發(fā)揮基層黨組織“政治核心”作用的體制保障研究

□ 韓 強 郭開宇

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發(fā)揮基層黨組織“政治核心”作用的體制保障研究

□ 韓 強 郭開宇

隨著改革的深化和發(fā)展中深層次問題的顯現(xiàn)，發(fā)揮基層黨組織的“政治核心”作用問題愈加突出。黨的基層組織“政治核心”地位作用的提出有其歷史必然性，但同時也產(chǎn)生了一系列新問題，包括黨政關(guān)系處理不暢，中心工作與黨的工作“兩張皮”現(xiàn)象依然存在，黨政“一把手”關(guān)系緊張等等。要解決這些問題，必須把科學(xué)設(shè)置體制機制、用體制保證基層黨組織“政治核心”作用放在特別重要的位置，尤其要抓住是實行黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的行政負責制還是行政負責制這個根本，把握基層組織的決策體制及黨組織的地位作用這個關(guān)鍵，圍繞基層黨組織負責人與行政負責人的關(guān)系這個焦點，從根本上化解黨政各方在認識、職責、權(quán)力運行等方面的分歧，形成基層干事創(chuàng)業(yè)的合力，真正為黨的領(lǐng)導(dǎo)的實現(xiàn)提供有力的體制保證。

中國共產(chǎn)黨；基層黨組織；“政治核心”；體制保障

黨的十八大以來，隨著改革的深化和發(fā)展中深層次問題的顯現(xiàn)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央愈加關(guān)注發(fā)揮基層黨組織的“政治核心”作用問題，并在全國國有企業(yè)黨的建設(shè)工作會議、全國高校思想政治工作會議等所作的講話中作了多次闡述。根據(jù)黨章規(guī)定，黨的基層組織是黨在社會基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘，主要居于兩種地位，發(fā)揮兩種作用，一種是“領(lǐng)導(dǎo)核心”，另一種是“政治核心”，兩者都有相對獨特的內(nèi)容。前者處于領(lǐng)導(dǎo)和決策的核心地位，與中心工作融為一體，后者則從政治的角度保證、監(jiān)督中心工作的開展，并為之提供良好的服務(wù)。*參考韓強：《基層黨組織“領(lǐng)導(dǎo)核心”與“政治核心”地位作用辨析》，《探索》，2017年第3期?！邦I(lǐng)導(dǎo)核心”的地位作用是大家所熟知的，在長期的民主革命和社會主義革命與建設(shè)中，基層黨組織一直處于這樣的地位，甚至長期以黨代政、以黨代企、包攬一切，但“政治核心”的提法則主要始于改革開放之后，因為改革使得越來越多的基層黨組織尤其是新型經(jīng)濟組織和社會組織中的黨組織不能再像過去那樣發(fā)揮直接領(lǐng)導(dǎo)作用，必須以“政治核心”的定位保證黨的領(lǐng)導(dǎo)的實現(xiàn)，同時也便于從體制上避免黨組織對中心工作的事無巨細的干預(yù)。但是，實踐中基層黨組織“政治核心”地位作用的發(fā)揮并不盡如人意，產(chǎn)生了大量黨政關(guān)系上的難題，這就迫切需要我們從體制上進行準確定位，厘清兩者關(guān)系，更好地解決發(fā)揮“政治核心”作用的體制保障問題。

一、基層黨組織“政治核心”地位作用的形成與內(nèi)涵

對于黨的基層組織地位作用的差別雖然在黨的八大上已經(jīng)有所認識，但是明確加以區(qū)別是改革開放以后出現(xiàn)的，可以說，對黨的基層組織地位作用的定位從“領(lǐng)導(dǎo)核心”到“領(lǐng)導(dǎo)核心”與“政治核心”并存首先始于國有企業(yè)改革*黨的八大通過的《中國共產(chǎn)黨章程》第51條作了區(qū)別性表述，但并未使用這樣的概念。黨的十二大通過的《中國共產(chǎn)黨章程》第33條則開始變得具體，比如規(guī)定“基層委員會領(lǐng)導(dǎo)下的總支部委員會和支部委員會，除特殊情況外只對本單位生產(chǎn)任務(wù)和業(yè)務(wù)工作的正確完成起保證監(jiān)督作用。”。

改革開放之初，我們面臨的首要任務(wù)是如何下放企業(yè)管理權(quán)力，賦予企業(yè)自主經(jīng)營決策管理權(quán)以提高企業(yè)效益的問題。鄧小平同志在1980年8月18日的《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》講話中明確提出，要有準備有步驟地改變黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長負責制、經(jīng)理負責制。1984年初，彭真率領(lǐng)中央有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)部門同志組成聯(lián)合調(diào)查組，對企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制進行了廣泛調(diào)查，形成了相關(guān)結(jié)論。1984年5月，中共中央和國務(wù)院決定在部分單位進行廠長負責制的試點。在此基礎(chǔ)上，中共中央和國務(wù)院隨后陸續(xù)頒布了三個條例，即《全民所有制工業(yè)企業(yè)廠長工作條例》、《中國共產(chǎn)黨全民所有制工業(yè)企業(yè)基層組織工作條例》和《全民所有制工業(yè)企業(yè)職工代表大會條例》。三個條例基本明確了實行廠長負責制的總體思路。其中，中共中央、國務(wù)院1986年9月15日印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨全民所有制工業(yè)企業(yè)基層組織工作條例》第3條規(guī)定：“企業(yè)中黨的基層委員會(含不設(shè)基層委員會的總支部委員會或支部委員會，以下簡稱黨委)對企業(yè)實行思想政治領(lǐng)導(dǎo)，即保證、監(jiān)督黨和國家各項方針、政策的貫徹執(zhí)行，支持群眾組織獨立負責地開展工作，認真做好思想政治工作，發(fā)揮黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用，以保證企業(yè)沿著社會主義方向發(fā)展?！边@里對企業(yè)黨組織的定位已明顯接近于“政治核心”。盡管如此，由于這些條例并沒有明確廠長是“一把手”及企業(yè)黨的機構(gòu)太過龐大，故中共中央和國務(wù)院于1986年11月11日發(fā)了一個《補充通知》，其中強調(diào)：“全民所有制工業(yè)企業(yè)的廠長(經(jīng)理)是一廠之長，是企業(yè)法人的代表，對企業(yè)負有全面責任，處于中心地位，起中心作用。廠長(經(jīng)理)、黨委書記都要按照這一新的要求，認真負責、同心協(xié)力地履行好自己的職責?！?《中共中央、國務(wù)院關(guān)于認真貫徹執(zhí)行全民所有制工業(yè)企業(yè)三個條例的補充通知》，《人民日報》，1987年1月12日。再加上逐步推行黨委書記兼任行政副職，并建立在廠長(經(jīng)理)全面負責下的企業(yè)職工思想政治工作新體制，使企業(yè)黨組織機構(gòu)受到極大削弱，地位作用發(fā)揮也受到影響。

與之相似，改革開放之初一些高校即開始探索試行校長負責制，如上海市早在1979年12月即制定了《上海高等學(xué)校校(院)長試行工作條例》，并于1980年初作出了在高校系一級實行系主任負責制的原則規(guī)定。中共中央1985年5月27日頒布了《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》，其中明確提出：“學(xué)校逐步實行校長負責制，有條件的學(xué)校要設(shè)立由校長主持的、人數(shù)不多的、有威信的校務(wù)委員會，作為審議機構(gòu)。要建立和健全以教師為主體的教職工代表大會制度，加強民主管理和民主監(jiān)督。學(xué)校中的黨組織要從過去那種包攬一切的狀態(tài)中解脫出來，把自己的精力集中到加強黨的建設(shè)和加強思想政治工作上來?！?國家教育委員會政治法規(guī)司編：《十一屆三中全會以來重要教育文獻選編》，教育科學(xué)出版社1992年版，第188頁。此后，校長負責制逐步推廣開來，直到“89風(fēng)波”后被黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制所取代。對于黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制體制框架下的基層黨組織地位作用，1989年7月中央轉(zhuǎn)發(fā)的國家教委《關(guān)于當前高等學(xué)校工作中幾個問題的意見》指出：“在今后一個相當長的時期，高等學(xué)校仍應(yīng)實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制”，并提出不再擴大校長負責制的試點范圍，但同時也強調(diào)：“不論實行哪種領(lǐng)導(dǎo)體制，都要充分發(fā)揮黨委的政治核心作用。黨委書記和校長都應(yīng)成為社會主義教育家，都要圍繞辦好社會主義大學(xué)這個共同目標，各司其職，各負其責，相互支持，相互配合?！贝撕蟀l(fā)布的《中共中央關(guān)于加強黨的建設(shè)的通知》和《中共中央關(guān)于加強高等學(xué)校黨的建設(shè)的通知》均對高等學(xué)校實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制，黨委在學(xué)校中處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作進行了確認。*參考韓強：《改革開放以來中國高等學(xué)校黨的建設(shè)研究》，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團出版社2008年版，第44-45頁。

至此，過去基層黨組織作為領(lǐng)導(dǎo)核心的體制雖然依然存在，但是“政治核心”的地位作用問題也逐步凸顯出來，這一定位也逐漸具有了新的內(nèi)涵，黨的十三大修改的黨章對此作了最早的權(quán)威表述，其中寫道：“企業(yè)和實行行政首長負責制的事業(yè)單位中黨的基層組織，對黨和國家的方針政策在本單位的貫徹執(zhí)行實行保證監(jiān)督。這些基層組織應(yīng)以主要精力加強黨的建設(shè)，做好思想政治工作和群眾工作；支持行政負責人按規(guī)定充分行使職權(quán)，并對重大問題提出意見和建議?！?中共中央黨校黨章研究課題組編著：《中國共產(chǎn)黨章程編介(從一大到十六大)》，黨建讀物出版社2004年版，第261頁。到黨的十四大修改的黨章中已明確了政治核心的提法，在第32條規(guī)定：“全民所有制企業(yè)中黨的基層組織，發(fā)揮政治核心作用。圍繞企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營開展工作。保證監(jiān)督黨和國家的方針、政策在本企業(yè)的貫徹執(zhí)行；支持廠長(經(jīng)理)依法行使職權(quán)，堅持和完善廠長(經(jīng)理)負責制；全心全意依靠職工群眾，支持職工代表大會開展工作；參與重大問題的決策；加強黨組織的自身建設(shè)，領(lǐng)導(dǎo)思想政治工作和工會、共青團等群眾組織?！?中共中央黨校黨章研究課題組編著：《中國共產(chǎn)黨章程編介(從一大到十六大)》，黨建讀物出版社2004年版，第278頁。與之相似，實行行政領(lǐng)導(dǎo)人負責制的事業(yè)單位中黨的基層組織、各級黨和國家機關(guān)中黨的基層組織也要發(fā)揮政治核心作用。

由此，基層黨組織政治核心的地位作用逐步清晰，作為對過去黨領(lǐng)導(dǎo)一切的體制的一種改革，它在企業(yè)、事業(yè)單位、黨和國家機關(guān)黨組織中得到確認，直到黨的十八大修改通過的黨章中把其適用范圍進一步擴充規(guī)范為國有企業(yè)和集體企業(yè)中黨的基層組織、非公有制經(jīng)濟組織中黨的組織、行政領(lǐng)導(dǎo)人負責制的事業(yè)單位中黨的基層組織、各級黨和國家機關(guān)中黨的基層組織四類。其內(nèi)涵也主要界定為保證、監(jiān)督、服務(wù)幾個基本方面，即保證、監(jiān)督黨和國家各項方針、政策的貫徹執(zhí)行，支持群眾組織獨立負責地開展工作，認真做好思想政治工作，發(fā)揮黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用，以保證企業(yè)和事業(yè)單位沿著社會主義方向發(fā)展。

二、基層黨組織發(fā)揮“政治核心”作用的必然性與存在的問題

在改革開放的新形勢下，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式與執(zhí)政方式與過去相比必然發(fā)生一定的變化，其中對科學(xué)、民主、依法的要求促使基層黨組織既要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，又不能像過去那樣去實施領(lǐng)導(dǎo)，尤其不能對具體的政府與社會管理事務(wù)做事無巨細的干預(yù)，因此，基層黨組織要保證政治核心地位，發(fā)揮政治核心作用就成為歷史的必然。

(一)基層黨組織發(fā)揮“政治核心”作用的必然性

從黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的變革看，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)。黨必須按照總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，在同級各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。這是從黨的總體地位作用來說的，但黨在不同領(lǐng)域和方面實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)的方式則存在很大的區(qū)別。改革開放前，黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位是絕對的，而且往往是對社會各個方面的具體領(lǐng)導(dǎo)，由于各種權(quán)力集中于黨組織，而黨組織的權(quán)力又集中于黨的書記，因此造成了權(quán)力的過分集中，導(dǎo)致個人說了算，最終釀成了“文化大革命”那樣的內(nèi)亂，給黨和國家造成了沉重的災(zāi)難。基于對這一教訓(xùn)的深刻反思，我們黨開啟了以黨政分開、政企分開、政社分開、下放權(quán)力、提高政府效率等為主要內(nèi)容的政治體制改革，從而為經(jīng)濟建設(shè)這一中心工作解除了體制上的束縛，也使各經(jīng)濟主體的積極性得到充分發(fā)揮，促進了經(jīng)濟的快速發(fā)展和持續(xù)繁榮。實踐證明，在經(jīng)濟工作中黨組織只有定位于發(fā)揮監(jiān)督保障作用，支持鼓勵各經(jīng)濟主體按照經(jīng)濟規(guī)律依法開展經(jīng)營活動，才能真正實現(xiàn)黨的工作機制、目標和經(jīng)濟工作的有機融合，解決黨的工作和經(jīng)濟工作“兩張皮”的問題，而基層黨組織這種定位的高度概括就是“政治核心”，體現(xiàn)為對新形勢下發(fā)揮“領(lǐng)導(dǎo)核心”作用的新的認識和深化。

從“領(lǐng)導(dǎo)核心”與“政治核心”的區(qū)別看，兩者在職責定位上的不同決定了“政治核心”是“領(lǐng)導(dǎo)核心”在一些機構(gòu)和組織中的新的實現(xiàn)形式。兩者的區(qū)別表現(xiàn)在如下方面，一是“領(lǐng)導(dǎo)核心”的關(guān)鍵是基層黨組織本身具有本單位重大事項的討論決定權(quán)，而“政治核心”的關(guān)鍵是只能通過融入一定的決策形式如高校院系的黨政聯(lián)席會議討論和決定本單位重要事項。二是“領(lǐng)導(dǎo)核心”的定位是領(lǐng)導(dǎo)本地政權(quán)機關(guān)和群眾組織，而“政治核心”的定位是發(fā)揮保證監(jiān)督作用。對于何為“保證監(jiān)督”作用，《中國共產(chǎn)黨全民所有制工業(yè)企業(yè)基層組織工作條例》在“黨委的保證和監(jiān)督”一章中有較具體的表述，其中規(guī)定：保證和監(jiān)督是企業(yè)黨委的重要職責。黨委應(yīng)當以積極態(tài)度，把保證和監(jiān)督貫穿于企業(yè)經(jīng)濟活動的全過程。黨委對廠長在企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營重大問題上的決策，應(yīng)當積極支持，保證實現(xiàn)。對廠長的決策，黨委有不同意見，應(yīng)當及時提出，必要時應(yīng)當報告上級主管機關(guān)或上級黨組織。這一條例對“保證和監(jiān)督”的主要內(nèi)容則作出如下規(guī)定：企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的社會主義方向；企業(yè)職工能夠充分享有民主權(quán)利；企業(yè)正確處理好國家、企業(yè)和職工三者利益關(guān)系；企業(yè)遵紀守法，維護國家利益和企業(yè)的合法權(quán)益；企業(yè)和廠長正確執(zhí)行黨的各項方針、政策。同時規(guī)定了“保證和監(jiān)督”的主要方法：組織黨員、干部認真學(xué)習(xí)黨和國家的方針、政策、法律、法規(guī)，發(fā)揮黨員的先鋒模范作用；定期聽取廠長的工作報告，提出意見和建議；加強紀律檢查工作；健全黨的組織生活制度，開展批評與自我批評；通過各種形式監(jiān)督干部。三是“領(lǐng)導(dǎo)核心”的范圍超越了基層黨組織本身，對本地區(qū)的政權(quán)機關(guān)和群眾組織起領(lǐng)導(dǎo)作用，支持和保證這些機關(guān)和組織依照國家法律法規(guī)及各自章程充分行使職權(quán)，而“政治核心”主要限于黨內(nèi)，強調(diào)加強黨組織的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、制度建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)及其他具體工作，體現(xiàn)黨要管黨的要求。

從全面從嚴治黨的現(xiàn)實任務(wù)要求看，在中央及省市組織的幾輪巡視中，都發(fā)現(xiàn)了基層黨組織地位削弱、領(lǐng)導(dǎo)弱化的問題，與全面從嚴治黨的任務(wù)要求不相吻合，為此，我們黨繼續(xù)強調(diào)基層黨組織要發(fā)揮好“政治核心”作用。在2016年10月10日至11日召開的全國國有企業(yè)黨的建設(shè)工作會議上，習(xí)近平總書記在會議講話中強調(diào)：要加強和完善黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)、加強和改進國有企業(yè)黨的建設(shè)。黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)的有機統(tǒng)一。國有企業(yè)黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心作用，歸結(jié)到一點，就是把方向、管大局、保落實。2017年4月13日，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會進行了14家央企的領(lǐng)導(dǎo)人事調(diào)整，其中有7家央企設(shè)置了專職黨委(黨組)副書記。至此在85家應(yīng)配專職副書記的中央企業(yè)中，已全部配了專職副書記。*《85家央企已配齊專職副書記：排名在其他副職領(lǐng)導(dǎo)之前》，新浪財經(jīng)，http://finance.sina.com.cn/china/gncj/2017-04-16/doc-ifyeifqx5963460.shtml，2017年4月16日。此外，也有科研單位(如中國社會科學(xué)院)在部分院所試行了黨委領(lǐng)導(dǎo)下的行政首長負責制，以把基層黨組織的“政治核心”作用落到實處。這些探索從實踐的角度回答了必須發(fā)揮基層黨組織的“政治核心”作用問題。

(二)基層黨組織發(fā)揮“政治核心”作用存在的問題

第一，黨政關(guān)系處理不暢。黨組織與行政組織是基層權(quán)力運行中的兩大基本系統(tǒng)，處理好兩者關(guān)系對事業(yè)發(fā)展至關(guān)重要。處理兩者關(guān)系的關(guān)鍵在于黨要按照總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用(或圍繞保障監(jiān)督服務(wù)發(fā)揮政治核心作用)，黨組織對基層“三重一大”事項實行科學(xué)決策、民主決策和依法決策，同時支持行政系統(tǒng)及其他各組織獨立負責地開展工作，不能搞以黨代政，更不能對業(yè)務(wù)工作進行過分瑣細的干預(yù)，除此以外，黨組織還要負責搞好自身建設(shè)及群眾思想政治工作等。也就是說，基層黨組織在領(lǐng)導(dǎo)核心體制中主要負責宏觀決策，而行政系統(tǒng)則負責落實黨組織做出的重要決策，在政治核心體制下雙方也各有側(cè)重，兩者不可混為一談。但是，在當前黨政關(guān)系的理解和處理中，關(guān)系不暢、矛盾頻出的情況仍非常普遍。比如，黨組織與行政系統(tǒng)在內(nèi)部事務(wù)中誰說了算的問題一直難以解決，在基層黨組織處于領(lǐng)導(dǎo)核心的體制下，由于實行的是黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的行政首長負責制，書記又是領(lǐng)導(dǎo)班子的班長，因此，黨組織當然處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，但是仍然存在許多借具體業(yè)務(wù)工作之名排斥黨的領(lǐng)導(dǎo)的情況。在政治核心體制下，由于中心工作由行政領(lǐng)導(dǎo)班子負責決策，基層黨組織主要是參與者和監(jiān)督方，其權(quán)限并不明晰，因此更容易造成黨的領(lǐng)導(dǎo)失位，黨政關(guān)系持續(xù)緊張。

第二，中心工作與黨的工作“兩張皮”現(xiàn)象依然存在。中心工作與黨的工作應(yīng)該是相互融合高度統(tǒng)一的，黨的工作的目標是推進中心工作，促進經(jīng)濟和各項事業(yè)的發(fā)展。我們常說的黨的建設(shè)要“圍繞中心、服務(wù)大局”，“抓好黨建促發(fā)展，實現(xiàn)發(fā)展靠黨建，檢驗黨建看發(fā)展”等等都體現(xiàn)了這一要求。但是，由于黨建工作與經(jīng)濟工作等存在差異性，加之由黨政分別主抓，而實際工作中又往往存在黨務(wù)干部的專業(yè)化水平偏低、業(yè)務(wù)干部的黨性修養(yǎng)較弱的情形，因此導(dǎo)致在工作中有時會出現(xiàn)黨政表面合作但實則相互疏離甚至排斥的情況，尤其在基層黨組織處于政治核心體制下更是如此。由于黨組織在參與領(lǐng)導(dǎo)和決策中處于人數(shù)、專業(yè)能力等方面的劣勢，對業(yè)務(wù)等中心工作決策缺乏話語權(quán)，只能靠對干部的黨性要求來約束和影響行政領(lǐng)導(dǎo)干部，加之黨務(wù)工作和思想政治工作的任務(wù)不斷增加，難度不斷提高，因而一些基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)人無暇顧及中心工作，不能提出好的意見建議，久而久之在中心工作中被邊緣化，造成難以很好地履行基層黨組織的保證與監(jiān)督職責。

第三，黨政“一把手”關(guān)系緊張。黨政兩個“一把手”的存在，必然帶來兩者關(guān)系處理的問題，這一問題是黨政關(guān)系的集中反映。目前在基層工作中，在黨組織處于領(lǐng)導(dǎo)核心的體制下黨政“一把手”關(guān)系相對清晰，即黨組織負責人是整個領(lǐng)導(dǎo)班子的班長，雙方認同度高，兩者關(guān)系較順暢，即使存在問題往往也大多不是領(lǐng)導(dǎo)體制的問題。但是在政治核心的體制下黨政“一把手”關(guān)系出現(xiàn)的問題較多，并有新的發(fā)展。比如，黨政兩個“一把手”誰說了算的問題在學(xué)理上可以解釋，但是在工作中卻往往難以調(diào)和，業(yè)務(wù)、人事、財務(wù)等權(quán)力往往在行政負責人手中，而行政負責制也支持行政負責人有更多的話語權(quán)，但是由黨組織的核心地位所決定，黨組織負責人又往往不愿在重大事項決策及日常領(lǐng)導(dǎo)中處于行政負責人之下，僅做好分管的黨務(wù)和思想政治工作，加之兩者都能夠找到理論、政策和現(xiàn)實依據(jù)，并得到各自上級領(lǐng)導(dǎo)支持，同時又會經(jīng)常遇到普通黨員群眾需要確認的難題，于是造成兩者關(guān)系的緊張。在集體領(lǐng)導(dǎo)的體制下，對于一些較具體的事務(wù)有的基層單位是行政負責人說了算，有的是黨組織負責人說了算，有的是誰能力強、誰資歷深誰說了算，凡此種種，不一而足。這種情況的普遍存在不利于黨組織發(fā)揮作用，也不利于中心工作開展，必須通過明確基層黨組織政治核心的地位作用來實現(xiàn)兩者關(guān)系的規(guī)范化和制度化。

三、發(fā)揮基層黨組織“政治核心”作用的體制構(gòu)建

隨著改革的深化，越來越多的新經(jīng)濟組織、新社會組織產(chǎn)生出來，其黨組織的作用只能定位于“政治核心”。鑒于黨章業(yè)已規(guī)定國有企業(yè)和集體企業(yè)中黨的基層組織、非公有制經(jīng)濟組織中黨的組織、實行行政領(lǐng)導(dǎo)人負責制的事業(yè)單位中黨的基層組織、各級黨和國家機關(guān)中黨的基層組織必須發(fā)揮“政治核心”作用，可以說，在越來越多的基層單位中，發(fā)揮好黨組織的“政治核心”作用是我們遇到的一個日益突出的問題。發(fā)揮基層黨組織“政治核心”作用最根本的是理順體制，產(chǎn)生問題的關(guān)鍵也在于體制不清晰，因此，我們必須把科學(xué)設(shè)置體制機制、用體制?；鶎狱h組織“政治核心”作用放在特別重要的位置。具體地說，必須明確以下幾個體制方面環(huán)節(jié)的基本要求。

(一)根本在于明確是實行行政負責制還是黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的行政負責制

求木之長者，必固其根本；欲流之遠者，必浚其泉源。要發(fā)揮好基層黨組織“政治核心”作用，必須從根本上解決體制保障問題。而要解決體制問題，首先需要明確的是在基層單位到底是實行行政首長負責制還是黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的行政首長負責制，全部基層黨政關(guān)系問題的焦點也在這里。我們知道，在基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心體制下，無一例外的體制表述是實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的行政首長負責制，如“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制”、“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長(經(jīng)理)負責制”等等。相對而言，在基層黨組織政治核心體制下，我們往往沒有作出是黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的行政首長負責制還是行政首長負責制的相應(yīng)規(guī)定，只是籠統(tǒng)地表述為發(fā)揮政治核心作用，或者通過大致規(guī)定基層黨組織的主要職責來加以區(qū)分。實際上，我們應(yīng)該在黨章和基層組織工作條例中明確，基層黨組織的地位作用存在“領(lǐng)導(dǎo)核心”與“政治核心”兩種基本形式，前者在體制上表現(xiàn)為黨委領(lǐng)導(dǎo)下的行政首長負責制，后者則表現(xiàn)為行政首長負責制。在行政首長負責制下，基層黨組織要通過對中心工作發(fā)揮保障、監(jiān)督、服務(wù)職責及加強黨的自身建設(shè)來保證“政治核心”作用的發(fā)揮。在此基礎(chǔ)上，鑒于這些基層組織存在多層次性，要進一步明確在基層組織的何種層次上實行何種領(lǐng)導(dǎo)體制，比如，中共中央2010年印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》(中發(fā)〔2010〕15號)第10條規(guī)定：“高等學(xué)校黨的委員會按照黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用?！钡?1條則規(guī)定：“高等學(xué)校院(系)級單位黨組織的主要職責是：宣傳、執(zhí)行黨的路線方針政策及學(xué)校各項決定，并為其貫徹落實發(fā)揮保證監(jiān)督作用?！?《中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)校基層組織工作條例》，《法律圖書館》——新法規(guī)速遞，http://www.law-lib.com/lawhtm/1999/14411.htm。顯然，高等學(xué)校院(系)級單位黨組織的作用定位是“政治核心”。2012年12月4日印發(fā)的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強和改進新形勢下高校思想政治工作的意見》更是明確指出：“進一步發(fā)揮院(系)黨委(黨總支)的政治核心作用，履行政治責任，保證監(jiān)督黨的路線方針政策及上級黨組織決定的貫徹執(zhí)行，把握好教學(xué)科研管理等重大事項中的政治原則、政治立場、政治方向，在干部隊伍、教師隊伍建設(shè)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，把好政治關(guān)。”*《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強和改進新形勢下高校思想政治工作的意見(2016年12月4日)》(中發(fā)[2016]31號)，第19頁。對“領(lǐng)導(dǎo)核心”與“政治核心”作出明確定位及具體職責規(guī)定顯然是建構(gòu)基層領(lǐng)導(dǎo)體制的基礎(chǔ)性工作。

(二)關(guān)鍵在于明確基層組織的決策體制及黨組織的地位作用

決策是領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是否參與決策、能否在決策中發(fā)揮主導(dǎo)作用是判斷領(lǐng)導(dǎo)作用實現(xiàn)程度的主要因素，要保證基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心及政治核心地位，必須把決策體制的健全完善放在重要位置，切實保證基層黨組織能夠參與決策，并且在決策中有充分的話語權(quán)。目前基層單位的最高決策機構(gòu)名稱各異，在黨的“領(lǐng)導(dǎo)核心”體制下是黨委常委會，在“政治核心”體制下一般是黨政聯(lián)席會。對于黨政聯(lián)席會來說，黨組織的主要負責人均在其中，能夠就單位的重大事項行使表決權(quán)，能夠基本保證黨組織的政治核心作用。但是，其中還存在誰主持黨政聯(lián)席會的問題，一般情況下誰主持誰處于決策的主導(dǎo)地位，所以在許多基層單位實行的是行政首長和黨組織負責人輪流主持的制度，即討論黨務(wù)及相關(guān)問題時由書記主持，討論業(yè)務(wù)方面問題時由行政負責人主持。但即使這樣也會產(chǎn)生討論事項難以界定的情形，使這一決策體制產(chǎn)生運行不暢的問題。因此，北京市屬高校規(guī)定，院系黨政聯(lián)席會一般由書記主持，但并未完全落實，輪流主持的情況在不少高校仍然存在。從目前情況看，在“政治核心”體制下應(yīng)該明確黨政聯(lián)席會的地位、職責及誰主持等一系列具體問題，并統(tǒng)一認識，以避免在一些具體事情上產(chǎn)生新的矛盾和爭執(zhí)，進而削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)作用。

(三)焦點在于明確基層黨組織負責人與行政負責人的關(guān)系

由黨政關(guān)系、決策體制所決定，黨政主要負責人的關(guān)系成為一個繞不過去的問題。通俗地講，這就是黨政兩個主要負責人誰更居于主導(dǎo)地位的問題，由此也決定了各自的副職在領(lǐng)導(dǎo)班子中的位置，進而也影響到單位黨員群眾的認知。只有在集體領(lǐng)導(dǎo)體制下把各個方面的認識統(tǒng)一起來，才能使黨政主要負責人的關(guān)系處理避免受到干擾，形成良好的狀態(tài)。

兩者關(guān)系中的一個體制性關(guān)鍵，就是誰兼任誰的副職。在行政負責制的體制下，黨組織的書記往往兼任行政第一副職，這是黨組織政治核心地位作用的一個典型表現(xiàn)，也是在企業(yè)、高校等較普遍的現(xiàn)象。但是由于這一體制容易受到削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)的詬病，因而近年來有些單位正在探索由行政正職兼任黨組織的副職，這顯然是黨組織地位作用的一個非常大的變化。如近期部分高校紛紛任命校長兼任黨委副書記，包括天津大學(xué)校長鐘登華兼任校黨委副書記，江蘇大學(xué)校長顏曉紅兼任校黨委副書記，中國科技大學(xué)校長萬立駿兼任校黨委副書記等等，這顯然是在校級領(lǐng)導(dǎo)層面保證黨的領(lǐng)導(dǎo)的一個重要體制變動。這一體制的確立，無疑為黨政兩個一把手的關(guān)系處理提供了明確的參照。此外，由一人兼任黨政一把手的情況也不鮮見，這有利于化解黨政關(guān)系中的問題。

當然，在這些單位的下屬基層黨組織中，如企業(yè)的車間、學(xué)校的院系等，仍應(yīng)使用黨組織的書記兼任行政副職的體制，這與黨章對基層組織的定位是一致的，如果根據(jù)需要有所調(diào)整，應(yīng)該在企業(yè)規(guī)章或大學(xué)章程中作出明確的規(guī)定，或者以行政負責人兼任書記作為過渡，不能因此造成黨政負責人關(guān)系處理上的新的矛盾。

總之，基層黨組織如何發(fā)揮“政治核心”作用是一個久拖未決的老問題，同時又是一個轉(zhuǎn)型發(fā)展的新問題，更是一個事關(guān)全局的敏感問題，對此必須從體制入手，明確與之相應(yīng)的多個層次的體制規(guī)范，以此從根本上化解黨政各方在認識、職責、權(quán)力運行等方面的分歧，形成基層干事創(chuàng)業(yè)的合力，真正為黨的領(lǐng)導(dǎo)的實現(xiàn)提供有力的體制保證?！?/p>

(責任編輯：徐東濤)

2017-05-15

韓強，北京聯(lián)合大學(xué)馬克思主義學(xué)院二級教授、碩士生導(dǎo)師，北京市哲學(xué)社會科學(xué)領(lǐng)軍人才，北京高教學(xué)會中國近現(xiàn)代史綱要研究會副會長，主要從事黨的建設(shè)、干部制度改革、海外中國共產(chǎn)黨研究；郭開宇，北京聯(lián)合大學(xué)管理學(xué)院教師，北京師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生，主要研究方向為思想政治教育。

國家社科基金重點項目“保持黨的純潔性研究”(項目編號：12AZD024)；北京社科基金項目“黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)研究”(15KDB023)

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1007-9092(2017)04-0069-007