加大法治政府建設(shè)力度全面實(shí)現(xiàn)十九大關(guān)于法治政府建設(shè)的新要求

姜明安（北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任、北京大學(xué)法學(xué)院講席教授）

加大法治政府建設(shè)力度全面實(shí)現(xiàn)十九大關(guān)于法治政府建設(shè)的新要求

姜明安（北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任、北京大學(xué)法學(xué)院講席教授）

習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出，從現(xiàn)在到2020年，是全面建成小康社會(huì)決勝期。在這個(gè)決勝期，要全面實(shí)現(xiàn)十八大確定的建成小康社會(huì)的各項(xiàng)目標(biāo)，其中就包括基本建成法治政府的重要目標(biāo)。2015年，中共中央、國務(wù)院曾發(fā)布《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要》（2015-2020）確定法治政府的總體目標(biāo)有下述六項(xiàng)：職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信。這次十九大報(bào)告，習(xí)近平總書記在這六項(xiàng)總體目標(biāo)的基礎(chǔ)上，又進(jìn)一步對(duì)法治政府建設(shè)提出了若干新的具體要求。根據(jù)報(bào)告第六部分第四、五節(jié)“深化依法治國實(shí)踐”和“深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革”，習(xí)近平總書記對(duì)法治政府建設(shè)提出的新要求主要包括下述四項(xiàng)。

一、推進(jìn)依法行政，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法

法治政府建設(shè)最重要最基本的要求是依法行政。依法行政包括依法制定行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，也包括依法執(zhí)法。在行政立法日趨完善的條件下，相較于依法進(jìn)行行政立法，依法執(zhí)法在依法行政中具有更為重要的地位。依法執(zhí)法有形式意義的依法執(zhí)法和實(shí)質(zhì)意義的依法執(zhí)法。形式意義的依法執(zhí)法指行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法律、法規(guī)、規(guī)章明確的條文、規(guī)則執(zhí)法；實(shí)質(zhì)意義的依法執(zhí)法則要求行政機(jī)關(guān)不僅應(yīng)依法律、法規(guī)、規(guī)章明確的條文、規(guī)則執(zhí)法，而且還要求行政機(jī)關(guān)依法律原理、原則和法律條文所蘊(yùn)含的價(jià)值、理念執(zhí)法，要求執(zhí)法者嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。

“嚴(yán)格執(zhí)法”，要求執(zhí)法者執(zhí)法鐵面無私，不放縱違法行為，不法外施恩，不網(wǎng)開一面。特別是對(duì)于黃賭毒和假冒偽劣、坑蒙拐騙、網(wǎng)絡(luò)詐騙等損害人民群眾生命健康和嚴(yán)重侵害公民、法人或其他組織財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為，絕不心慈手軟，依法該采取行政強(qiáng)制措施的堅(jiān)決采取行政強(qiáng)制措施，依法該科處行政處罰的堅(jiān)決科處行政處罰，行為構(gòu)成犯罪的必須移交司法機(jī)關(guān)處理，不能以罰代刑。

“規(guī)范執(zhí)法”，要求執(zhí)法者嚴(yán)格依法定權(quán)限、法定規(guī)則、法定程序執(zhí)法。依法定權(quán)限執(zhí)法要求執(zhí)法機(jī)關(guān)公開權(quán)力清單，保證執(zhí)法不越位、不錯(cuò)位、不缺位；依法定規(guī)則執(zhí)法要求執(zhí)法機(jī)關(guān)公開執(zhí)法依據(jù)，并制定和公開執(zhí)法基準(zhǔn)。因?yàn)榉煞ㄒ?guī)的規(guī)定往往過于原則、抽象，需要通過執(zhí)法基準(zhǔn)予以細(xì)化和具體化；依法定程序執(zhí)法要求執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法要遵守法定方式和手續(xù)、步驟，如出示證件、表明身份、說明理由、聽取陳述申辯等。

“公正執(zhí)法”，要求執(zhí)法者執(zhí)法不偏私，如執(zhí)法事項(xiàng)與之有利害關(guān)系，應(yīng)主動(dòng)回避；平等對(duì)待行政相對(duì)人，不歧視弱者和弱勢群體；如多個(gè)行政相對(duì)人申請(qǐng)同一行政許可事項(xiàng)，應(yīng)通過招標(biāo)、拍賣、考試、考核等公平競爭程序選擇被許可人；如多個(gè)行政相對(duì)人實(shí)施相同或不同的行政違法行為，應(yīng)根據(jù)其各自違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)及社會(huì)危害程度等給予處罰，做到過罰相當(dāng)；執(zhí)法只考慮相關(guān)因素，不考慮不相關(guān)因素。

“文明執(zhí)法”，要求執(zhí)法者在執(zhí)法過程中擺事實(shí)，講道理，以理服人，以法服人；執(zhí)法時(shí)講究語言文明，舉止文明，尊重行政相對(duì)人的人格；不得任性、恣意，不得主觀武斷、濫用職權(quán)；嚴(yán)禁暴力執(zhí)法、野蠻執(zhí)法、釣魚執(zhí)法、養(yǎng)魚執(zhí)法。

二、轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式

“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式”是十九大報(bào)告對(duì)新時(shí)代法治政府建設(shè)提出的又一重要要求。

“轉(zhuǎn)變政府職能”，要求政府和政府工作人員牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，堅(jiān)持政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，理順政府與市場、政府與社會(huì)的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用，政府只管政府該管的事，只行使宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等政府該行使的職能，切實(shí)建設(shè)既有限又有為的政府。

“深化簡政放權(quán)”，首先要求繼續(xù)全面清理行政審批事項(xiàng)，最大限度減少政府對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的許可，最大限度縮小投資項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)的范圍，最大幅度減少對(duì)各類機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)的認(rèn)定和對(duì)行政相對(duì)人辦事的各種奇葩證明的要求。其次，對(duì)直接面向基層、量大面廣、由地方實(shí)施更方便有效的行政許可事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理；加大取消和下放束縛企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、影響群眾就業(yè)創(chuàng)業(yè)行政許可事項(xiàng)的力度，鼓勵(lì)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新。

“創(chuàng)新監(jiān)管方式”，首先要求充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)、人工智能和大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)在行政監(jiān)管中的作用。利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)進(jìn)行監(jiān)管不僅可以大大提高監(jiān)管質(zhì)量和監(jiān)管效率，而且可以為行政相對(duì)人提供更多的便利（讓數(shù)據(jù)多跑路，讓相對(duì)人少跑腿），盡量減少監(jiān)管者與被監(jiān)管者的矛盾和沖突。因此，各級(jí)政府均應(yīng)加強(qiáng)行政監(jiān)管的平臺(tái)建設(shè)，實(shí)施在線監(jiān)督并將監(jiān)督數(shù)據(jù)向社會(huì)公開。其次，行政監(jiān)管方式的創(chuàng)新還包括擴(kuò)大社會(huì)公眾參與、推進(jìn)在監(jiān)管過程中與行政相對(duì)人協(xié)商、互動(dòng)及通過與行政相對(duì)人簽訂行政協(xié)議實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)等。

三、增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府

增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府同樣是十九大對(duì)法治政府建設(shè)的重要要求。

“增強(qiáng)政府公信力”，首先要求政府依法履職，杜絕亂作為和不作為，盡量減少和清除“三拍”決策和“政績”工程，避免其給人民群眾利益造成的重大損害。其次，要進(jìn)一步推進(jìn)政府和政府工作人員誠信守法。因?yàn)檎驼ぷ魅藛T不誠信，打著“公共利益”的招牌，追求自己的私利，甚至為了罰款收費(fèi)進(jìn)行“釣魚執(zhí)法”，這些對(duì)政府公信力損害最大。再次，增強(qiáng)政府公信力，需要全面推進(jìn)政務(wù)公開，堅(jiān)持以公開為常態(tài)，不公開為例外，政府運(yùn)作不僅應(yīng)結(jié)果公開，而且應(yīng)過程公開，不僅決策公開，而且執(zhí)行公開，不僅管理公開，而且服務(wù)公開。政府只有在陽光下運(yùn)作，打造“透明政府”，才能不斷增強(qiáng)公信力。

“增強(qiáng)政府執(zhí)行力”，要求政府和政府工作人員加強(qiáng)學(xué)習(xí)，全面提高依法行政的能力，提高政府治理能力和現(xiàn)代化治理水平。為此，必須加強(qiáng)對(duì)政府工作人員法律知識(shí)、法治理念和現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的培訓(xùn)，使之既善于運(yùn)用法治思維、法治方式和現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)進(jìn)行執(zhí)法，改進(jìn)執(zhí)法質(zhì)量和提高執(zhí)法效率，又善于運(yùn)用法治思維、法治方式和現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)解決行政執(zhí)法過程中的爭議、糾紛，維護(hù)社會(huì)和諧與穩(wěn)定。

“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”是法治政府建設(shè)的重要目標(biāo)。十九大報(bào)告在闡述新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想和基本方略時(shí)，強(qiáng)調(diào)我們的一切工作要以人民為中心，踐行全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，要堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生。大力發(fā)展和改進(jìn)公共服務(wù)、保障和改善民生是現(xiàn)代政府不可推卸的責(zé)任。為此，政府特別需要在“幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”方面有所作為，以解決這些最基本的民生問題。其次，政府還應(yīng)在脫貧攻堅(jiān)上下大力，保證全體人民有更多獲得感。法治政府必然和必須是服務(wù)型政府。政府只有不斷為人民群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，才會(huì)更加得到人民群眾的擁護(hù)和支持。

四、形成科學(xué)合理的管理體制，完善國家機(jī)構(gòu)組織法

十九大報(bào)告為新時(shí)代法治政府建設(shè)提出的另一項(xiàng)新要求是“形成科學(xué)合理的管理體制，完善國家機(jī)構(gòu)組織法”。

關(guān)于“形成科學(xué)合理的管理體制”，十九大報(bào)告是將行政管理體制放在黨和國家整個(gè)機(jī)構(gòu)設(shè)置和治理機(jī)制中進(jìn)行考慮、謀劃和設(shè)計(jì)的。報(bào)告指出，要“統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)。統(tǒng)籌使用各類編制資源，形成科學(xué)合理的管理體制”；“在省市縣對(duì)職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公”。實(shí)行職能相近的黨政機(jī)關(guān)合并設(shè)立或合署辦公的體制，其意義是多方面的，首先是有利于節(jié)約成本，提高效率；其次是有利于減少機(jī)構(gòu)職能重復(fù)，避免相互磨擦沖突，加強(qiáng)相應(yīng)管理的統(tǒng)一協(xié)調(diào)；再次是有利于加強(qiáng)黨對(duì)政府工作的領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)然，黨政機(jī)構(gòu)合一必須依黨規(guī)國法進(jìn)行，保證我國基本政治制度——人民代表大會(huì)制度的全面實(shí)施，即相應(yīng)機(jī)構(gòu)仍應(yīng)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，接受人民代表大會(huì)監(jiān)督（同時(shí)對(duì)同級(jí)黨委負(fù)責(zé)和接受黨委監(jiān)督）。

“完善國家機(jī)構(gòu)組織法”是法治國家、法治政府的基本要求。長期以來，我國各類組織法，特別是行政組織法很不完善。例如，國務(wù)院各部門、地方省市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都沒有專門的組織法，國家對(duì)其組織、職能、編制等的調(diào)整、規(guī)范主要通過行政行為法和“三定方案”“三定規(guī)定”等政府文件進(jìn)行。造成這種情況的原因除了我們過去組織法觀念淡薄以外，還因?yàn)楦母镩_放以來，我們的政府機(jī)構(gòu)一直在不斷進(jìn)行改革，整個(gè)政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置一直在不斷的變動(dòng)中，從而難于制定具有相對(duì)穩(wěn)定性的行政組織法。十九大以后，行政機(jī)構(gòu)改革將進(jìn)一步深入進(jìn)行并將取得重大成效。在各級(jí)各類機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)、任務(wù)基本實(shí)現(xiàn)，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置具有相對(duì)穩(wěn)定性以后，我們即可以而且必須啟動(dòng)各種行政組織法的立法，如國務(wù)院各部委的組織條例，各直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)的組織簡則，省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)人民政府的組織法等。這是一個(gè)需要幾年或十幾年才能完成的相當(dāng)宏大的工程，我們可以先易后難，先從較傳統(tǒng)、較穩(wěn)定部門（如公安部、財(cái)政部、教育部、民政部、交通部等）的組織條例開始，一年完成五個(gè)至十個(gè)，到黨的二十大時(shí)，我國就可以有一個(gè)一定規(guī)模的行政組織法體系了。行政組織法建設(shè)是法治政府建設(shè)的不可缺少的部分，我們必須下大決心和下大力氣做好這件事情。

（責(zé)任編輯：張文靜）