民事檢察監(jiān)督運(yùn)行程序的完善*

●金 石 劉 明*/文

民事檢察監(jiān)督運(yùn)行程序的完善*

●金 石**劉 明***/文

民事檢察監(jiān)督運(yùn)行程序是規(guī)范民事檢察監(jiān)督權(quán)行使的標(biāo)桿，是民事檢察監(jiān)督效力、效率和效果的保障，對(duì)于當(dāng)事人申請(qǐng)檢察監(jiān)督與檢、法兩院各自恪守權(quán)力界限、明確職責(zé)分工、實(shí)現(xiàn)銜接配合也有重要的指引作用。本文提出對(duì)民事檢察監(jiān)督運(yùn)行程序的立法建議，重點(diǎn)在于如何強(qiáng)化民事檢察監(jiān)督運(yùn)行程序的體系性和科學(xué)性，旨在促進(jìn)民事檢察監(jiān)督規(guī)范、順暢運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)維護(hù)社會(huì)公平正義的根本目標(biāo)。

民事檢察監(jiān)督 運(yùn)行程序 立法 建議

一、理清案件審查程序所遵循的原則

（一）堅(jiān)持依法履行職權(quán)原則

堅(jiān)持依法履行職權(quán)原則，指的是各級(jí)檢察院依據(jù) 《民事訴訟法》行使民事檢察監(jiān)督權(quán)時(shí)應(yīng)各司其職、各負(fù)其責(zé)，在法律規(guī)定的案件審查范圍內(nèi)履職，明確職責(zé)所在，以杜絕和防止下級(jí)檢察院對(duì)案件審查范圍越位、上下級(jí)檢察院對(duì)案件審查范圍不明確的現(xiàn)象。因此，需加強(qiáng)在《民事訴訟法》對(duì)各級(jí)檢察院職能定位，維護(hù)檢察機(jī)關(guān)行使民事檢察監(jiān)督的權(quán)威，不斷提高辦理民事檢察監(jiān)督案件的執(zhí)法公信力。

（二）堅(jiān)持職權(quán)與責(zé)任相統(tǒng)一原則

有權(quán)必有責(zé)，就是對(duì)堅(jiān)持職權(quán)與責(zé)任相統(tǒng)一原則簡(jiǎn)明扼要的概述，真正目的是為了讓行使辦案權(quán)的檢察機(jī)關(guān)真正依法履行職責(zé)，對(duì)作出的決定是具有終局性的判斷，并為此承擔(dān)相應(yīng)的法律后果?，F(xiàn)實(shí)情況卻不是如此，以基層檢察院履職為例，針對(duì)一審生效裁判、調(diào)解書(shū)在基層檢察院只有提請(qǐng)抗訴權(quán)和檢察建議權(quán)，而且對(duì)一審生效裁判、調(diào)解書(shū)作出的不支持監(jiān)督申請(qǐng)，只具有不提請(qǐng)抗訴的程序性意義，不具有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的決定性意義。當(dāng)事人收到檢察機(jī)關(guān)作出不支持監(jiān)督申請(qǐng)的決定后，仍可以申請(qǐng)對(duì)一審生效裁判、調(diào)解書(shū)有抗訴權(quán)的檢察院復(fù)查，再次對(duì)是否支持其監(jiān)督申請(qǐng)作出最終處理。

（三）堅(jiān)持效率原則

“遲來(lái)的正義非正義”這句話，其本意就是為了說(shuō)明司法效率的重要性。目前檢察機(jī)關(guān)案件審查程序，往往要經(jīng)過(guò)以下三個(gè)階段：一是檢察建議的提請(qǐng)?jiān)賹忞A段；二是抗訴的提出申請(qǐng)階段；三是抗訴進(jìn)行階段。一定程度上講，這樣既對(duì)司法資源造成了浪費(fèi)，又使得監(jiān)督流程過(guò)于漫長(zhǎng)，有待進(jìn)一步簡(jiǎn)便監(jiān)督程序流程，理順監(jiān)督流程環(huán)節(jié)，提升監(jiān)督的效率。

二、確立抗訴案件再審模式

關(guān)于抗訴案件的再審模式現(xiàn)狀，在民事檢察工作的司法實(shí)踐中存在著兩種模式：第一種模式是由上級(jí)檢察院進(jìn)行抗訴，其下級(jí)檢察院對(duì)應(yīng)的法院進(jìn)行審理；第二種模式是由上級(jí)檢察院進(jìn)行抗訴，其對(duì)應(yīng)的法院進(jìn)行審理。而對(duì)比兩種模式的實(shí)際運(yùn)用，對(duì)于抗訴案件的再審多采用第一種模式，但是通過(guò)理論分析和實(shí)踐論證，采用第二種模式更有利于法律公平正義和訴訟效率的實(shí)現(xiàn)。究其原因，主要有三個(gè)方面：一是案件由上級(jí)院審查處理，提高了審查處理案件的級(jí)別，可以更大程度地獲得當(dāng)事人對(duì)司法公正的信任；二是上級(jí)院工作人員對(duì)下級(jí)院審查處理的案件負(fù)有把關(guān)復(fù)核的職責(zé)，也同時(shí)應(yīng)具有相應(yīng)的業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力水平擔(dān)當(dāng)，能夠最大程度地保證案件審查處理的公平正義；三是從程序正義上來(lái)講，減少不必要的環(huán)節(jié)，節(jié)約了時(shí)間，保證了訴訟效率。當(dāng)然，采用第一種模式從訴訟經(jīng)濟(jì)效益的角度出發(fā)，原審單位較為熟悉案情，當(dāng)事人多為轄區(qū)人員，也具有一定的優(yōu)越性，對(duì)案件事實(shí)相對(duì)清楚，能夠最大程度地在保證實(shí)現(xiàn)案件公平正義的前提下，建議《民事訴訟法》保留第一種再審模式，但同時(shí)應(yīng)確立主要采用第二種再審模式。

三、細(xì)化民事執(zhí)行監(jiān)督程序

司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)主要依據(jù)“兩高”聯(lián)合下發(fā)的《民事執(zhí)行監(jiān)督意見(jiàn)》及相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則規(guī)范履行民事執(zhí)行監(jiān)督職能，但從這幾年檢察機(jī)關(guān)民事行政檢察部門(mén)的探索實(shí)踐來(lái)看，也存在一些問(wèn)題，亟需立法予以統(tǒng)一規(guī)范。

（一）規(guī)范民事執(zhí)行監(jiān)督程序的啟動(dòng)

對(duì)于民事執(zhí)行監(jiān)督程序的啟動(dòng)，目前法學(xué)理論界存在不同意見(jiàn)。有人主張依當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)瓌t，其理由是民事執(zhí)行涉及私權(quán)的處分，依照民事訴訟的“意思自治原則”，當(dāng)事人和案外人有權(quán)處置自己的實(shí)體權(quán)利和訴訟權(quán)利，在當(dāng)事人和案外人沒(méi)有提出申訴的情況下，檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)介入。有人則認(rèn)為，監(jiān)督程序的啟動(dòng)和運(yùn)行應(yīng)貫徹發(fā)揮以當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督為主，以檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)監(jiān)督為輔的原則，全面保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益和國(guó)家利益、社會(huì)公共利益。筆者認(rèn)為，由于執(zhí)行監(jiān)督針對(duì)的主要是“執(zhí)行難、執(zhí)行亂”等審判機(jī)關(guān)執(zhí)行違法問(wèn)題，與檢察機(jī)關(guān)對(duì)于生效判決、裁定的監(jiān)督有所區(qū)別，而且如前所述，只要檢察機(jī)關(guān)依法監(jiān)督，就不會(huì)干涉審判機(jī)關(guān)獨(dú)立行使執(zhí)行權(quán)，也不會(huì)干涉當(dāng)事人私權(quán)的處分，至于是否會(huì)對(duì)執(zhí)行裁定的既判力造成不必要的損害，是檢察機(jī)關(guān)決定是否運(yùn)用抗訴監(jiān)督手段的問(wèn)題，因此執(zhí)行監(jiān)督程序的啟動(dòng)既可以依職權(quán)發(fā)現(xiàn)啟動(dòng)，也可以依當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督啟動(dòng)，檢察機(jī)關(guān)可以視執(zhí)行裁定、執(zhí)行行為違法情形、違法程度的不同，以及當(dāng)事人對(duì)錯(cuò)誤執(zhí)行裁定、執(zhí)行行為處分其權(quán)利的認(rèn)同程度，決定是否需要提出抗訴，從而糾正法院未依法裁處當(dāng)事人權(quán)利的行為。

（二）明確民事執(zhí)行監(jiān)督的事由

關(guān)于民事執(zhí)行監(jiān)督的事由，實(shí)踐中不少地區(qū)受理民事執(zhí)行檢察監(jiān)督案件以當(dāng)事人的合法權(quán)益可能受到侵害為條件，民事執(zhí)行監(jiān)督案件立案也要求執(zhí)行違法行為達(dá)到一定嚴(yán)重程度，對(duì)于一般的違法行為或明顯屬于紀(jì)檢部門(mén)處理的違紀(jì)行為，一般不予立案。筆者認(rèn)為，這種做法偏離了檢察監(jiān)督的監(jiān)督屬性，變相把檢察機(jī)關(guān)當(dāng)作當(dāng)事人的救濟(jì)機(jī)關(guān)，應(yīng)回歸檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督定位，將執(zhí)行根據(jù)或執(zhí)行行為違法作為唯一受理?xiàng)l件或監(jiān)督事由。當(dāng)然，執(zhí)行根據(jù)或執(zhí)行行為程度不同，可以采取抗訴、檢察建議、口頭糾正違法等不同方式，但違法必究的原則同樣不應(yīng)以執(zhí)行監(jiān)督為例外。

（三）確定民事執(zhí)行監(jiān)督的范圍

司法實(shí)踐中依據(jù)的 《民事執(zhí)行監(jiān)督意見(jiàn)》第2條列明了可以進(jìn)行民事執(zhí)行監(jiān)督的五種違法執(zhí)行情形，但實(shí)踐中法院執(zhí)行活動(dòng)中的違法情形絕不限于此。例如，查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)明顯超標(biāo)、違法查扣案外人財(cái)產(chǎn)、拍賣(mài)、變賣(mài)程序嚴(yán)重?fù)p害被執(zhí)行人合法權(quán)益、違法委托執(zhí)行等，對(duì)于這些問(wèn)題，雖不屬于《民事執(zhí)行監(jiān)督意見(jiàn)》規(guī)定的監(jiān)督范圍，但立法都應(yīng)納入執(zhí)行監(jiān)督范圍，以便全面維護(hù)司法公正，更好地維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益。

四、規(guī)范提起公益訴訟的具體程序

對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的相關(guān)規(guī)定，除了在《民事訴訟法》第15條和第55條規(guī)定的基礎(chǔ)上，明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的主體資格外，仍需在具體程序上予以統(tǒng)一和規(guī)范。

（一）限定“公益訴訟案件”的范圍

基于檢察機(jī)關(guān)參與民事訴訟的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)已經(jīng)有所改變，民事檢察監(jiān)督的理念也應(yīng)作出相應(yīng)調(diào)整。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從以往的“干預(yù)”私權(quán)、“監(jiān)護(hù)”私權(quán)不受侵害的角色，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槌洚?dāng)“公共利益代表人”的角色，僅對(duì)涉及公共利益的民事案件進(jìn)行監(jiān)督。因此，關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的案件范圍，不能無(wú)限度的擴(kuò)大，結(jié)合當(dāng)前司法實(shí)踐和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，應(yīng)限定在以下幾方面為宜。

1.國(guó)有資產(chǎn)流失案件。自改革開(kāi)放以來(lái)，在法制逐漸完善的過(guò)程中，由于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型以及人為利用制度漏洞等各種原因，導(dǎo)致部分國(guó)有資產(chǎn)大量流失，成為我國(guó)發(fā)展過(guò)程中的一大問(wèn)題，需要我們特別予以關(guān)注和解決。而將民事公訴權(quán)賦予檢察機(jī)關(guān)，專(zhuān)門(mén)處理國(guó)有資產(chǎn)流失案件，不失為解決這一問(wèn)題的良策。

2.造成不特定多數(shù)人的人身、社會(huì)財(cái)產(chǎn)損害的環(huán)境污染等公益案件。由于這類(lèi)案件在維護(hù)當(dāng)事人利益時(shí)，不僅存在著行為主體的違法性認(rèn)識(shí)、造成損害后果的客觀性，還存在著造受損害人數(shù)的不確定性、權(quán)益維護(hù)訴訟主體的缺失性、遭受損害結(jié)果的延遲性等問(wèn)題?；谶@些特殊情況和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的考慮，由檢察機(jī)關(guān)對(duì)這類(lèi)案件提起民事公訴，代表國(guó)家對(duì)行為主體依法查辦，不僅可以使公共利益和遭受損害的當(dāng)事人權(quán)益得到有效保護(hù)。更為重要的是，使污染環(huán)境等惡劣行為得到法律應(yīng)有的懲罰。

3.侵害弱勢(shì)群體權(quán)益的民事案件。以利害主體雙方地位或者能力的強(qiáng)弱為出發(fā)點(diǎn)，由于某些主客觀原因，使得這些侵害弱勢(shì)群體權(quán)益的案件中，適格的原告自身力量較弱或處于不利地位，很多人不敢或者不能提起訴訟以保護(hù)自身的合法權(quán)益。因此，在這種情況下，賦予檢察機(jī)關(guān)維護(hù)社會(huì)弱勢(shì)群體利益的職責(zé)，能夠達(dá)到實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)公平正義的最終目的。

4.濫用市場(chǎng)支配地位產(chǎn)生的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)案件。市場(chǎng)支配地位一旦被濫用，正常運(yùn)轉(zhuǎn)的市場(chǎng)交易秩序就會(huì)遭到一定程度的破壞，廣大人民群眾切身權(quán)益同樣會(huì)受到不同程度的侵害，對(duì)于此類(lèi)行為主體應(yīng)當(dāng)追究其相應(yīng)的法律責(zé)任。

5.其他涉及國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和公眾利益的重大民事案件。對(duì)于其他諸如此類(lèi)案件，因?yàn)槭芎θ藬?shù)眾多，且誰(shuí)也不愿意為此付出精力和經(jīng)濟(jì)投入付諸實(shí)踐。同時(shí)，民事訴訟遵循“不告不理”的原則，審判機(jī)關(guān)也不能主動(dòng)去解決此類(lèi)糾紛。此時(shí)，賦予檢察機(jī)關(guān)這樣的職能，且不管運(yùn)行效果的問(wèn)題，僅從技術(shù)層面上解決了訴訟主體的首要問(wèn)題就值得肯定。

（二）明確檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的條件

檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟，應(yīng)以已窮盡公益管理部門(mén)救濟(jì)手段為條件。原因在于，檢察機(jī)關(guān)對(duì)公益進(jìn)行維護(hù)，歸根結(jié)底是源于檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能。如果公益管理部門(mén)有資格、有能力運(yùn)用法律手段維護(hù)公益，那么檢察機(jī)關(guān)就不必介入公益訴訟。否則，檢察機(jī)關(guān)將陷入無(wú)邊無(wú)際的公益訴訟中去，也與檢察職能不符。如果公益管理部門(mén)本身就是公益損害者之一，或者其雖不是公益損害者，但無(wú)法依法履行維護(hù)公益管理職能，則檢察機(jī)關(guān)以公益維護(hù)者的身份參與訴訟就有了促進(jìn)法律實(shí)施的正當(dāng)性基礎(chǔ)，這時(shí)，需要檢察機(jī)關(guān)維護(hù)公益的案件數(shù)量也與檢察機(jī)關(guān)力量相稱(chēng)。

（三）規(guī)范檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的身份和程序

關(guān)于檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的程序，學(xué)界提出了諸多操作疑問(wèn)，如檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟，身份如何？如果敗訴了，是否需要承擔(dān)訴訟費(fèi)以及民事責(zé)任？是否適用反訴等民事訴訟程序等。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)是在公益“無(wú)人管”或者公益管理主體“無(wú)法管”等條件下參與公益訴訟的，因此檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟是代表原告而非“以原告的身份”，加之其參與公益訴訟的性質(zhì)本身就帶有公益性，因此其參加訴訟的費(fèi)用和責(zé)任理應(yīng)由公益管理部門(mén)承擔(dān)（如無(wú)公益管理部門(mén)，應(yīng)由國(guó)庫(kù)承擔(dān)，因?yàn)閲?guó)家本身就負(fù)有維護(hù)公共利益的職責(zé)）。至于是否適用反訴，既然民事公益訴訟屬于民事訴訟，當(dāng)然適用民事訴訟中一切審判原則和訴訟規(guī)則。

*本文系2016年度國(guó)家司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心蘭州基地科研項(xiàng)目階段性成果。

**甘肅省人民檢察院法律政策研究室主任，全國(guó)檢察業(yè)務(wù)專(zhuān)家［730010］

***甘肅省蘭州市城關(guān)區(qū)人民檢察院助理檢察員，甘肅省檢察業(yè)務(wù)專(zhuān)家［730010］