訴訟機(jī)制不能解決行政權(quán)限爭(zhēng)議問(wèn)題之分析*

張顯偉

(廣東海洋大學(xué)法政學(xué)院，廣東 湛江 524088)

訴訟機(jī)制不能解決行政權(quán)限爭(zhēng)議問(wèn)題之分析*

張顯偉

(廣東海洋大學(xué)法政學(xué)院，廣東 湛江 524088)

行政權(quán)限爭(zhēng)議問(wèn)題已成為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化推進(jìn)的阻礙。經(jīng)由訴訟機(jī)制不能解決行政權(quán)限爭(zhēng)議問(wèn)題：從實(shí)定法視角論，經(jīng)由訴訟機(jī)制解決行政權(quán)限爭(zhēng)議既缺乏明確的法律依據(jù)，又無(wú)可資操作的針對(duì)性程序；從產(chǎn)生的原因分析，行政權(quán)限爭(zhēng)議并不具備訴訟解決的基礎(chǔ)條件；從裁判主體方面考量，我國(guó)法院當(dāng)下還不具備對(duì)行政權(quán)限爭(zhēng)議問(wèn)題施以司法裁判的資格，我國(guó)法官目前也沒(méi)有對(duì)行政行為進(jìn)行合法性審查的足夠能力。行政權(quán)限爭(zhēng)議問(wèn)題的解決須仰仗立法，由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作為解紛主體。

行政權(quán)限爭(zhēng)議 公共利益 訴訟機(jī)制 行政訴訟

引言

行政權(quán)限爭(zhēng)議亦稱(chēng)行政機(jī)關(guān)間權(quán)限爭(zhēng)議、行政權(quán)限沖突，意指不同行政機(jī)關(guān)間因行政權(quán)力的積極行使或消極不行使而引發(fā)的行政權(quán)抵觸現(xiàn)象。邏輯上可以將行政權(quán)限爭(zhēng)議界分為“積極的行政權(quán)限爭(zhēng)議”和“消極的行政權(quán)限爭(zhēng)議”兩類(lèi)?！胺e極的行政權(quán)限爭(zhēng)議”是指不同行政機(jī)關(guān)對(duì)同一個(gè)行政管理事項(xiàng)爭(zhēng)搶管轄權(quán)，出現(xiàn)多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰或者重復(fù)處置現(xiàn)象，行政執(zhí)法實(shí)踐中“執(zhí)法擾民”、“多頂大蓋帽對(duì)付一頂小草帽”情形的發(fā)生是“積極的行政權(quán)限爭(zhēng)議”的不良后果和形象表現(xiàn)；“消極的行政權(quán)限爭(zhēng)議”是指沒(méi)有哪一個(gè)行政機(jī)關(guān)對(duì)某一具體行政管理事項(xiàng)行使管轄權(quán)，不同行政機(jī)關(guān)間相互推諉，致使行政相對(duì)人或者其他利害關(guān)系人投訴無(wú)門(mén)、控告無(wú)處。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國(guó)行政機(jī)關(guān)上下級(jí)的關(guān)系類(lèi)似一種“命令——執(zhí)行”系統(tǒng)，自上而下單向運(yùn)行特點(diǎn)明顯，上下級(jí)行政機(jī)關(guān)間不可能存在行政權(quán)限爭(zhēng)議，雖然同級(jí)行政機(jī)關(guān)數(shù)量眾多，塊塊管轄不同的行政事務(wù)，但是，下級(jí)行政機(jī)關(guān)幾乎沒(méi)有太多的自主權(quán)、主動(dòng)性，需要均仰仗上級(jí)行政機(jī)關(guān)的指令、命令具體運(yùn)行行政權(quán)力，同級(jí)行政機(jī)關(guān)間權(quán)限爭(zhēng)議現(xiàn)象也鮮有出現(xiàn)，至少在公開(kāi)媒體上未能覓到。改革開(kāi)放以后，中央開(kāi)始逐漸向地方放權(quán)、分權(quán)，以調(diào)動(dòng)和發(fā)展地方的積極性、能動(dòng)性。隨著分權(quán)式行政體制改革的縱深化推進(jìn)，各行政機(jī)關(guān)在自身職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)所管轄的行政管理和服務(wù)事項(xiàng)獲得了越來(lái)越大的判斷權(quán)、決定權(quán)和自主權(quán)。但是，由于行政管理和服務(wù)事務(wù)的復(fù)雜、交叉、分割，再加上現(xiàn)行行政機(jī)關(guān)組織法的疏漏、粗燥與不盡理性，行政執(zhí)法實(shí)踐中，行政權(quán)限的交叉、重疊、沖突在所難免。2000年以來(lái)，行政權(quán)限爭(zhēng)議問(wèn)題大有普遍化發(fā)展態(tài)勢(shì)。①行政權(quán)限爭(zhēng)議問(wèn)題的出現(xiàn)實(shí)質(zhì)上是行政權(quán)力之間功力互耗，是不同行政機(jī)關(guān)間分工與合作關(guān)系出現(xiàn)不和諧的明顯體現(xiàn)，而行政機(jī)關(guān)間的不協(xié)調(diào)乃至相互抵觸，顯然有礙國(guó)家治理體系現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)?！罢峭ㄟ^(guò)行政權(quán)力在不同層級(jí)政府單位之間的分配，使得龐雜的公共事務(wù)的治理成為可能，縱向與橫向的權(quán)力分割不僅縮小了治理的距離，而且提高了治理的效率”,[1]P413行政權(quán)限爭(zhēng)議無(wú)疑將阻礙國(guó)家治理能力現(xiàn)代化推進(jìn)。近年來(lái)，行政權(quán)限爭(zhēng)議的現(xiàn)實(shí)反映出其不僅損害了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，而且因?yàn)椴煌姓C(jī)關(guān)間相互抵觸、公權(quán)力之間內(nèi)耗互損，致使公共秩序處于混亂狀態(tài)，政府在社會(huì)民眾中的公信力也因此受到極大貶損?？傊姓?quán)限爭(zhēng)議的出現(xiàn)嚴(yán)重影響了社會(huì)的良性運(yùn)行和健康發(fā)展，極大地阻礙了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)。

客觀說(shuō)，行政權(quán)限爭(zhēng)議在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件和分權(quán)式行政體制改革背景下是不可絕對(duì)避免的?，F(xiàn)實(shí)的作法是：一者通過(guò)行政機(jī)關(guān)組織法的完善，極力明晰不同行政機(jī)關(guān)間的權(quán)、責(zé)邊界；再者建構(gòu)行政權(quán)限爭(zhēng)議解決法律機(jī)制，對(duì)一旦發(fā)生的行政權(quán)限爭(zhēng)議糾紛案件進(jìn)行裁斷，判定訴爭(zhēng)權(quán)力性質(zhì)和歸屬，訊及且科學(xué)理性地定紛止?fàn)?。為順暢解決行政權(quán)限爭(zhēng)議糾紛案件，近年來(lái)國(guó)內(nèi)有學(xué)者提出經(jīng)由行政訴訟機(jī)制解決該類(lèi)爭(zhēng)議的理論建議(對(duì)這些學(xué)者以下簡(jiǎn)稱(chēng)“肯定派”)，并就行政權(quán)限爭(zhēng)議行政訴訟解決機(jī)制的具體建構(gòu)等展開(kāi)學(xué)術(shù)分析。②勿容置疑，通過(guò)行政訴訟機(jī)制解決行政權(quán)限爭(zhēng)議具有一定優(yōu)勢(shì)：該機(jī)制的設(shè)置及運(yùn)行符合司法最終解決原理，有助于彰顯現(xiàn)代法治理念，若果該機(jī)制能妥當(dāng)運(yùn)行必將利于行政權(quán)限爭(zhēng)議的理性解決和極大減少該現(xiàn)象的出現(xiàn)等等。筆者認(rèn)為在正確回答“行政權(quán)限爭(zhēng)議可否經(jīng)由行政訴訟機(jī)制解決”這一問(wèn)題之前一定要解決以下幾個(gè)基礎(chǔ)問(wèn)題：一是將行政權(quán)限爭(zhēng)議納入行政訴訟機(jī)制解決在當(dāng)下中國(guó)有無(wú)現(xiàn)行法律依據(jù)；二是目前我國(guó)法院有無(wú)資格對(duì)行政權(quán)限爭(zhēng)議案件進(jìn)行解決？從事行政審判活動(dòng)的法官能否勝任行政權(quán)限爭(zhēng)議案件的審理并作出客觀、正確裁判；三是行政權(quán)限爭(zhēng)議案件是否具備訴訟解決的基礎(chǔ)條件。這幾個(gè)問(wèn)題是判斷可否將行政權(quán)限爭(zhēng)議納入行政訴訟機(jī)制解決的前提和根據(jù)。

一、缺乏明確法律依據(jù)

“肯定派”學(xué)者多從應(yīng)然法角度展開(kāi)分析，他們認(rèn)為從現(xiàn)行《行政訴訟法》關(guān)于行政訴訟目的、行政訴訟基本原則和行政訴訟第三人制度等的規(guī)定出發(fā)，可以推理出經(jīng)由行政訴訟機(jī)制解決行政權(quán)限爭(zhēng)議是“可以的”或者是“應(yīng)該的”這一邏輯結(jié)論：

現(xiàn)行《行政訴訟法》第一條明確將“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”作為行政訴訟的核心目的?！胺e極的行政權(quán)限爭(zhēng)議”意味著不同行政機(jī)關(guān)間相互爭(zhēng)搶管轄權(quán)，對(duì)同一個(gè)行政管理事項(xiàng)都進(jìn)行處置，當(dāng)然會(huì)出現(xiàn)重復(fù)處置、多頭執(zhí)法、一事再罰、執(zhí)法擾民現(xiàn)象，這顯然是嚴(yán)重侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益；“消極的行政權(quán)限爭(zhēng)議”則意味著沒(méi)有哪個(gè)行政機(jī)關(guān)愿意對(duì)某一具體的行政管理事務(wù)行使管轄權(quán)，各行政機(jī)關(guān)對(duì)公民、法人和其他組織的投訴均不受理，公民、法人和其他組織的控告、申訴長(zhǎng)期得不到解決，無(wú)疑公民、法人和其他組織的合法權(quán)益得不到維護(hù)、保護(hù)。總之，行政權(quán)限爭(zhēng)議的出現(xiàn)是不利于“公民、法人和其他組織合法權(quán)益保護(hù)的”，而將該類(lèi)爭(zhēng)議交由專(zhuān)門(mén)解決行政糾紛案件的行政訴訟機(jī)制解決是有利于保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的。所以，肯定派學(xué)者認(rèn)為將行政權(quán)限爭(zhēng)議交由行政訴訟機(jī)制解決是契合行政訴訟目的。

現(xiàn)行《行政訴訟法》第六條明確將“行政行為合法性審查原則”規(guī)定為行政訴訟的基本原則，該原則也是行政訴訟區(qū)別于刑事訴訟和民事訴訟的特有原則，而且也是行政訴訟之“監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”這一訴訟目的實(shí)現(xiàn)的具體載體。行政權(quán)限爭(zhēng)議是因?yàn)樾姓?quán)力的積極行使或者消極不行使造成的，在權(quán)力法定和行政法治前提下，理論上論，每一例行政權(quán)限爭(zhēng)議案件的背后一定存在著行政違法現(xiàn)象，或者說(shuō)行政權(quán)限爭(zhēng)議往往意味著有行政違法情形存在，因此，對(duì)行政權(quán)限爭(zhēng)議案件的訴訟解決亦即可以查明行政違法。因此，“肯定派”認(rèn)為將行政權(quán)限爭(zhēng)議交由行政訴訟機(jī)制解決是“行政行為合法性審查原則”這一行政訴訟特有原則實(shí)現(xiàn)的應(yīng)然舉措和必然要求，同時(shí)也利于實(shí)現(xiàn)行政訴訟目的。正如有學(xué)者所言：“行政訴訟合法性審查原則的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)對(duì)行政機(jī)關(guān)權(quán)屬爭(zhēng)端的訴訟解決”[2]

“基于行政訴訟第三人制度的規(guī)定，完全可以將行政權(quán)限爭(zhēng)議納入到行政訴訟機(jī)制解決”。[3]行政訴訟第三人制度的法律依據(jù)是《行政訴訟法》第二十九條規(guī)定，該條規(guī)定并非是本案的原告、被告，但是與被訴的行政行為有利害關(guān)系或者同案件的處理結(jié)果有利害關(guān)系的主體，可以通過(guò)申請(qǐng)或者由法院通知以第三人身份參加行政訴訟。行政權(quán)限爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)上受損的是“公民、法人和其他組織”，因此司法實(shí)踐中不少行政權(quán)限爭(zhēng)議案件是因?yàn)樾姓V訟的提起而引起社會(huì)關(guān)注的，假如公民、法人和其他組織作為行政訴訟的原告將行政權(quán)限爭(zhēng)議的一方作為被告推向法院，毫無(wú)疑問(wèn)，與被告發(fā)生行政權(quán)限爭(zhēng)議的另一方行政機(jī)關(guān)是可以作為行政訴訟第三人參加行政訴訟的，在這種情況下，對(duì)行政權(quán)限爭(zhēng)議的處理將成為行政訴訟案件解決不可回避的前提和基礎(chǔ)。因此，“肯定派”認(rèn)為，現(xiàn)行政訴訟第三人制度中內(nèi)涵了“可以經(jīng)由行政訴訟機(jī)制解決行政權(quán)限爭(zhēng)議”這一結(jié)論。對(duì)上述觀點(diǎn)筆者不敢茍同，因?yàn)椋?/p>

第一，從實(shí)在法視角分析?！胺伞苯^對(duì)不可以是一種虛無(wú)縹緲、不可捉摸的“應(yīng)然”，其必須表現(xiàn)為客觀存在的法律文本、判例和具體的法律規(guī)則。馬克思法學(xué)基本原理認(rèn)為，“法律由規(guī)則、原則和概念三種要素構(gòu)成，法律規(guī)則、法律原則和法律概念都是客觀存在的實(shí)在物”，[4]P92恰恰是依靠具體、明確的法律概念、法律原則和法律規(guī)則，“法律”才具有了指引性、可操作性、和預(yù)測(cè)性，才可以對(duì)社會(huì)關(guān)系起到現(xiàn)實(shí)、有效的調(diào)整作用。如果“法律”是虛無(wú)縹緲的、不可捉摸的“應(yīng)然”或者是“理想”，那么就根本無(wú)法對(duì)社會(huì)生活進(jìn)行具體的指引，人們也根本無(wú)法依靠理想的“應(yīng)然法”對(duì)社會(huì)關(guān)系的發(fā)展進(jìn)行預(yù)判，應(yīng)然法將喪失法規(guī)則的一切優(yōu)勢(shì)，泯滅法規(guī)則的所有特色。從《行政訴訟法》對(duì)行政訴訟目的、基本原則、第三人制度等的立法規(guī)定中我們的確可以推理出“行政權(quán)限爭(zhēng)議可以納入行政訴訟機(jī)制解決”或者“將行政權(quán)限爭(zhēng)議納入行政訴訟機(jī)制解決是應(yīng)該的”結(jié)論，但是我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》卻沒(méi)有任一條款明確規(guī)定行政權(quán)限爭(zhēng)議案件經(jīng)由行政訴訟機(jī)制解決。所以，從實(shí)在法視角分析，行政權(quán)限爭(zhēng)議經(jīng)由行政訴訟機(jī)制解決是不可以的。

第二，從政治體制上推演。我國(guó)憲法對(duì)我國(guó)的政治體制有明確規(guī)定，《憲法》第二條明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”。因此，我國(guó)的政治體制是“人民代表大會(huì)制”，該政治體制的優(yōu)越性已經(jīng)得到歷史和現(xiàn)實(shí)的確鑿證明?！叭嗣翊泶髸?huì)制”意味著各級(jí)人民法院是權(quán)力機(jī)關(guān)所立法律、法規(guī)的司法機(jī)關(guān)，人民法院無(wú)權(quán)創(chuàng)造法律，只能以權(quán)力機(jī)關(guān)頒行的法律、法規(guī)為依據(jù)受理并審理糾紛案件。綜觀我國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)所立的法律、法規(guī)，均無(wú)人民法院可以受理與審理行政權(quán)限爭(zhēng)議案件的明確規(guī)定。所以，從政治體制上推演，行政權(quán)限爭(zhēng)議經(jīng)由行政訴訟機(jī)制解決是不可以的。

第三，從法律適用原則角度展開(kāi)?！耙允聦?shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”是我國(guó)一貫堅(jiān)持的法律適用原則，該原則既是“人民大表大會(huì)制”政治體制對(duì)司法工作的具體要求，也是“人民大表大會(huì)制”政治體制在司法工作中得以保障的準(zhǔn)則依據(jù)?！耙允聦?shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”原則要求我國(guó)的人民法院受理哪些案件、對(duì)已經(jīng)受理的案件如何具體審理、審理之后應(yīng)該作出哪幾種類(lèi)型的裁判、每一種類(lèi)型的裁判應(yīng)該在何種情形下作出等等，均必須以現(xiàn)行“法律”為準(zhǔn)繩，現(xiàn)行“法律”沒(méi)有明文規(guī)定的，人民法院不得僭越。我國(guó)現(xiàn)行立法包括《行政訴訟法》，均無(wú)“行政權(quán)限爭(zhēng)議經(jīng)由行政訴訟機(jī)制解決”的明確規(guī)定。相反，《行政訴訟法》第六十三條關(guān)于行政訴訟法律適用的規(guī)則明確規(guī)定“人民法院受理并審理行政案件以法律、法規(guī)為依據(jù)”，人民法院決不得僅僅評(píng)籍對(duì)現(xiàn)行《行政訴訟法》的擴(kuò)張性解釋與合情理推演而從事行政訴訟活動(dòng)。所以，從法律適用原則角度展開(kāi)，行政權(quán)限爭(zhēng)議經(jīng)由行政訴訟機(jī)制解決是不可以的。

二、無(wú)可資操作的針對(duì)性程序

法律程序是法律權(quán)利和法律義務(wù)得以具體實(shí)現(xiàn)的依仗，法院對(duì)爭(zhēng)議案件的處理必須通過(guò)法定訴訟程序完成。訴訟程序作為法院處理所受理案件的方式、方法、步驟、順序、時(shí)限等方面的立法規(guī)定，蘊(yùn)含著諸多價(jià)值理念，在此不作展開(kāi)論述。不可否認(rèn)，訴訟程序作為十分具體的操作性規(guī)程，可以為法院和法官對(duì)具體案件的處理提供明確的指引，依據(jù)訴訟程序的導(dǎo)向，法院和法官就可以順暢地對(duì)案件施以審理并作出法定的裁判。沒(méi)有訴訟程序的明確指引，法院和法官將不知如何指揮當(dāng)事人對(duì)所收集、提供的證據(jù)材料進(jìn)行質(zhì)證，也無(wú)法確定對(duì)何種證據(jù)材料作以認(rèn)證、對(duì)何種證據(jù)材料予以否定，無(wú)法評(píng)判業(yè)已認(rèn)證的證據(jù)是否達(dá)到訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)的基本要求，更無(wú)法知曉應(yīng)該作出何種類(lèi)型的裁判。總之，法院和法官對(duì)案件的審理與裁判絕不可須臾缺乏訴訟程序的具體指引。

我國(guó)對(duì)行政糾紛案件訴訟審理最初適用的是民事訴訟程序。事實(shí)上，行政訴訟和民事訴訟是兩種區(qū)別明顯的糾紛解決機(jī)制，它們分別解決了兩類(lèi)不同性質(zhì)的糾紛案件，二者在受案范圍制度、當(dāng)事人制度、證據(jù)制度、裁判類(lèi)型制度等方面均存在著截然差異。適用民事訴訟的方式、方法、步驟審理行政糾紛案件顯然是非科學(xué)、不理性的，是行政法治發(fā)展初級(jí)階段的暫時(shí)之舉和權(quán)宜之計(jì)。隨著我國(guó)行政法治的發(fā)展，1990年《行政訴訟法》正式頒行，但該法在訴訟程序的安排上深受民事訴訟程序立法規(guī)定的影響，毫無(wú)自身特色，僅設(shè)計(jì)了一套行政訴訟一審程序，即一審普通程序，而且行政訴訟一審普通程序的具體運(yùn)行極類(lèi)似于民事訴訟一審普通程序，各類(lèi)不同行政糾紛案件的訴訟審理毫無(wú)差異地均適用統(tǒng)一的、類(lèi)似于民事訴訟一審普通程序的程序，致使實(shí)際審理中問(wèn)題很多。我國(guó)有學(xué)者對(duì)當(dāng)時(shí)行政訴訟程序運(yùn)行的問(wèn)題進(jìn)行了形象描繪：“行政訴訟程序設(shè)置的無(wú)特色和沒(méi)有針對(duì)性很大程度地造成了行政糾紛案件審理不暢，行政審判實(shí)踐障礙重重和步履維艱。[5]P107”2014年新修正的《行政訴訟法》對(duì)行政訴訟一審程序進(jìn)行了一定完善，在一審普通程序的基礎(chǔ)上增加了一審簡(jiǎn)易程序，這大大提升了行政訴訟程序的法治化水準(zhǔn)，但是卻遠(yuǎn)未能實(shí)現(xiàn)行政訴訟程序的精細(xì)化和針對(duì)性。

“程序相稱(chēng)”是現(xiàn)代訴訟程序原理之一，“程序相稱(chēng)是指訴訟所設(shè)置的程序要與處理的案件類(lèi)型和當(dāng)事人利益滿(mǎn)足相適應(yīng)”，[6]P107當(dāng)今世界法治先行國(guó)家和地區(qū)在訴訟程序上不僅為刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟三大不同類(lèi)型訴訟制度建構(gòu)了不同的訴訟程序，既便是在每一個(gè)訴訟制度內(nèi)部也在現(xiàn)代法治理念的指導(dǎo)下設(shè)置了精細(xì)的處理專(zhuān)門(mén)特定類(lèi)型糾紛案件的針對(duì)性訴訟程序。具體在行政訴訟上就是針對(duì)行政糾紛案件的不同類(lèi)型，一一設(shè)計(jì)了有別的專(zhuān)門(mén)化審理該類(lèi)行政糾紛案件的程序，在審理的具體步驟、方式、方法和原告資格的確定、舉證責(zé)任的分配、起訴期限的長(zhǎng)短要求等方面均有一定差異性設(shè)計(jì)。日本現(xiàn)行《行政案件訴訟法》將行政訴訟分為抗告訴訟、民眾訴訟、當(dāng)事人訴訟和機(jī)關(guān)訴訟四種類(lèi)型， 不同類(lèi)型的行政訴訟在受案范圍、當(dāng)事人制度、起訴的條件、舉證責(zé)任等的規(guī)定上具有明顯差異，不同類(lèi)型的行政訴訟分別設(shè)置具體的、針對(duì)性審理程序；“根據(jù)法官審判權(quán)的大小，法國(guó)的行政訴訟區(qū)分為完全管轄權(quán)之訴、撤銷(xiāo)之訴、解釋及審查行政決定的意義和合法性之訴以及處罰之訴四類(lèi)”，[7]四類(lèi)不同的行政訴訟也分別設(shè)置了不同的訴訟程序；“美國(guó)存在著政府訴訟類(lèi)型，當(dāng)?shù)胤秸c州之間或者地方政府之間就其權(quán)限、利益發(fā)生沖突時(shí)，可以向法院提起訴訟，這有點(diǎn)類(lèi)似于英國(guó)的特權(quán)令，不同的特權(quán)令其申請(qǐng)的條件和法院處理的程序各不一樣”；[8]我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)新修訂的《行政訴訟法》第四條至第八條將臺(tái)灣地區(qū)的行政訴訟界分為撤銷(xiāo)訴訟、確認(rèn)訴訟及給付訴訟三種類(lèi)型，同時(shí)針對(duì)不同類(lèi)型的行政糾紛案件一一設(shè)置了不同的審理程序。正如有學(xué)者所言：“各國(guó)的行政訴訟，習(xí)慣上仍循一定之方式、形式或類(lèi)型，原告始得就其所受侵害，請(qǐng)求行政法院提供救濟(jì)，而行政法院亦得僅就法定之訴訟種類(lèi)所相應(yīng)得以救濟(jì)之方法為裁判”[9]P169，“行政訴訟的類(lèi)型化設(shè)計(jì)及其訴訟程序的針對(duì)性安排，既有利于全方位地保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益和社會(huì)公共利益，又有利于司法機(jī)關(guān)有效、公正地行使行政審判權(quán)解決行政糾紛”。[10]

行政權(quán)限爭(zhēng)議不同于一般類(lèi)型行政糾紛，該類(lèi)糾紛的主體雙方均為行政機(jī)關(guān)，該類(lèi)糾紛在性質(zhì)上不是主觀權(quán)益的爭(zhēng)議，而是對(duì)某一具體行政公權(quán)力歸屬的判定，是典型的客觀訴訟。我國(guó)《行政訴訟法》設(shè)置的審理程序針對(duì)的均是“官、民”之間的行政糾紛，是“民”為了維護(hù)個(gè)人的合法權(quán)益而訴請(qǐng)法院對(duì)“官”作出的行政行為的合法性進(jìn)行司法審查，該類(lèi)案件屬于典型的客觀訴訟。涇渭分明、截然有別的兩類(lèi)不同類(lèi)型糾紛案件，適用同樣的程序進(jìn)行審理，顯然是無(wú)法奏效和極不科學(xué)的。源于現(xiàn)行《行政訴訟法》并沒(méi)能針對(duì)行政權(quán)限爭(zhēng)議案件的訴訟解決設(shè)置針對(duì)性程序，所以，經(jīng)由行政訴訟機(jī)制解決行政權(quán)限爭(zhēng)議案件是不可以的。

三、不具備訴訟解決的基礎(chǔ)條件

訴訟雖是現(xiàn)代社會(huì)糾紛解決最重要、最權(quán)威、最公正、最公開(kāi)的機(jī)制，但是，正如世間萬(wàn)物一樣，法規(guī)則統(tǒng)治下的訴訟機(jī)制也絕非是完美無(wú)瑕的，訴訟機(jī)制也具有天生固有的局限性。20世紀(jì)中期以后，世界各國(guó)的訴訟機(jī)制都或多或少地顯示出危機(jī)的跡象，③我國(guó)研究非訴訟糾紛解決機(jī)制的著名學(xué)者范愉教授認(rèn)為：“訴訟具有糾紛解決的特定性和新型糾紛的局限性、判決結(jié)果不符合情理、訴訟成本高昂、積案及遲延、訴訟與審判的公開(kāi)性等一些固有的局限性”。[11]P22-24筆者同樣認(rèn)為糾紛解決的訴訟機(jī)制具有其固有的局限性，且這種局限性也一定具體體現(xiàn)在多個(gè)方面的，其中一個(gè)重要體現(xiàn)就是源于訴訟機(jī)制與法律規(guī)則的須臾不可分離關(guān)系，訴訟機(jī)制只能適用于解決法律糾紛，在法規(guī)則的指引下解決依照有效法規(guī)則規(guī)定解決糾紛。訴訟被當(dāng)今社會(huì)公認(rèn)為是法治的明顯表征，因此訴訟應(yīng)該在法規(guī)則的主導(dǎo)下運(yùn)行。正如有學(xué)者所謂：“在法律主治的視野下，訴訟要求努力做到凡事皆有法式”，[12]美國(guó)法學(xué)家富勒也曾經(jīng)指出：“法院難以審理非法律性質(zhì)的和多極的糾紛”，[13]那些法律規(guī)則不清、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、當(dāng)事人之間地位不平等特征的社會(huì)糾紛，因?yàn)榉梢?guī)則和公共政策的不確定使得法官難以下判，判決的形式合理性及程序公正取向難以達(dá)到實(shí)質(zhì)公正，社會(huì)效果不佳。總之，糾紛付諸于訴訟機(jī)制解決的基礎(chǔ)條件是該類(lèi)糾紛應(yīng)該是法律糾紛，非法律性質(zhì)或者法律規(guī)則不清引發(fā)的糾紛不具備糾紛訴訟解決的基礎(chǔ)條件。

正如醫(yī)生治病必須首先探究病因一樣，為理性地解決行政權(quán)限爭(zhēng)議，我國(guó)學(xué)者對(duì)該特殊類(lèi)型爭(zhēng)議的產(chǎn)生原因進(jìn)行了深入探究和客觀分析，黃顯雄教授認(rèn)為：“權(quán)限爭(zhēng)議即行政主體之間由于行政權(quán)限所引發(fā)的爭(zhēng)議，是行政主體在行使行政職權(quán)的過(guò)程中，由于立法的缺陷或者其他復(fù)雜原因，而與另一行政主體的行政職權(quán)沖突或重疊而產(chǎn)生的法律爭(zhēng)議”；[14]張忠軍教授將行政權(quán)限爭(zhēng)議產(chǎn)生的原因歸納為：“法制不健全、體制方面、轉(zhuǎn)軌的現(xiàn)實(shí)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的復(fù)雜性和關(guān)聯(lián)性等四個(gè)方面的原因”。[15]行政權(quán)限爭(zhēng)議產(chǎn)生的原因雖是多方面的，但學(xué)者們一致認(rèn)為立法缺陷一定是該特殊類(lèi)型爭(zhēng)議產(chǎn)生的主要原因、深層次原因。如果現(xiàn)行立法對(duì)不同行政機(jī)關(guān)權(quán)力的縱向邊界和橫向邊界都作以清晰界定、科學(xué)劃分和理性配置，各個(gè)不同行政機(jī)關(guān)依據(jù)科學(xué)理性的立法界定各司其責(zé)，就不會(huì)有行政權(quán)限爭(zhēng)議這一不盡人意現(xiàn)象的出現(xiàn)，行政權(quán)限爭(zhēng)議產(chǎn)生的背后一定存在著立法對(duì)某一行政管理事項(xiàng)缺乏安排或者立法對(duì)某一行政管理事項(xiàng)規(guī)定得不科學(xué)。[16]P205既然立法原因是行政權(quán)限爭(zhēng)議產(chǎn)生的主要原因、深層次原因，那么，行政權(quán)限爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)上就是法律規(guī)則不清的社會(huì)糾紛或者是非法律性質(zhì)的糾紛，因此，該特定類(lèi)型爭(zhēng)議也就不具備訴訟解決的基礎(chǔ)條件。

既然行政權(quán)限爭(zhēng)議產(chǎn)生的主要原因、深層次原因是立法缺陷，那么，從產(chǎn)生的原因角度對(duì)癥下藥，必須經(jīng)由立法解決行政權(quán)限爭(zhēng)議，享有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)也因而就是行政權(quán)限爭(zhēng)議的解決機(jī)關(guān)。在我國(guó)享有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，亦即是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)，因此，在我國(guó)解決行政權(quán)限爭(zhēng)議的國(guó)家機(jī)關(guān)只能是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，而不可以是專(zhuān)司法律的法院。筆者認(rèn)為，經(jīng)由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)彌補(bǔ)立法的漏洞或者完善立法的缺陷，制定完備、科學(xué)、理性的行政機(jī)關(guān)組織法是行政權(quán)限爭(zhēng)議力避最重要、最現(xiàn)實(shí)可行的舉措。

四、尚無(wú)適格的裁判主體

裁判主體具有一定裁判的資格、能力、資質(zhì)是確保裁判客觀、公正和具有說(shuō)服力，進(jìn)而達(dá)到裁判社會(huì)效果的要求。尚無(wú)適格的裁判主體，此處特指在目前情況下法院尚不具備資格，同時(shí)法官也不具備能力對(duì)行政權(quán)力的歸屬進(jìn)行斷定并作出理性裁判。雖然行政權(quán)限爭(zhēng)議具體表現(xiàn)為不同國(guó)家行政機(jī)關(guān)間對(duì)某類(lèi)行政權(quán)力的爭(zhēng)執(zhí)，要么是積極地爭(zhēng)搶對(duì)某事項(xiàng)的行政管理職權(quán)，要么是消極地推諉對(duì)某事項(xiàng)的行政管理職責(zé)，源于行政的公益性與公共性，行政權(quán)力所掌管的事務(wù)實(shí)為公共事務(wù)，公共事務(wù)背后代表的是公共利益，因此，行政權(quán)限爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)是不同公共利益間的沖突、抵觸。法院和法官對(duì)訴爭(zhēng)權(quán)限歸屬的判定活動(dòng)在邏輯路徑上可以界分為三個(gè)密切聯(lián)系、前后相繼的階段：第一階段，需要對(duì)訴爭(zhēng)的利益是否為“公共利益”進(jìn)行判定；第二階段，需要在明確判定為“公共利益”，亦即需要納入行政管理范圍的基礎(chǔ)上，再對(duì)不同的“公共利益”進(jìn)行權(quán)衡、考量進(jìn)而作出協(xié)調(diào)或者具體割舍與處分；第三階段，對(duì)訴爭(zhēng)的公共事務(wù)管轄權(quán)作出由哪個(gè)行政機(jī)關(guān)具體行使的權(quán)威裁判。很顯然，法院和法官對(duì)訴爭(zhēng)利益是否為“公共利益”以及對(duì)不同“公共利益”進(jìn)行權(quán)衡、考量和協(xié)調(diào)、處分繼而作出判定的前提和基礎(chǔ)是法院有資格和法官有能力。讓沒(méi)有資格和能力的主體去評(píng)判訴爭(zhēng)的利益是否為“公共利益”同時(shí)作出權(quán)衡、考量、協(xié)調(diào)、處分繼而作出裁判顯然是非理性的，如果這樣作，法院和法官所作出的裁判也不可能是客觀、公正和具有社會(huì)公信力的。筆者認(rèn)為，我國(guó)目前情況下法院尚不具備資格，同時(shí)法官也不具備能力對(duì)行政權(quán)限爭(zhēng)議案件施以裁判，理由是：

第一，法院沒(méi)有資格對(duì)行政權(quán)限爭(zhēng)議案件施以裁判。即我國(guó)的法院并不具有對(duì)該類(lèi)特殊類(lèi)型爭(zhēng)議案件進(jìn)行受理、審理和作出司法裁判的資格和資質(zhì)。因?yàn)椋?/p>

其一，“公共利益”是一個(gè)難以在法律上明確的概念，讓法院判定公共利益不合適。正如文上所述，對(duì)行政權(quán)限爭(zhēng)議案件的裁判首先需要判定訴爭(zhēng)事項(xiàng)所代表的利益是否為“公共利益”。公共利益雖然現(xiàn)實(shí)存在，但卻是一個(gè)十分寬泛而且極易變動(dòng)的概念，正如有學(xué)者所言：“公共利益是時(shí)代的概念，至今尚未形成被廣泛認(rèn)可的定義，法律對(duì)公共利益的涵義和覆蓋范圍一直缺乏清晰界定”，[17]P103那這是否意味著我們可以通過(guò)立法明晰“公共利益”的內(nèi)涵，同時(shí)厘定“公共利益”的外延，為法院的判定活動(dòng)提供準(zhǔn)繩？實(shí)際上，通過(guò)立法對(duì)“公共利益”進(jìn)行確定幾乎是不可能的。公共利益是一個(gè)十分模糊的術(shù)語(yǔ)，現(xiàn)實(shí)世界各國(guó)立法均無(wú)從覓到對(duì)公共利益的立法界定，有學(xué)者認(rèn)為，“公共利益卻并非是一個(gè)可以在法律上明確其內(nèi)涵的概念，即便對(duì)公共利益的內(nèi)涵通過(guò)反面排除的方法來(lái)加以定義，在現(xiàn)行域內(nèi)外各國(guó)的法律文件中也無(wú)法覓到”。[18]筆者以為，讓專(zhuān)司法律法院去評(píng)判一個(gè)非法律可資界定的概念，再對(duì)之進(jìn)行權(quán)衡、取舍，作出裁判，顯然有悖于司法認(rèn)知法律活動(dòng)基本規(guī)律的要求，④。亦即法院沒(méi)有資格對(duì)行政權(quán)限爭(zhēng)議案件進(jìn)行解決。

其二，法院并非是“公共利益”代表的主體，讓法院權(quán)衡、取舍、協(xié)調(diào)、處分公共利益不合適。法院是中立的裁判機(jī)關(guān)，法院所從事的基本工作是對(duì)孰是孰非進(jìn)行事實(shí)判定，并在事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿的基礎(chǔ)上根據(jù)法律進(jìn)行裁判，司法工作不能帶有個(gè)人的主觀好惡和情感傾向，“就司法機(jī)關(guān)和法官在司法過(guò)程中的作用來(lái)說(shuō)，司法大多數(shù)情況下都會(huì)表現(xiàn)為一種刻板的、保守的機(jī)械性活動(dòng)”，[19]德國(guó)法學(xué)家拉德布魯赫認(rèn)為：“如果允許法官創(chuàng)制法律，制定法就會(huì)失去普遍效力，只要法官不采用制定法而自行確定法律，他的決定就因世界觀和國(guó)家觀念的差異而難免主觀，這樣法律的安全、司法的統(tǒng)一、判決的可預(yù)見(jiàn)性都將受到嚴(yán)重危害”。[20]P110司法工作的中立特點(diǎn)決定了法院不可以成為某個(gè)利益的代表者，不可以對(duì)利益進(jìn)行價(jià)值傾向權(quán)衡。當(dāng)今時(shí)代是民主法治大發(fā)展的時(shí)代，民主制政治體制訴求大家的事情由大家說(shuō)了算，由大家表決，最后根據(jù)多數(shù)人的意見(jiàn)進(jìn)行裁斷。很明顯，公共利益是大家的利益，亦即是大家的事情，當(dāng)然理應(yīng)由大家作主。如今，代議制民主是世界最普遍、最理性的民主形式，因此，有資格代表公共利益的也只能是選民選舉所產(chǎn)生的代議制機(jī)關(guān)，而非是對(duì)事實(shí)進(jìn)行客觀判斷、中立裁判的法院。我國(guó)是人民代表大會(huì)制度的國(guó)家，能夠代表公共利益的是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)，法院并不具備作公共利益代表人、代言人的資格。因此，在當(dāng)今中國(guó)的政治體制和憲政格局下，能夠代表公共利益的只能是我國(guó)的各級(jí)人民代表大會(huì)。因此，現(xiàn)實(shí)中國(guó)法院和行政審判法官?zèng)]有資格對(duì)行政權(quán)限爭(zhēng)議案件施以裁判。

第二，法官?zèng)]有能力對(duì)行政權(quán)限爭(zhēng)議案件施以裁判。案件的裁判是由法官具體作出的，法官具有作出相應(yīng)裁判的能力是裁判客觀、正確和具有公信力的基本要求。行政訴訟是對(duì)行政行為是否合法的訴訟，行政訴訟的標(biāo)的是行政行為，行政審判實(shí)際上就是對(duì)行政機(jī)關(guān)業(yè)已作出的行政行為是否合法進(jìn)行評(píng)判。行政權(quán)限爭(zhēng)議案件的審理離不開(kāi)對(duì)訴爭(zhēng)權(quán)力所實(shí)施的行為進(jìn)行合法性判定這一基礎(chǔ)，亦即，對(duì)行政行為合法性判定是行政權(quán)限爭(zhēng)議案件審理所無(wú)法回避的，只有對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行客觀斷定，才可以對(duì)行政權(quán)限的歸屬作出正確、理性的裁判。而對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行客觀斷定的確需要裁判者具有相應(yīng)的能力。在大陸法系國(guó)家的德國(guó)、法國(guó)針對(duì)行政糾紛案件的訴訟解決單獨(dú)設(shè)立了行政法院，對(duì)行政法院的行政審判法官具有特定從業(yè)條件的特別要求。法國(guó)行政法院的行政審判法官任職條件里有行政經(jīng)驗(yàn)和法律知識(shí)的雙重要求，并通過(guò)一系列人事、組織方面的制度安排使得該條件得以落地，“法國(guó)對(duì)行政法官的選拔相當(dāng)嚴(yán)格，如最高法院的法官初級(jí)成員來(lái)自國(guó)家行政學(xué)院的優(yōu)秀畢業(yè)生，高級(jí)成員主要是由內(nèi)部晉升，極少部分是由外界高級(jí)行政官和專(zhuān)家中選任”。[21]同時(shí)，“為保證行政裁決盡可能地適應(yīng)行政實(shí)際，確保行政裁判的客觀、正確，大力增長(zhǎng)行政審判法官的行政知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，法國(guó)還確立了行政審判法官的兼職和外調(diào)制度”。[22]P373在英美法系國(guó)家的英國(guó)和美國(guó)源于法律適用平等的司法理念，雖沒(méi)有單設(shè)行政法院，行政審判的法官也是普通法官，并無(wú)特別任職條件的刻意要求，但是，“英國(guó)、美國(guó)等法治先行國(guó)家尊奉行政救濟(jì)窮盡原則，亦即所有的行政糾紛案件必須歷經(jīng)行政渠道，由專(zhuān)門(mén)設(shè)立的解決行政糾紛的中立性機(jī)關(guān)率先解決”。[23]英國(guó)設(shè)立了行政裁判所，美國(guó)設(shè)立了獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)，并且英國(guó)的行政裁判所和美國(guó)的獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)數(shù)量眾多，往往因應(yīng)行政糾紛性質(zhì)的不同而分別設(shè)立，這一因事專(zhuān)設(shè)的機(jī)構(gòu)也較大程度地確保了這些機(jī)構(gòu)對(duì)該特定行政糾紛案件解決具有極強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性，機(jī)構(gòu)的工作人員往往具備足夠的解紛能力。而在我國(guó)，并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)審理行政案件的行政法院，我們實(shí)行的是普通人民法院審理行政案件的行政審判體制。在法官方面，現(xiàn)實(shí)中從事行政審判的法官并沒(méi)有區(qū)別于民事、刑事審判法官的特別技能、知識(shí)、閱歷、職業(yè)操守等方面的另行要求和專(zhuān)門(mén)規(guī)定，只要具備一般的司法資格，同時(shí)在政治上、思想道德上過(guò)關(guān)，經(jīng)過(guò)遴選就可以從事對(duì)行政糾紛案件的審理。如此的行政審判法官準(zhǔn)入條件，意味著從事行政訴訟案件審理的法官可以沒(méi)有基本的行政職業(yè)能力訓(xùn)練，可以不具備絲毫的行政執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，而讓這樣的人員來(lái)評(píng)判專(zhuān)業(yè)的行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員作出的行政行為是否合法顯然十分牽強(qiáng)，特別是針對(duì)那些專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)、技術(shù)性要求較高的行政行為，讓外行去評(píng)判該行政行為的內(nèi)容和其作出的程序是否合法，根本是不可能的。現(xiàn)行法律對(duì)法官?gòu)臉I(yè)資格的要求絕對(duì)無(wú)法確保從事行政審判工作的法官具有審理行政權(quán)限爭(zhēng)議案件的基本能力和起碼條件。

展望

為加速推進(jìn)并盡快實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，行政權(quán)限爭(zhēng)議問(wèn)題亟待高效、理性解決，行政權(quán)限爭(zhēng)議問(wèn)題的解決需要基于本國(guó)的法治傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)國(guó)情，尤其是本國(guó)的政治體制。在實(shí)行違憲審查制度的國(guó)家比如美國(guó)、德國(guó)等，國(guó)家機(jī)關(guān)間的權(quán)力義務(wù)之爭(zhēng)是由法院通過(guò)違憲機(jī)制解決的，[24]P648只是源于法治傳統(tǒng)的不同，美國(guó)的違憲審查由普通法院行使，而德國(guó)的違憲審查由聯(lián)邦憲法法院行使；日本基于其自身法治傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)國(guó)情，在現(xiàn)行《行政案件訴訟法》第六條規(guī)定了中機(jī)關(guān)訴訟類(lèi)型，機(jī)關(guān)訴訟專(zhuān)司解決國(guó)家公共團(tuán)體相互間是否存在權(quán)限或者與行使該權(quán)限有關(guān)的糾紛的訴訟。[25]P152我國(guó)法治傳統(tǒng)上從沒(méi)實(shí)行過(guò)真正意義的違憲審查，我國(guó)第一部社會(huì)主義類(lèi)型的憲法1954年憲法，除了通過(guò)憲法的條文肯定了我國(guó)的根本政治制度——人民代表大會(huì)制度，建立了以各級(jí)人民代表大會(huì)為核心的國(guó)家機(jī)構(gòu)外，還在第二十七條第三項(xiàng)明確規(guī)定全國(guó)人民代表大會(huì)有權(quán)監(jiān)督憲法的實(shí)施。當(dāng)下中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情也決定了行政權(quán)限爭(zhēng)議問(wèn)題經(jīng)由行政訴訟機(jī)制解決是不妥當(dāng)?shù)摹９P者認(rèn)為，從源頭論，我國(guó)不同行政機(jī)關(guān)間分工、合作關(guān)系的明確，權(quán)力邊界的清晰，需要依靠科學(xué)、理性、民主的立法，尤其是行政組織法，行政組織法是力避行政機(jī)關(guān)權(quán)限爭(zhēng)議問(wèn)題的法治基礎(chǔ)和可靠保障。科學(xué)完善的行政組織法體系，可以從應(yīng)然角度對(duì)整個(gè)行政組織法律作一個(gè)宏觀建構(gòu)，所制定的行政組織法律規(guī)范對(duì)象明確、疏密有致，行政組織法規(guī)范層級(jí)結(jié)構(gòu)自治，從而保障法制統(tǒng)一，克服行政組織無(wú)序，避免行政組織結(jié)構(gòu)不合理與規(guī)模膨脹，提高行政效率，減少行政權(quán)力交叉，事前預(yù)防或者盡量避免行政權(quán)限爭(zhēng)議問(wèn)題的出現(xiàn)。當(dāng)然，緣于法律語(yǔ)言天生的模糊性與抽象性，緣于立法活動(dòng)固有的滯后性，再加上行政權(quán)力本性上持有的擴(kuò)張性以及社會(huì)公眾在當(dāng)今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下對(duì)政府期待的逐日提高等多重因素，可以預(yù)見(jiàn)，一國(guó)的行政機(jī)關(guān)組織法不論如何完善、如何具有理性，行政機(jī)關(guān)間權(quán)限爭(zhēng)議案件的出現(xiàn)仍是無(wú)法避免的。所以，在現(xiàn)行法律制度體系內(nèi)建構(gòu)一套科學(xué)理性的行政權(quán)限爭(zhēng)議解決機(jī)制是不可或缺的。在我國(guó)，行政權(quán)限爭(zhēng)議解決機(jī)制的掌控者應(yīng)該是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。不可以是法院或其他別的國(guó)家機(jī)關(guān)，為確保國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)高效、理性解決行政權(quán)限爭(zhēng)議問(wèn)題，應(yīng)該為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)裁斷行政機(jī)關(guān)間權(quán)限爭(zhēng)議建構(gòu)相匹配機(jī)制，構(gòu)建具體的針對(duì)性操作程序，為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供制度保障和規(guī)則支撐。

注釋?zhuān)?/p>

① 比如：2001年四川廣元交警部門(mén)與廣元農(nóng)機(jī)部門(mén)間的權(quán)限之爭(zhēng)，參見(jiàn)華君：《部門(mén)之爭(zhēng)若煞無(wú)辜百姓》，載《山東農(nóng)機(jī)化》2002年第13期；2001年國(guó)家工商行政管理局與國(guó)家質(zhì)檢總局就天津“小站稻”地理標(biāo)志認(rèn)證權(quán)限之爭(zhēng)，參見(jiàn)嵇哲：《工商質(zhì)檢不統(tǒng)一，天津“小站稻”內(nèi)戰(zhàn)何時(shí)休》，http://www.enorth.com.cn，最后訪問(wèn)時(shí)間2012年5月3日；2003年河北某集市建設(shè)局和晉州市運(yùn)管部門(mén)的權(quán)限之爭(zhēng)，參見(jiàn)趙永兵、劉波：《兩地政府部門(mén)爭(zhēng)議未決道路運(yùn)輸證苦了辛集“的哥”》，載《燕趙都市報(bào)》2003年3月3日；2003年湖北襄樊市市、區(qū)兩級(jí)檢疫部門(mén)為爭(zhēng)奪肉類(lèi)檢疫權(quán)權(quán)限之爭(zhēng)，參見(jiàn)胡杰：《爭(zhēng)奪檢疫權(quán)：襄樊市市、區(qū)兩級(jí)檢疫部門(mén)大打出手》，載《北京青年報(bào)》2003年12月8日；2005年國(guó)家環(huán)?？偩峙c水利部就淮河流域水域所能容納的污染物總量評(píng)定權(quán)限之爭(zhēng)，參見(jiàn)覃愛(ài)玲：《環(huán)?？偩峙c水利部之爭(zhēng)，兩大部委針?shù)h相對(duì)之謎》，載《瞭望周刊》2005年4月20日；2006年人民銀行與銀監(jiān)會(huì)圍繞小額貸款公司改革主導(dǎo)權(quán)之爭(zhēng)，參見(jiàn)杜艷：《銀行業(yè)兩監(jiān)管部門(mén)斗法，小額貸款公司處境尷尬》，載《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》2008年1月14日；2007年國(guó)家廣電總局和國(guó)家工業(yè)與信息化部就手機(jī)電視主導(dǎo)權(quán)權(quán)限之爭(zhēng)，參見(jiàn)焦立坤：《廣電總局強(qiáng)調(diào)手機(jī)電視歸屬權(quán)，必須納入媒體管理》，載《北京晨報(bào)》2007年8月22日；2009年7月河南桐柏縣交通局與湖北省隨州市公路管理局關(guān)于淮河大橋修繕的權(quán)限糾葛，參見(jiàn)2010年6月9日央視“焦點(diǎn)訪談”欄目：“管不了的危橋”；2009年下半年來(lái)，文化部與新聞出版總署圍繞“魔獸爭(zhēng)霸”網(wǎng)游監(jiān)管權(quán)歸屬而發(fā)生的一系列明爭(zhēng)暗斗，參見(jiàn)厲盡國(guó)：《法治視野下的行政權(quán)限爭(zhēng)議及其解決——從“魔獸爭(zhēng)霸”網(wǎng)游監(jiān)管權(quán)之爭(zhēng)談起》，載《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第6期。

② 詳見(jiàn)王太高：《論機(jī)關(guān)訴訟——完善我國(guó)行政組織法的一個(gè)思路》，載《河北法學(xué)》2005年第9期；黃顯雄：《論我國(guó)行政機(jī)關(guān)權(quán)限爭(zhēng)議的法律規(guī)制——從幾例部門(mén)之爭(zhēng)說(shuō)開(kāi)去》，載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第2期；鄧可祝：《機(jī)關(guān)訴訟研究》，載《行政與法》2007年第4期；吳衛(wèi)軍、張峰：《行政權(quán)限爭(zhēng)議的司法解決——論我國(guó)機(jī)關(guān)訴訟的構(gòu)建》，載《青海師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2009年第6期；高艷、劉大中、金玲：《論行政權(quán)限沖突的化解路徑——基于沖突理論的探討》，載《河北師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2012年第3期。

③ 參見(jiàn)[英]阿德里安．A．S．朱克曼主編，傅郁林等譯：《危機(jī)中的民事司法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2005年版，第25頁(yè)。

④ 規(guī)范法學(xué)派創(chuàng)始人美籍奧地利法學(xué)家凱爾森認(rèn)為：“認(rèn)知法律的活動(dòng)是一種“概念性”法學(xué)，而不是別的什么，我們不可能離開(kāi)概念進(jìn)行構(gòu)思”。參見(jiàn)Kelsen, Juristischer Formalismus and reine kechtslehre ,58 Juristischewochenschrift(1929).1724.cited from The Jurisprudence of Interests, trans. and ed.by M. Magdalena schoch, Harvard university,1948,p.54.

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TheAdministrativeLitigationMechanismCannotSolvetheDisputeofAdministrative

ZhangXian-wei
(Law and Politics School of Guangdong Ocean University， Zhanjiang Guangdong 524008)

Administrative dispute has become the national governance system and the modernization of governance to promote obstacles. From the perspective of practical law, the administrative litigation mechanism to resolve administrative disputes is still lack of clear legal basis, there is no operational procedures for the operation. On the basis of the qualification and ability of the subject of the referee, at present, the courts of our country do not have the qualification of judicial adjudication in the case of administrative dispute, and the administrative trial judge has no ability to carry out judicial review on the legitimacy of administrative action. In our country, the power of administrative power dispute should avoid relying on legislation, its rational solution depends on the state power organs.

the administrative right disputes; public interest; litigant mechanism; administrative litigation

1002—6274(2017)05—082—08

DF74

A

(責(zé)任編輯：唐艷秋)

本文系廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“民族特色文化保護(hù)與發(fā)展的行政法問(wèn)題研究”(GD16CFX07)、廣東海洋大學(xué)2017年“創(chuàng)新強(qiáng)校工程”省財(cái)政資金支持項(xiàng)目“地方立法科學(xué)化實(shí)踐的思考”(GDOU2017052617)的階段性成果。

張顯偉(1969-)，男，山東微山人，法學(xué)博士，廣東海洋大學(xué)法政學(xué)院教授，廣東省地方立法研究評(píng)估與咨詢(xún)服務(wù)基地研究員，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)與行政訴訟法學(xué)、立法學(xué)。