“救急難”托底保障的機(jī)制構(gòu)建與地方實(shí)踐

◎ 章曉懿

“救急難”托底保障的機(jī)制構(gòu)建與地方實(shí)踐

◎ 章曉懿

社會(huì)救助制度承擔(dān)著保民生、促公平的托底保障重大責(zé)任。為進(jìn)一步提升社會(huì)救助“救急難”的托底作用，2015年7月，民政部、財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于在全國(guó)開(kāi)展“救急難”綜合試點(diǎn)工作的通知》，在全國(guó)范圍內(nèi)確定了300個(gè)“救急難”綜合試點(diǎn)單位和地區(qū)。各試點(diǎn)地區(qū)因地制宜，先行先試，積極探索“救急難”的實(shí)現(xiàn)路徑、工作機(jī)制和保障措施，積累了不少具有地方特色的經(jīng)驗(yàn)。

“救急難”托底保障機(jī)制的構(gòu)建

目前，我國(guó)社會(huì)救助制度框架已經(jīng)基本形成，社會(huì)救助體系建設(shè)已進(jìn)入到轉(zhuǎn)型升級(jí)的新階段，專門應(yīng)對(duì)突發(fā)性急難的臨時(shí)救助制度也已建立。根據(jù)基本的頂層設(shè)計(jì)，“救急難”托底保障機(jī)制在整個(gè)社會(huì)救助體系應(yīng)當(dāng)具有以下功能：一是主動(dòng)發(fā)現(xiàn)，提高響應(yīng)速度；二是整合救助資源，協(xié)調(diào)部門聯(lián)動(dòng)；三是鼓勵(lì)社會(huì)力量參與社會(huì)救助。

隨著我國(guó)社會(huì)救助需求層次的提升，社會(huì)救助價(jià)值理念不能繼續(xù)停留在事后補(bǔ)償與缺陷修補(bǔ)的層面，而是要具有積極應(yīng)對(duì)貧困、預(yù)防貧困的觀念，因此積極應(yīng)對(duì)型的社會(huì)救助要求要有主動(dòng)發(fā)現(xiàn)和快速響應(yīng)的功能。現(xiàn)行的社會(huì)救助資源分散于各主管部門，“碎片化”的管理方式給整體的救助協(xié)調(diào)和組織帶來(lái)了困難，一方面容易出現(xiàn)政出多門、多龍治水的問(wèn)題，另一方面信息不共享易導(dǎo)致資源浪費(fèi)和分配不公。所以，建立“救急難”托底保障機(jī)制的一個(gè)重要目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)整合現(xiàn)有社會(huì)救助資源：第一，在制度上，要求加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在分類執(zhí)行單項(xiàng)救助的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌各項(xiàng)制度的發(fā)展方向和銜接；第二，在部門協(xié)調(diào)上，各主管部門要實(shí)現(xiàn)信息共享，建立社會(huì)救助管理信息系統(tǒng)。

毫無(wú)疑問(wèn)，政府在社會(huì)救助中起著主導(dǎo)作用，但是社會(huì)力量參與救助對(duì)于貧困邊緣人群、支出型貧困家庭等具有不可替代的作用。因此，“救急難”托底保障機(jī)制構(gòu)建中應(yīng)將政府責(zé)任和社會(huì)力量作用進(jìn)行統(tǒng)一劃分和規(guī)定，充分整合政府和民間的救助資源。

綜上，“救急難”托底保障機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)包含三大基本內(nèi)容，即：管理機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制和支持機(jī)制。依托于這三大基礎(chǔ)性的機(jī)制建設(shè)，“救急難”托底保障功能方能得以實(shí)現(xiàn)。社會(huì)救助的管理價(jià)值在于公平，要想充分體現(xiàn)政策的公平性，必須對(duì)救助的各個(gè)方面做出明確的規(guī)范，所以在管理機(jī)制層面主要包含救助對(duì)象的厘定、救助標(biāo)準(zhǔn)的明確和救助程序的規(guī)范這三方面的內(nèi)容。程序的價(jià)值在于能根據(jù)看得見(jiàn)的形式實(shí)現(xiàn)正義，程序的優(yōu)化和規(guī)范是“救急難”機(jī)制運(yùn)行的基礎(chǔ)，所以運(yùn)行機(jī)制應(yīng)該包括發(fā)現(xiàn)機(jī)制、受理機(jī)制、響應(yīng)機(jī)制、轉(zhuǎn)介機(jī)制。同時(shí)，機(jī)制的運(yùn)行又離不開(kāi)人力、物力資源和信息的支持，所以支持機(jī)制主要包含籌資機(jī)制、信息共享機(jī)制和社會(huì)力量參與機(jī)制。

“救急難”托底保障機(jī)制試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐

通過(guò)對(duì)全國(guó)300個(gè)“救急難”試點(diǎn)單位問(wèn)卷調(diào)查和對(duì)部分試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，兩年來(lái)“救急難”試點(diǎn)工作在各地全面推行已取得顯著成效。絕大部分試點(diǎn)單位建立和完善了相關(guān)制度體系，并對(duì)“救急難”救助范圍和標(biāo)準(zhǔn)都建立了精細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)。

在“救急難”發(fā)現(xiàn)機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)中，各試點(diǎn)地區(qū)充分調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)力量的積極性，依靠村（居）委會(huì)、社工、志愿者等傳統(tǒng)力量，以及運(yùn)用社區(qū)網(wǎng)格化管理的優(yōu)勢(shì)，或者開(kāi)通社會(huì)救助熱線，利用廣播、電臺(tái)、在社區(qū)公示以及通過(guò)114查詢等方式公布，創(chuàng)新了主動(dòng)發(fā)現(xiàn)機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，在試點(diǎn)地區(qū)全面建成了“一門受理，協(xié)同辦理”的工作機(jī)制，并且發(fā)揮了很大的作用。

對(duì)于試點(diǎn)單位的抽樣調(diào)查結(jié)果顯示：在“救急難”對(duì)象方面，各地都把重大疾病列為首要對(duì)象，其次是火災(zāi)、交通事故，再次是公共衛(wèi)生突發(fā)事件、子女入學(xué)、流浪乞討人員等。在戶籍限制方面，部分地區(qū)對(duì)“救急難”還是存在不同程度的限制。在救助程序設(shè)置方面，所有試點(diǎn)單位均已建立比較規(guī)范的工作程序，絕大多數(shù)地區(qū)已建立“先救助、后補(bǔ)辦手續(xù)”以及體現(xiàn)“救急難”特點(diǎn)綠色通道。在運(yùn)行機(jī)制方面，在“民政牽頭”下，有財(cái)政、教育、衛(wèi)計(jì)委等共同參與“救急難”的比例較高，殘聯(lián)、住建、人社、公安等部門的共同參與也占相當(dāng)比例。從發(fā)現(xiàn)機(jī)制來(lái)看，最普遍的方式還是通過(guò)村居委上門求助和“一門受理”窗口申請(qǐng)；由街鎮(zhèn)、村居委會(huì)主動(dòng)摸底發(fā)現(xiàn)上報(bào)、到社會(huì)救助機(jī)構(gòu)（站）上門求助的也占一定比例。在籌資機(jī)制方面，絕大部分資金來(lái)源于財(cái)政撥款，通過(guò)社會(huì)籌資獲得資金以及其他協(xié)同部門統(tǒng)統(tǒng)承擔(dān)也占有相當(dāng)?shù)谋壤?。在社?huì)力量參與方面，絕大多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)都有社會(huì)力量的參與，主要形式是志愿者參與、企事業(yè)單位個(gè)人捐助，而由社會(huì)組織籌集資金、個(gè)案參與、承擔(dān)政府購(gòu)買服務(wù)的還比較少。在實(shí)施對(duì)象與效果評(píng)估方面，低保和特困人員在“救急難”的總?cè)藬?shù)中占絕大多數(shù)，還有部分“救急難”對(duì)象為非低保和特困人員。從救助費(fèi)用支出類別來(lái)看，對(duì)于突發(fā)重大疾病的救助資金支出占有相當(dāng)高的比例。

“救急難”試點(diǎn)中也存在一些問(wèn)題，如：救助對(duì)象急難狀況識(shí)別有難度；跨部門協(xié)調(diào)能力依然不足；基層社會(huì)救助人員隊(duì)伍力量不足等等。

進(jìn)一步完善“救急難”托底保障機(jī)制的建議

上述分析表明，依托于臨時(shí)救助的“救急難”托底保障機(jī)制要充分發(fā)揮主動(dòng)發(fā)現(xiàn)、快速響應(yīng)、整合資源聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)部門和動(dòng)員社會(huì)力量參與等作用，關(guān)鍵在于打通社會(huì)救助體系的運(yùn)行脈絡(luò)，構(gòu)建起綜合性的社會(huì)救助體系，使整個(gè)社會(huì)救助制度體系能夠靈活快速地運(yùn)作起來(lái)，方能達(dá)到救急、救難的目標(biāo)。具體需要從以下幾個(gè)方面入手。

一是要積極轉(zhuǎn)變救助理念，將傳統(tǒng)的被動(dòng)型救助觀念轉(zhuǎn)變成主動(dòng)救助的現(xiàn)代理念。主動(dòng)型的社會(huì)救助需要處理好做以下問(wèn)題：首先，在“救急難”托底保障機(jī)制中要有預(yù)案、預(yù)估，從傳統(tǒng)的應(yīng)對(duì)性救助向更為積極的預(yù)測(cè)性救助的轉(zhuǎn)變；第二，要與社會(huì)工作相結(jié)合，這樣有助于主動(dòng)救助范圍的拓展。

二是要繼續(xù)完善社會(huì)救助制度，特別是加大醫(yī)療救助力度。調(diào)查結(jié)果表明，目前“救急難”需求中的突出矛盾還是因病致貧，其實(shí)質(zhì)是現(xiàn)有醫(yī)療救助制度的不足。為有效發(fā)揮“救急難”的功能和作用，迫切需要加強(qiáng)醫(yī)療保障的力度，繼續(xù)完善現(xiàn)有的醫(yī)療救助制度。

三是搭建信息共享平臺(tái)，整合現(xiàn)有的社會(huì)救助資源?！熬燃彪y”社會(huì)救助資源的整合，應(yīng)著重三個(gè)方面的問(wèn)題：首先是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)救助制度的銜接，做好與生活救助制度的銜接，以及與專項(xiàng)救助制度的銜接；其次是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好救助部門之間的關(guān)系，將社會(huì)救助信息、政策和資源統(tǒng)一放置在信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)資源充分利用。再次是建議在全國(guó)性范圍內(nèi)統(tǒng)一社會(huì)救助熱線電話等傳播方式，以便于救助熱線的宣傳和傳播，也有助于提升社會(huì)救助主動(dòng)發(fā)現(xiàn)的效率。

四是進(jìn)一步加大財(cái)政投入的力度，建立多元籌資機(jī)制。在加大臨時(shí)救助財(cái)政資金投入的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步創(chuàng)新籌資思路，改變單一靠財(cái)政投入的籌資方式，建立多元的、開(kāi)放的“救急難”籌資機(jī)制。

五是加強(qiáng)社會(huì)救助基層隊(duì)伍建設(shè)，提高救助能力與水平。目前，基層救助隊(duì)伍無(wú)論在數(shù)量上還是專業(yè)性方面均比較薄弱。應(yīng)當(dāng)充分重視基層社會(huì)救助隊(duì)伍建設(shè)，保證一線人員的數(shù)量達(dá)到規(guī)定的要求，同時(shí)通過(guò)定期培訓(xùn)提高其業(yè)務(wù)能力與政策水平，建設(shè)一支素質(zhì)高、能力強(qiáng)的基層社會(huì)救助人員隊(duì)伍，以保證社會(huì)救助各項(xiàng)政策真正落實(shí)到位。

六是鼓勵(lì)和動(dòng)員社會(huì)力量參與“救急難”，有效發(fā)揮社會(huì)力量的積極作用。首先要加大力度扶持社會(huì)工作機(jī)構(gòu)，加快對(duì)社會(huì)工作者的培養(yǎng)，提升社會(huì)救助服務(wù)的專業(yè)化水平。其次要加強(qiáng)媒體和活動(dòng)宣傳，建立透明公開(kāi)的社會(huì)捐助體系和健全的志愿服務(wù)體系。社會(huì)救助政策的根本在于促進(jìn)社會(huì)共融，要以透明公開(kāi)的制度、嚴(yán)格的資金監(jiān)管和廣泛深入的媒體宣傳教育，引導(dǎo)廣大社會(huì)成員養(yǎng)成樂(lè)善好施、與人為善的品行，積極促進(jìn)救助對(duì)象的社會(huì)融入。

（作者系中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)社會(huì)救助分會(huì)理事，上海交通大學(xué)教授）