估機(jī)構(gòu)加入?yún)f(xié)會做出強(qiáng)制性規(guī)定，評估機(jī)構(gòu)可以自由選擇加入某一個專業(yè)領(lǐng)域的協(xié)會，或同時加入幾個專業(yè)領(lǐng)域的協(xié)會，也可以選擇不加入任何一個專業(yè)領(lǐng)域的自律性組織。需要指出的是，不加入任何專業(yè)領(lǐng)域自律組織的評估機(jī)構(gòu)，雖然不受行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管約束，但逃脫不了行政主管部門對其評估業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理，因為根據(jù)《資產(chǎn)評估法》的有關(guān)規(guī)定，評估機(jī)構(gòu)從事某一專業(yè)領(lǐng)域的評估業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)向這一專業(yè)領(lǐng)域的行政管理部門備案；行政管理部門依據(jù)職責(zé)，負(fù)責(zé)監(jiān)督管理評估行業(yè)，對評估機(jī)構(gòu)和評估專業(yè)人員的違法行為依法實施行政處罰。

三、更為自由的評估專業(yè)人員

對評估師來說，其可從事的評估業(yè)務(wù)更加寬泛，不象《資產(chǎn)評估法》出臺之前受到專業(yè)領(lǐng)域的限制?！顿Y產(chǎn)評估法》明確了其他評估專業(yè)人員在評估機(jī)構(gòu)的法律地位，授權(quán)其可在非法定業(yè)務(wù)的評估報告上簽字蓋章，擴(kuò)大了評估專業(yè)人員的范疇，為尚未通過評估師考試、卻有志于評估事業(yè)的人員打開了從業(yè)的通道。并且，其他評估專業(yè)人員開展評估業(yè)務(wù)也不會受到專業(yè)領(lǐng)域的限制，有更大的自由度和發(fā)展空間。