上海社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務發(fā)展的探索與思考

◎ 朱勤皓

上海社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務發(fā)展的探索與思考

◎ 朱勤皓

習近平同志在中央政治局集體學習時強調，我國是世界上人口老齡化程度比較高的國家之一，老年人口數(shù)量最多，老齡化速度最快，應對人口老齡化任務最重。上海的發(fā)展將長期與人口老齡化并存，如何將這一重要的人口結構特征轉化為經(jīng)濟社會發(fā)展的驅動力，需要戰(zhàn)略規(guī)劃和富有創(chuàng)新的實踐。社區(qū)嵌入式養(yǎng)老就是在這樣的背景下應運而生。這一新模式實現(xiàn)了社區(qū)內(nèi)養(yǎng)老服務功能的融合，依靠社區(qū)、貼近老人、服務便捷，滿足了老人保持原有社區(qū)關系的情感需求，實現(xiàn)了機構、社區(qū)、家庭三者的整合，對于社區(qū)營造尊老、敬老的社會氛圍具有很好的示范作用。

社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務的探索與實踐

“一碗湯的距離”，這個溫情脈脈的度量，寄寓著社區(qū)居民對社區(qū)服務的本能需求：便利、可及，出行成本趨近于零。社區(qū)也為上海養(yǎng)老服務模式的創(chuàng)新提供了空間。從2014年下半年起，上海以長者照護之家、社區(qū)綜合為老服務中心等為重點，開展了社區(qū)嵌入式、多功能、綜合性養(yǎng)老服務機構的試點工作。目前上海推廣實行的社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務主要有兩種類型：①單一型，即長者照護之家；②綜合型，即社區(qū)綜合為老服務中心。

（一）單一型：長者照護之家

單一型的長者照護之家是為老年人就近提供集中照護服務的社區(qū)養(yǎng)老服務設施，一般采取小區(qū)嵌入式設置，輻射周邊社區(qū)。通常面積在300-500平方米，主要服務內(nèi)容包括：為經(jīng)老年照護統(tǒng)一需求評估為三級及以上的老年人提供短期住養(yǎng)照料；為大病出院仍需康復護理或家屬需要喘息服務的老年人提供短期寄養(yǎng)服務；有條件的長者照護之家可以根據(jù)自身供給能力和社區(qū)內(nèi)老年人養(yǎng)老需求，開展其他可以延伸至社區(qū)、居民家庭的服務，如家庭護老者培訓等。比如，浦東新區(qū)的浦興社區(qū)福苑長者照護之家是上海建設完成最早、證照齊全正式運營最早、公建民營的社區(qū)微機構，設施基礎條件為室內(nèi)建筑面積340平方米，戶外花園面積130平方米，核定床位數(shù)14張。主要為本小區(qū)及周邊小區(qū)的老年照護統(tǒng)一需求評估等級3-5級的失能、失智老人，提供24小時托養(yǎng)、喘息服務、居家上門拓展性服務、失能家庭照護者培訓等。

總的來說，長者照護之家并不鼓勵老年人連續(xù)入住，對處于術后康復、大病出院的過渡期，需要醫(yī)護人員陪伴并輔以一定康復訓練的，可以安排入住；隨后對得到及時照料恢復情況良好的老人，可以通過護士定期隨訪、家庭照護力量訓練，以及護理人員每日的助餐、助浴等照料，將服務送上門。已經(jīng)有越來越多的老年人選擇家庭服務。

經(jīng)過連續(xù)三年作為市政府實事項目推進，長者照護之家已經(jīng)在全市廣泛開展。截至2016年底，全市共有長者照護之家73家，床位數(shù)共計2100多張；到2017年底，中心城區(qū)和郊區(qū)城市化地區(qū)每個街鎮(zhèn)將至少擁有一家長者照護之家。長者照護之家既是養(yǎng)老機構向社區(qū)、家庭的延伸，也是機構、社區(qū)對家庭養(yǎng)老的支撐。

（二）綜合型：社區(qū)綜合為老服務中心

社區(qū)綜合為老服務中心是指社區(qū)內(nèi)各類為老服務設施相對集中設置，并依托信息化管理平臺，統(tǒng)籌為老服務資源、提供多樣化服務、方便群眾辦事的為老服務綜合體。社區(qū)綜合為老服務中心建設有利于均衡養(yǎng)老服務設施布局，形成“一站多點”的設施網(wǎng)絡；有利于突破現(xiàn)有養(yǎng)老服務瓶頸、提升社區(qū)綜合為老服務和管理能力；有利于深化發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務體系，滿足老年人日益增強的多層次、多樣化養(yǎng)老服務需求。比如，靜安區(qū)的芷江西路綜合為老服務中心開辦于2015年年底，建筑面積近2000平方米，內(nèi)部入住了街道老年協(xié)會、居家養(yǎng)老服務中心、社區(qū)衛(wèi)生服務站等社區(qū)“標配”，引入了樂慈愛老服務中心、福壽康居家康復護理服務機構等專業(yè)機構，設有日間照護、康復護理、便民驛站、休閑娛樂、餐飲服務、醫(yī)療診治等6大區(qū)域，各類沙龍和科技助老系列培訓班等服務一應俱全。在這里，老年居民可以享受各式各樣的服務：老年餐廳在中午提供午餐，下午成了懷舊咖啡館，老人可以在這里喝咖啡聽音樂。社區(qū)老年課堂開設了十數(shù)種課程，包括戲劇沙龍、影視留聲機、科技助老講座、心理咨詢……老有所學在這里被詮釋得淋漓盡致。便民驛站提供老人離不開的理發(fā)、修小家電、縫紉修補服務。中心除了專業(yè)服務人員，還有很多志愿者，包括心理咨詢師和律師等等。

社區(qū)綜合為老服務中心發(fā)揮著“四個功能”。一是將各類與老年人生活照料需求密切相關的服務設施相對集中設置，實現(xiàn)“一站式綜合服務”；二是整合為老服務資源，實現(xiàn)“一體化資源統(tǒng)籌”；三是建立科技助老平臺，實現(xiàn)“一網(wǎng)覆蓋的信息管理”；四是方便群眾辦事，實現(xiàn)老年服務方面“一門式的辦事窗口”。

到2016年底，全市已建成32個具有示范效應的社區(qū)綜合為老服務中心，今年年底將建成100個，到2020年底，全市每個街鎮(zhèn)將擁有一個社區(qū)綜合為老服務中心。在這里，老年人不出社區(qū)，養(yǎng)老服務需求基本能夠得到滿足，它讓社區(qū)成為沒有圍墻的養(yǎng)老院，成為頤養(yǎng)天年的宜居家園。

上海社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務的發(fā)展與思考

社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務是上海立足本地實際，深入挖掘資源，緩解養(yǎng)老服務場所資源短缺，為老年人群就近提供照料服務的一種創(chuàng)新模式，需要在實踐之中邊摸索邊總結，不斷調整優(yōu)化。

（一）社區(qū)嵌入式養(yǎng)老的理論內(nèi)涵

社區(qū)嵌入式養(yǎng)老是一種以社區(qū)內(nèi)閑置物業(yè)資源等為載體，以資源嵌入、功能嵌入、管理嵌入為形式，以社區(qū)輻射范圍內(nèi)的普通老年群體為服務對象，通過對各方資源整合，以市場化機制開展運作的養(yǎng)老模式。它打破了“90-7-3”的固態(tài)養(yǎng)老格局，規(guī)模小型適度，服務多樣靈活，依靠社區(qū)、貼近老人、服務便捷。

發(fā)展社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務有著重要的現(xiàn)實意義：

一是適應了養(yǎng)老服務業(yè)多層次、多樣化發(fā)展的要求。從“五個老有”的角度看，“老有所樂、老有所學、老有所為”服務的主要是健康老年人，他們的需求集中在家政服務、各類活動、心理慰藉等方面；“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)”的老年人，主要是滿足護理和就醫(yī)的需求，提供的主要是慢性病管理型的護理和急救相結合的服務功能，嵌入式養(yǎng)老模式解決的正是這類問題。

二是為家庭在養(yǎng)老服務中發(fā)揮積極作用提供有力支撐和保障。養(yǎng)老過程中，家庭是主角，社會是幫助，但由于家庭規(guī)模小型化、工作緊張壓力大、缺乏專業(yè)照料技能等因素，不少家庭難以承擔家中老人的照料。從現(xiàn)實看，家庭這一主角只有在社區(qū)中才能發(fā)揮作用。嵌入式養(yǎng)老恰恰滿足了這種需求。嵌入式養(yǎng)老機構為有需要的家庭提供“喘息服務”，通過老年人短期寄養(yǎng)服務讓家屬可以“喘一口氣緩一下”；此外，它還通過專業(yè)上門服務、專業(yè)技能培訓等幫助家庭緩解專業(yè)照料方面的煩惱。

三是實現(xiàn)了社區(qū)內(nèi)養(yǎng)老服務功能的融合，成為了社區(qū)層面養(yǎng)老服務供需對接、政府與市場間養(yǎng)老資源互動的平臺。在服務功能上，其既能提供短期住養(yǎng)服務，又能提供日間照料服務，還能為居家養(yǎng)老提供專業(yè)服務和支撐，實現(xiàn)了居家、社區(qū)、機構養(yǎng)老的融合。社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務機構的出現(xiàn)，使家家戶戶千頭萬緒的養(yǎng)老服務需求及服務供給信息在社區(qū)的平臺上可以實現(xiàn)有效對接。同時，政府支持與市場參與也能在其中找到切入點和平衡點。

四是有利于標準化持續(xù)發(fā)展。社區(qū)嵌入式服務機構往往利用社區(qū)閑置物業(yè)資源改造建成，能夠避免建設大型養(yǎng)老機構面臨的場地、資金、建設周期等硬約束。對社會資本的積極參與也很有吸引力，有利于品牌化、連鎖化、規(guī)模化發(fā)展。

與此同時，大力發(fā)展社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務還具有深刻的人文意義：

一是促進原居安養(yǎng)。社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務機構往往離醫(yī)院近，子女探視方便，時間成本、經(jīng)濟成本低，和老年人原先的生活環(huán)境相似，使老年人可以在熟悉的社區(qū)環(huán)境中享受專業(yè)化的養(yǎng)老服務，符合我國居家養(yǎng)老的傳統(tǒng)和老年人的意愿。

二是便于子女和親屬照料。社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機構由于其地理位置就在老年人生活的社區(qū)內(nèi)，便于老年人家屬和子女日常探望，也增進了父母與子女間的交流，社會接受度很高。

三是利于弘揚尊老美德。入住社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務機構滿足了老年人保持原有社區(qū)關系的情感需求，加深了社區(qū)內(nèi)不同年齡階層人員之間的代際交流，對于營造尊老、敬老、互助關愛的社會氛圍具有很好的融合作用。

（二）經(jīng)驗與不足

通過兩年多來的實踐，我們認為，社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務的模式在方向上是正確的，在操作上是可行的，在實踐中也是行之有效的。社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務這一模式在內(nèi)容上填補了社區(qū)照料在喘息服務、中度失能老人服務、家庭護理專業(yè)指導等多方面的空白；在能力上顯著提升了社區(qū)養(yǎng)老服務的專業(yè)性及其對于老年人及其家庭的支持能力，一定程度上彌補了社區(qū)養(yǎng)老服務在專業(yè)性和效能上短板，縮短了和機構服務能力之間的差距；在效率上充分發(fā)揮了社區(qū)零散土地資源的作用以及各項社區(qū)服務之間的集合效應。

總結兩年多來社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務發(fā)展的具體經(jīng)驗，主要有：一是定位高起點、高質量，不僅硬件設施要達到標準，而且服務要具有專業(yè)性。上海制定了《上海市社區(qū)養(yǎng)老服務管理辦法》《關于加快推進本市長者照護之家建設的通知》《關于加強社區(qū)綜合為老服務中心建設的指導意見》等政策文件，同時，通過招標委托專業(yè)社會組織實施項目，取得了良好的效果。

二是開放式運行，不僅為居住在設施里的老人服務，同時還面向社區(qū)居家老人開放部分服務設施，也為社區(qū)老人提供上門服務。

三是資源統(tǒng)合，既可以利用設施開展其他社區(qū)服務內(nèi)容，也可以利用其他設施服務于入住的老人，以達到資源的充分利用。

與此同時，在社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務發(fā)展過程中，也遇到了諸多挑戰(zhàn)，比如社會上仍存有的對于養(yǎng)老服務機構的偏見，“希望有養(yǎng)老服務、但不要養(yǎng)老機構在身邊”的鄰避效應；如何更進一步整合社區(qū)內(nèi)的政府資源、社會資源和居民志愿服務資源，在養(yǎng)老服務中形成更大合力；如何進一步降低服務機構的運行成本，提升效益等等。

我們認為，這些問題的提出，反映出當前社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式尚在發(fā)展初期，社會正能量作用尚未充分顯現(xiàn)、規(guī)模效應尚未完全形成、社會認知度尚待進一步提高，是發(fā)展中的問題，應當而且完全可以通過加快發(fā)展的方式來解決。從長遠看，要從當前的瓶頸問題出發(fā)，堅持問題導向，持續(xù)發(fā)力，為社區(qū)嵌入式養(yǎng)老發(fā)展創(chuàng)造條件。比如，要加大人力資源保障，加快發(fā)展專業(yè)的護理員隊伍，增加收入，提高服務水平；要構建穩(wěn)定持續(xù)的機構投入機制，在政府加大投入的同時，鼓勵社會資金參與，形成長效運作機制；要加強監(jiān)管，完善機構運作標準，為機構的規(guī)范運作保駕護航。

（三）展望

上海在“十三五”期間，要繼續(xù)加大社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務布局力度、增加設施數(shù)量，同時，要以“拓展服務、提升質量、加強監(jiān)管”為核心目標，用“專業(yè)、高效、規(guī)范”來豐富社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務的內(nèi)涵。

在“拓展服務”方面，要結合正在試行的長期護理保險服務工作，進一步豐富社區(qū)嵌入式服務產(chǎn)品內(nèi)容，打造老年人可知、可選、可及、可用的養(yǎng)老服務包。加強制度和標準化建設，不斷完善社區(qū)嵌入式服務的質量標準，努力塑造嵌入式養(yǎng)老服務機構“安全、誠信、優(yōu)質”的服務品質。

在“提升質量”方面，從全市情況看，普遍存在數(shù)量上的缺口和技能素質上的不適應。本市現(xiàn)有養(yǎng)老護理員4.5萬人，普遍年齡偏大、文化和技能水平偏低，50歲以上的占50%，初中以下學歷占86%，持有職業(yè)資格證書的僅占15%。由于行業(yè)社會地位和工資福利待遇、社會保障水平偏低，隊伍穩(wěn)定性較低，持續(xù)發(fā)展難度大。要切實將加強養(yǎng)老服務行業(yè)高技能人才培養(yǎng)提到重要的議事日程。要以上海實施“養(yǎng)老機構服務質量提升三年行動計劃”的契機，加大政策支持力度，增強各類養(yǎng)老服務機構提升服務質量的主動性和自覺性，要繼續(xù)加大對培訓補貼的力度，鼓勵行業(yè)從業(yè)人員提高技能水平。

在“加強監(jiān)管”方面，要通過行政檢查、綜合評估、誠信檔案等一系列措施，激勵與約束并舉，加強行業(yè)監(jiān)管。加強政府購買服務監(jiān)管，重視財政撥款的利用效率，要在監(jiān)管的精細度和時間區(qū)間上持續(xù)加大力度，以最大程度地發(fā)揮財政撥款的利用率。加強養(yǎng)老服務需求評估員隊伍建設。上海自2015年開始開設評估員培訓班，加強評估員培訓工作，但與香港的評估員大都是社工、護士、職業(yè)治療師、物理治療師的職業(yè)水平相比，有不小的差距，還待進一步改進與完善。

總之，加強養(yǎng)老服務事業(yè)發(fā)展是上海當前和今后很長一段時期既定的工作任務。我們將在現(xiàn)有嵌入式養(yǎng)老服務發(fā)展的基礎上，繼續(xù)加大實踐探索和理論總結，努力建設政府與社會相適應的民政社會福利體系。

（作者系上海市民政局局長）