適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展要求的社會(huì)組織非營(yíng)利機(jī)制的對(duì)策建議——以南京為例*

李菁怡

(中共南京市委黨校 江蘇 南京 210046)

適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展要求的社會(huì)組織非營(yíng)利機(jī)制的對(duì)策建議——以南京為例*

李菁怡

(中共南京市委黨校 江蘇 南京 210046)

黨的十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革總目標(biāo)以來，社會(huì)組織在社會(huì)治理中的地位和作用越顯重要，同時(shí)資源短缺成為制約社會(huì)組織發(fā)展和功能發(fā)揮的關(guān)鍵性瓶頸的現(xiàn)實(shí)也越顯突出。近年來，南京市社會(huì)組織發(fā)展在全省乃至全國(guó)都居于領(lǐng)先地位，但在社會(huì)組織非營(yíng)利機(jī)制(資源約束)方面，同樣存在資源嚴(yán)重短缺、法律法規(guī)不完善、社會(huì)參與意識(shí)弱和專業(yè)人才缺口大等問題。通過學(xué)習(xí)和借鑒全國(guó)各地以公益創(chuàng)投、公益信托和股權(quán)捐贈(zèng)等新型金融形式推動(dòng)解決社會(huì)組織資源困境的經(jīng)驗(yàn)做法，本文提出適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展要求的南京市社會(huì)組織非營(yíng)利機(jī)制的對(duì)策建議。總體思路是“構(gòu)建一個(gè)機(jī)制，推動(dòng)五大轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)六大目標(biāo)”，并就社會(huì)組織非營(yíng)利機(jī)制創(chuàng)新的公益環(huán)境、法律制度、合作模式和籌資方式四個(gè)方面，提出具體的對(duì)策建議。

社會(huì)治理；社會(huì)組織；非營(yíng)利機(jī)制

一、現(xiàn)階段南京社會(huì)組織發(fā)展中非營(yíng)利機(jī)制現(xiàn)狀、困境及主要成因

(一)資源嚴(yán)重短缺是制約社會(huì)組織非營(yíng)利機(jī)制的關(guān)鍵性瓶頸

社會(huì)組織的可持續(xù)發(fā)展需要多方面的資源，資金是直接影響社會(huì)組織發(fā)展的基礎(chǔ)性和關(guān)鍵性要素。目前，南京市社會(huì)組織的資金來源于主要有四種渠道。一是政府支持。一方面，根據(jù)《南京市民政局購(gòu)買服務(wù)實(shí)施辦法(試行)》，政府部門通過購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目和公益創(chuàng)投等方式，扶持社會(huì)組織發(fā)展。列入專項(xiàng)培育的社會(huì)組織在爭(zhēng)取政府投入方面也會(huì)享有更多的優(yōu)先權(quán)。政府投入資金一般由市區(qū)兩級(jí)的公益創(chuàng)投資金和帶動(dòng)社會(huì)捐贈(zèng)及部門配套資金組成。另一方面，在政府部門的推動(dòng)下，通過開展“百企助百社”等公益活動(dòng)，引入企業(yè)贊助資金購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)。二是社會(huì)捐贈(zèng)，包括個(gè)人捐贈(zèng)、企業(yè)捐贈(zèng)和基金會(huì)贈(zèng)款。個(gè)人捐款有其不可預(yù)測(cè)和不穩(wěn)定的特征。企業(yè)捐贈(zèng)通過多種方式進(jìn)行，包括設(shè)施設(shè)備無償使用等實(shí)物財(cái)產(chǎn)，和鼓勵(lì)員工從事志愿工作的服務(wù)捐贈(zèng)，但現(xiàn)金捐贈(zèng)目前來說是最主要的捐贈(zèng)方式?；饡?huì)捐贈(zèng)在某些社會(huì)組織培育初期起到較大的作用，例如柯菲平基金，但目前基金會(huì)捐贈(zèng)仍然處于初級(jí)階段。三是社會(huì)組織自身的服務(wù)收費(fèi)和銷售收入。有些社會(huì)組織，例如從事養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)服務(wù)的社會(huì)組織，在缺乏政府資金和社會(huì)資源支持的情況下，通過提供服務(wù)或產(chǎn)品來獲得支持組織發(fā)展的資源。這種資源獲取方式在政府經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助比例降低的情況下會(huì)更為明顯。四是組織成員的自我投入。這種資源獲取方式對(duì)社會(huì)組織的法人、董事會(huì)成員的背景和技能有較高的要求。堯化街道“姚坊門慈善基金會(huì)”就是典型案例。

但四種資金渠道(包括政府支持)難以滿足南京市社會(huì)組織的需要。2014年，南京市區(qū)兩級(jí)財(cái)政投入公益創(chuàng)投項(xiàng)目的資金達(dá)3000萬元[1]，市民政局購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)資金為800萬元，政府專項(xiàng)扶持資金工作開始啟動(dòng)。2016年，市區(qū)兩級(jí)財(cái)政投入公益創(chuàng)投項(xiàng)目的資金分別為市級(jí)800萬，區(qū)級(jí)不低于800萬，市民政局購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)資金為734萬元[2]。較2014年均有所下降。而南京登記備案社會(huì)組織總數(shù)已超過3.1萬家，年均增長(zhǎng)率超過15%[3]，每萬人擁有社會(huì)組織數(shù)36個(gè)。并且，由于社會(huì)組織存在發(fā)育不足、資質(zhì)不夠、人才缺乏，政府購(gòu)買的項(xiàng)目有限、經(jīng)費(fèi)總量偏少，政府給予的支持和補(bǔ)助有限等原因，《南京市民政局購(gòu)買服務(wù)實(shí)施辦法(試行)》的施行無法實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織資源稀缺的根本改善，遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)組織發(fā)展對(duì)資源的需求。

(二)法律法規(guī)不完善是制約社會(huì)組織非營(yíng)利機(jī)制的制度性障礙

影響南京市社會(huì)組織非營(yíng)利機(jī)制創(chuàng)新的制度性因素包括三個(gè)方面。一是法律規(guī)定的社會(huì)組織主體資格模糊。在相關(guān)法律和法規(guī)中，社會(huì)組織主體資格雖然被定位為社團(tuán)法人、非營(yíng)利法人、公益類法人，但其主體資格應(yīng)享有的稅收、社會(huì)保障、政府扶持資金等各種優(yōu)惠政策卻沒有明確落實(shí)到位。社會(huì)組織更多依附于所屬業(yè)務(wù)主管或行政事業(yè)單位，人、財(cái)、物沒有真正獨(dú)立，同時(shí)開展活動(dòng)也受到諸多約束和限定。社會(huì)組織應(yīng)有的服務(wù)會(huì)員、行業(yè)自律、提供公共服務(wù)等權(quán)利和義務(wù)也缺乏法律的界定和落實(shí)。由于過去過分強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織的非營(yíng)利性、非政府性，忽略了社會(huì)組織的合法性、公益性和群眾性，社會(huì)普遍將社會(huì)組織誤認(rèn)為是無償提供服務(wù)的依附性民間組織，導(dǎo)致功能和地位的淡化。

二是社會(huì)組織內(nèi)部治理行為缺乏法律規(guī)范。社會(huì)組織雖然在登記備案之初已提供組織管理章程，但章程強(qiáng)制力和執(zhí)行力不夠。暗箱選舉、亂收會(huì)費(fèi)、高管職位明碼標(biāo)價(jià)等行為沒有受到相應(yīng)處罰，業(yè)務(wù)主管單位和登記機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)組織違反章程規(guī)定的行為，多以勸誡方式進(jìn)行溫和處理，處罰效果不理想。此外，也存在個(gè)別黨政領(lǐng)導(dǎo)在社會(huì)組織兼職、領(lǐng)取報(bào)酬、開支“三公”經(jīng)費(fèi)等現(xiàn)象。如果缺乏相關(guān)的法律監(jiān)管和自律精神，社會(huì)組織將難以實(shí)現(xiàn)有效地內(nèi)部治理，進(jìn)而阻礙社會(huì)組織非營(yíng)利機(jī)制的創(chuàng)新。

三是依靠單一行政登記手段管理社會(huì)組織不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展。從2013年起，南京市對(duì)公益慈善類、社會(huì)福利類、社會(huì)服務(wù)類等三類社會(huì)組織可在民政局直接登記注冊(cè)；2015年1月，成立、變更和注銷登記的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織，可以直接向民政部門申請(qǐng)，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。同時(shí)，還在資金、場(chǎng)地、人員配備等方面降低了社會(huì)組織準(zhǔn)入門檻[4]。但這些離真正意義上的體制改革創(chuàng)新還有相當(dāng)大的差距，對(duì)不同類別、不同層次、不同領(lǐng)域的社會(huì)組織的管理規(guī)范依然比較模糊?，F(xiàn)行社會(huì)組織的年檢制度、法律責(zé)任制度、評(píng)估制度等不同程度地存在不完善的地方。此外，在逐漸降低社會(huì)組織登記門檻的同時(shí)，對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管還沒有實(shí)現(xiàn)規(guī)范化。例如，社會(huì)組織超出業(yè)務(wù)范圍開展活動(dòng)獲得的營(yíng)利問題，法律規(guī)范不具體、不確定，在法律適用上很難認(rèn)定。法律規(guī)定的社會(huì)組織所具有法律責(zé)任條款過于籠統(tǒng)和寬泛，對(duì)違法行為的規(guī)定以及行政處罰自由裁量的幅度大。

(三)社會(huì)參與意識(shí)弱是制約社會(huì)組織非營(yíng)利機(jī)制的社會(huì)性環(huán)境

當(dāng)前，社會(huì)組織非營(yíng)利機(jī)制創(chuàng)新的一個(gè)重要制約因素，恰恰是社會(huì)組織公眾認(rèn)識(shí)度低，缺乏足夠的社會(huì)基礎(chǔ)，社會(huì)參與意識(shí)較弱。一方面，社會(huì)組織功能與作用的發(fā)揮，很大程度上取決于其社會(huì)動(dòng)員能力。實(shí)際情況是，通常社會(huì)組織遇到問題，還是習(xí)慣性傾向于求助政府幫助，沒有去考慮通過培養(yǎng)自身的動(dòng)員能力獲得解決問題的途徑，由此就喪失了獲得社會(huì)認(rèn)同和信任的機(jī)會(huì)。另一方面，社會(huì)組織發(fā)展過程中存在的一些問題，例如捐贈(zèng)機(jī)制、捐贈(zèng)受眾、捐贈(zèng)資金使用方向等等問題，沒有得到很好的解決，使得公眾對(duì)社會(huì)組織的整體信任度下降，不愿意捐贈(zèng)，即使有捐贈(zèng)意愿，也不知道應(yīng)該捐給誰。社會(huì)組織動(dòng)員能力較差和社會(huì)捐助機(jī)制問題，影響公眾的廣泛參與，進(jìn)而影響社會(huì)組織從政府之外獲得資金的渠道和能力，成為制約社會(huì)組織非營(yíng)利機(jī)制創(chuàng)新的社會(huì)性因素。

南京市社會(huì)組織非營(yíng)利機(jī)制也存在類似問題。社會(huì)捐贈(zèng)是其重要籌資來源之一，捐贈(zèng)來源主要包括企業(yè)、個(gè)人和其他社會(huì)組織。對(duì)于南京市社會(huì)組織而言，普遍希望獲得社會(huì)捐贈(zèng)，但是市社會(huì)捐贈(zèng)處于較低水平。南京市慈善總會(huì)曾于2014年底，向1500名南京市民代表發(fā)放慈善問卷調(diào)查報(bào)告[5]，結(jié)果顯示，94%的人選擇如果有合適的機(jī)會(huì)愿意參與慈善捐助，但同時(shí)有76.7%的人擔(dān)心“捐款不能有效到達(dá)受助人手中”，超過61%的人擔(dān)心“款項(xiàng)去處不明，信息公開不夠”。而捐贈(zèng)者普遍的態(tài)度是，捐款可以直接到達(dá)受助人手中。此外，2015年5月，南京市民政局向147家社會(huì)組織發(fā)放了非營(yíng)利機(jī)制調(diào)查問卷[6]，數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，社會(huì)捐贈(zèng)在社會(huì)組織希望獲得的資金來源渠道中排列第3名，但實(shí)際中只有11家社會(huì)組織得到社會(huì)捐贈(zèng)，占比僅為0.75%。社會(huì)捐助主要來自企業(yè)法人、基金會(huì)以及其他社會(huì)團(tuán)體等，個(gè)人捐款較少。究其原因，在于社會(huì)組織自身管理不夠完善，相關(guān)法律法規(guī)不夠健全，社會(huì)捐贈(zèng)運(yùn)作過程不透明且缺乏有效的監(jiān)督，由此抑制了人們的捐贈(zèng)熱情，減少了捐贈(zèng)行為。

(四)專業(yè)人才缺口大是制約社會(huì)組織非營(yíng)利機(jī)制的技術(shù)性短板

目前南京市社工人才嚴(yán)重不足：2009年南京市曾公開招募1000名大學(xué)生社工以促進(jìn)社區(qū)發(fā)展，5年中有近半數(shù)人才流失，而這個(gè)數(shù)字還在增加；南京各類高校50余所(含本科、專科、民辦)，僅有南京大學(xué)、南京師范大學(xué)等10所高校開設(shè)了社會(huì)工作專業(yè)，每年只能培養(yǎng)300多名社工專業(yè)(碩士)畢業(yè)生——與社會(huì)實(shí)際需求嚴(yán)重脫節(jié)。同時(shí)，統(tǒng)計(jì)顯示[7]，南京社工專業(yè)畢業(yè)生對(duì)口就業(yè)率不到10%，即全市每年只有30名左右的社工專業(yè)畢業(yè)生從事社工工作，其余全部另覓他職，人才流失現(xiàn)象較為嚴(yán)重。因此，從事社會(huì)組織工作的社工人才，不但存在總數(shù)嚴(yán)重缺乏的現(xiàn)實(shí)，更存在人才嚴(yán)重流失的現(xiàn)實(shí)。其主要原因在于，一是社工人才薪酬待遇普遍較低。根據(jù)《2008 年全市專職社工工資補(bǔ)貼待遇指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)參考表》[8]，全市專職社工工資收入的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)為：主任(含黨組織專職書記、公共服務(wù)站站長(zhǎng))每月1350元—1500 元；副主任(含黨組織專職副書記)1250元—1400元；社工1150元—1300元。雖然2015年《關(guān)于統(tǒng)一社區(qū)專職工作者工資補(bǔ)貼待遇的指導(dǎo)意見(試行)》出臺(tái)，指出各區(qū)縣可根據(jù)實(shí)際情況確定工資收入中各項(xiàng)類別的具體標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，要適當(dāng)提高具有本科以上學(xué)歷和取得社會(huì)工作師資格的社工的工資水平；績(jī)效收入總額不得低于工資收入的50%。但是，需要另行說明的是，專職社工工資補(bǔ)貼待遇將由工資收入、績(jī)效收入兩部分構(gòu)成。例如：一名本科應(yīng)屆專業(yè)社工每月可拿到的工資收入在1200元左右；績(jī)效收入每月600元左右，加上交通、誤餐等其他福利補(bǔ)貼，再扣除自己應(yīng)繳納的社會(huì)保險(xiǎn)金約200元左右。也就是說，其每月可得實(shí)際收入在2000元左右，最高的也只有4000元左右。并且，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在實(shí)際操作中，有些機(jī)構(gòu)并沒有按照招聘時(shí)承諾的待遇來執(zhí)行，甚至出現(xiàn)拖欠社工工資的情況,有些社工的社會(huì)保險(xiǎn)不完善，這些都直接影響了社工的工作穩(wěn)定性和工作情緒。二是社會(huì)工作人才職業(yè)前景不太明確。早在2003 年，我國(guó)就明確提出把社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)逐步納入全國(guó)人才工作中。但是直到今天，由于各級(jí)黨和政府對(duì)社會(huì)組織的功能和作用認(rèn)識(shí)的局限，在實(shí)踐中缺乏針對(duì)社工人才切實(shí)有效的措施保障，導(dǎo)致社會(huì)組織從業(yè)人員的職業(yè)前景缺乏預(yù)期。

二、南京市社會(huì)組織非營(yíng)利機(jī)制創(chuàng)新的總體思路

當(dāng)前，適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展要求的南京市社會(huì)組織非營(yíng)利機(jī)制創(chuàng)新的總體思路應(yīng)該是構(gòu)建一個(gè)機(jī)制，推動(dòng)五大轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)六大目標(biāo)?！耙粋€(gè)機(jī)制”，就是努力構(gòu)建適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展要求、與推進(jìn)社會(huì)治理體系和社會(huì)治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的社會(huì)組織產(chǎn)權(quán)制度?！拔宕筠D(zhuǎn)型”是指實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織公益資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不完整向捐贈(zèng)方、受贈(zèng)方及最終受益方三者的聯(lián)合產(chǎn)權(quán)所有制轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織非營(yíng)利機(jī)制的法規(guī)由不健全不完善逐步向重點(diǎn)完善健全稅收、籌資、監(jiān)管的制度化轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織開展社會(huì)服務(wù)所需資源來源渠道的單一性向多元主體供給轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織資金資源的使用和監(jiān)管無序化向公開、透明和有序轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織公益服務(wù)活動(dòng)收益主體虛化向具體化和明晰化轉(zhuǎn)型?！傲竽繕?biāo)”是實(shí)現(xiàn)“六個(gè)化”，即：“政策法治化”是指堅(jiān)持法治思維，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織非營(yíng)利機(jī)制政策制定、執(zhí)行、反饋、修正和退出的法治化；“權(quán)責(zé)對(duì)等化”是指在明晰社會(huì)組織財(cái)產(chǎn)特性基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織自身財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和社會(huì)服務(wù)功能在法律地位上的對(duì)等化；“產(chǎn)權(quán)動(dòng)態(tài)化”是指遵循市場(chǎng)化機(jī)制，按照公開和競(jìng)爭(zhēng)的原則，將南京市社會(huì)組織視為一個(gè)資源市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)在產(chǎn)權(quán)主體、資源進(jìn)出和流動(dòng)方向等方面的動(dòng)態(tài)化；“籌資多元化”是指按照自愿原則，創(chuàng)新資金籌集模式，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)、企業(yè)、社區(qū)、個(gè)人共同支持社會(huì)組織資金來源的多元化；“管理標(biāo)準(zhǔn)化”是指從組織行為學(xué)的角度，在社會(huì)組織開展社會(huì)服務(wù)工作所需資源的決策、籌集、使用、考核、控制、評(píng)估等方面，確立社會(huì)組織內(nèi)部資源管理的行業(yè)規(guī)范和流程的標(biāo)準(zhǔn)化；“信息公開化”是指依照國(guó)家和相關(guān)法律法規(guī)，就社會(huì)組織非營(yíng)利機(jī)制涉及的行政許可、稅務(wù)登記、收費(fèi)許可、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、接受國(guó)家撥款或者社會(huì)捐贈(zèng)、資助的資金使用情況、年度工作報(bào)告、財(cái)務(wù)報(bào)告等內(nèi)容和信息，以特定的媒介或方式向社會(huì)公開其行為。

三、南京市社會(huì)組織非營(yíng)利機(jī)制創(chuàng)新的政策建議

(一)培育一個(gè)良好的社會(huì)組織非營(yíng)利機(jī)制創(chuàng)新的公益環(huán)境

第一，用現(xiàn)代公民社會(huì)的觀念重新審視社會(huì)組織的社會(huì)價(jià)值。社會(huì)組織是現(xiàn)代社會(huì)中與政府組織和企業(yè)組織并行的三大類組織之一，有助于彌補(bǔ)政府“缺位”和企業(yè)“虛位”，是推進(jìn)社會(huì)治理體系和提升社會(huì)治理能力現(xiàn)代化重要主體之一，是形成現(xiàn)代公民社會(huì)在有效組織載體。社會(huì)組織社會(huì)價(jià)值的發(fā)揮不僅有賴于一批具有公益精神的志愿者和從業(yè)人員，也有賴于在全社會(huì)培育志愿精神和公益文化，更為重要的是要出現(xiàn)一批有遠(yuǎn)見、有嚴(yán)肅的事業(yè)精神的社會(huì)組織事業(yè)的支持者和捐贈(zèng)者。

第二，營(yíng)造全社會(huì)關(guān)心、參與社會(huì)組織非營(yíng)利機(jī)制創(chuàng)新的社會(huì)氛圍。加大正面宣傳力度，創(chuàng)造一切有利于社會(huì)組織非營(yíng)利機(jī)制創(chuàng)新的社會(huì)環(huán)境。推動(dòng)新聞、媒體、廣告免費(fèi)、低費(fèi)為社會(huì)組織公益捐助活動(dòng)提供服務(wù)；社會(huì)組織加大自身宣傳力度，將宣傳重點(diǎn)放在公示、公開活動(dòng)經(jīng)費(fèi)使用去向上，建立社會(huì)信任度；大力宣傳百姓中為社會(huì)組織提供捐助的精神與典范，激發(fā)社會(huì)各界對(duì)社會(huì)組織捐贈(zèng)事業(yè)的熱情；大力宣傳支持社會(huì)組織的企業(yè)，努力樹立企業(yè)良好的社會(huì)形象和社會(huì)責(zé)任感，激發(fā)企業(yè)參與、支持社會(huì)組織非營(yíng)利機(jī)制創(chuàng)新的熱情。同時(shí)，實(shí)事求是的宣傳社會(huì)組織面臨的問題和困境。通過新聞、媒體、網(wǎng)絡(luò)等多種形式，向全社會(huì)宣傳社會(huì)組織開展社會(huì)服務(wù)中面臨的資金、資源困境，激發(fā)有資助社會(huì)組織意向的企業(yè)、個(gè)人提供資助的意愿。

(二)健全兩個(gè)必要的社會(huì)組織非營(yíng)利機(jī)制創(chuàng)新的法律制度

第一，建立健全保護(hù)社會(huì)組織產(chǎn)權(quán)的法律體系，重塑社會(huì)組織法人制度。一是填補(bǔ)重要行業(yè)法律制度空白，明晰社會(huì)組織產(chǎn)權(quán)界限。在基本法律制度層面基礎(chǔ)上，加強(qiáng)行業(yè)法律對(duì)于規(guī)范社會(huì)組織行為的權(quán)重。南京市相當(dāng)部分社會(huì)組織分布在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、娛樂等領(lǐng)域，要在堅(jiān)定執(zhí)行基本法律制度的同時(shí)，根據(jù)南京實(shí)際加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織涉及的重要行業(yè)的專門立法。首先要對(duì)已有的行業(yè)立法進(jìn)行修改完善，縮小其對(duì)象范圍，使其條款內(nèi)容能夠?qū)ｉT針對(duì)社會(huì)組織；其次要重新制定有關(guān)醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、社區(qū)、慈善等領(lǐng)域的專門行業(yè)規(guī)范，為從事這一行業(yè)的社會(huì)組織提供專門的法律支撐。同時(shí)，明晰社會(huì)組織的產(chǎn)權(quán)界限。首先探索在法律上明確界定公益產(chǎn)權(quán)各部分的歸屬主體，特別要通過法律制度明確規(guī)定公益資產(chǎn)的代理權(quán)由社會(huì)組織以代理人身份完全享有，以避免產(chǎn)權(quán)及其拆分后的特定權(quán)項(xiàng)因主體歸屬不清而帶來的權(quán)力使用過程中的混亂，尤其要對(duì)社會(huì)組織終止、解散后的凈資產(chǎn)處置問題加以詳細(xì)規(guī)定。建立健全相應(yīng)的配套制度以保證社會(huì)組織所有權(quán)和使用權(quán)的各個(gè)權(quán)項(xiàng)能夠平等順暢的完成整個(gè)流轉(zhuǎn)過程，使產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)過程變得規(guī)范和制度化；通過立法嚴(yán)格限制任何侵犯社會(huì)組織公益產(chǎn)權(quán)的行為。二是明確社會(huì)組織法人地位，重塑社會(huì)組織法人制度。要明確社會(huì)組織的私法人地位。明確的法人地位是社會(huì)組織得以存在和發(fā)展的前提，更是其產(chǎn)權(quán)關(guān)系得以明確和清晰的根本。要積極探索在法律層面賦予社會(huì)組織明確的法人地位，尤其是賦予社會(huì)組織明確的私法人地位。當(dāng)前，南京市社會(huì)組織類型多樣，以國(guó)有企業(yè)和政府部門為基本特征的社會(huì)組織已經(jīng)大為減少，多元化所有制和產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的社會(huì)組織是主要形式，要積極探索按照組織運(yùn)作方式和資金性質(zhì)將具有法人資格的社會(huì)組織分別歸入公法人和私法人，并將非營(yíng)利性質(zhì)的社會(huì)組織明確劃入私法人的范疇。要明確財(cái)團(tuán)法人概念，建立財(cái)團(tuán)法人制度。明確的財(cái)團(tuán)法人概念與制度是大陸法系國(guó)家法律通行的制度設(shè)置。南京市要在明確社會(huì)組織私法人地位的同時(shí)，探索建立相應(yīng)的財(cái)團(tuán)法人制度，將完全符合財(cái)團(tuán)法人特征的基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位明確歸入其中，為這兩類以財(cái)產(chǎn)為基礎(chǔ)成立的社會(huì)組織找到歸宿。例如，對(duì)于民辦非企業(yè)單位而言，可以借鑒臺(tái)灣“民間捐助之財(cái)團(tuán)法人”制度，規(guī)定舉辦者將私人資金投入到組織中后，資金性質(zhì)及歸屬立即發(fā)生變化，失去原有的私有性而轉(zhuǎn)化成為法人財(cái)產(chǎn)。舉辦者既喪失對(duì)初始財(cái)產(chǎn)的利潤(rùn)分配權(quán)，也沒有組織終止后的剩余財(cái)產(chǎn)支配權(quán)，舉辦者與組織法人脫離原始的財(cái)產(chǎn)歸屬關(guān)系，由此將現(xiàn)行的民辦非企業(yè)單位制度不斷完善并最終轉(zhuǎn)化為財(cái)團(tuán)法人制度。

第二，積極探索多形式的扶持方式，完善社會(huì)組織優(yōu)惠政策。一是完善社會(huì)組織稅收減免優(yōu)惠政策。聯(lián)合稅務(wù)部門，制定《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)社會(huì)組織有關(guān)稅收管理和稅收優(yōu)惠政策的通知》，重點(diǎn)減免優(yōu)惠社會(huì)組織營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅、契稅，以及其他按照稅法規(guī)定可享受減稅或免稅的項(xiàng)目。稅務(wù)部門要在社會(huì)組織廣泛開展稅務(wù)知識(shí)培訓(xùn)和宣傳，指導(dǎo)社會(huì)組織依法登記，落實(shí)國(guó)家有關(guān)社會(huì)組織的稅收優(yōu)惠政策，用足用好公益性、福利性社會(huì)組織的稅收減免政策，保障社會(huì)組織依法享受稅收優(yōu)惠待遇。金融機(jī)構(gòu)要為符合條件的社會(huì)組織提供信貸支持，指導(dǎo)相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)推進(jìn)聯(lián)合增信。二是加大政府對(duì)社會(huì)組織的扶持力度。強(qiáng)化政府支持引導(dǎo)，建立健全政府向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能和購(gòu)買公共服務(wù)制度，探索公共服務(wù)市場(chǎng)化、多元化、社會(huì)化供給新機(jī)制，通過項(xiàng)目購(gòu)買、項(xiàng)目補(bǔ)貼、項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)和公益創(chuàng)投等扶持方式，支持公益性社會(huì)組織參與社會(huì)治理和服務(wù)。建立政府獎(jiǎng)勵(lì)制度，重點(diǎn)支持滿足廣大群眾最迫切最急需的公共服務(wù)需求的社會(huì)組織。減免稅收，鼓勵(lì)企業(yè)、個(gè)人對(duì)公益性社會(huì)組織捐贈(zèng)。探索建立公益性社會(huì)組織發(fā)展基金會(huì)或發(fā)展專項(xiàng)基金，引導(dǎo)慈善資金、社會(huì)捐贈(zèng)資金等有效流入公益性社會(huì)組織。

(三)構(gòu)建三方結(jié)合的社會(huì)組織非營(yíng)利機(jī)制創(chuàng)新的合作模式

第一，重新定位政府部門職能。政府部門要重新定位自身角色。政府提供的良好外圍環(huán)境比直接參與組織管理更為有效。當(dāng)前，政府部門應(yīng)重新定位自身角色，實(shí)現(xiàn)從“劃槳人”到“掌舵者”的轉(zhuǎn)變。政府需要根據(jù)不同類型社會(huì)組織承擔(dān)的原屬于政府的職能，提供相應(yīng)的資源協(xié)助其完成社會(huì)服務(wù)工作。政府部門要重點(diǎn)抓好社會(huì)組織的方向引導(dǎo)、政策支持、資金扶持、有效監(jiān)督工作，在宏觀層面上為社會(huì)組織創(chuàng)造一個(gè)盡量寬松和自由的發(fā)展環(huán)境，避免不必要的行政干預(yù)和束縛，真正使其承擔(dān)起其應(yīng)有的社會(huì)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)公益使命。同時(shí)，要認(rèn)識(shí)到政府作為公共管理的主體地位和功能不可替代；取消不合理制度規(guī)定，降低準(zhǔn)入門濫。首先，打破現(xiàn)有社會(huì)組織雙重登記體制，降低準(zhǔn)入門檻。對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織實(shí)行直接向民政部門依法申請(qǐng)登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意的單一登記制度。逐步取消會(huì)員人數(shù)少、規(guī)模小的社會(huì)組織登記成立中的注冊(cè)資金和辦公場(chǎng)所要求。在基層(街道、社區(qū))范圍內(nèi)活動(dòng)的文娛類、公益類、志愿服務(wù)類社區(qū)社會(huì)組織可以由區(qū)民政部門直接辦理法人登記。對(duì)那些達(dá)不到法人登記條件的社會(huì)組織可直接向當(dāng)?shù)亟值擂k事處申請(qǐng)非法人登記。對(duì)于剛起步的還處于初創(chuàng)期的社區(qū)社會(huì)組織在社區(qū)居委會(huì)直接登記備案，實(shí)行備案制。其次，降低非營(yíng)利組織向非營(yíng)利法人轉(zhuǎn)變的門濫，使更多非營(yíng)利組織能夠擁有合法地位和法律上的生存空間。政府部門要從社會(huì)組織創(chuàng)造的實(shí)際社會(huì)效益角度出發(fā)，降低那些對(duì)組織資金和人員數(shù)量的刻板標(biāo)準(zhǔn)，使更多規(guī)模雖小但功能健全的社會(huì)組織也能得到政府和法律的認(rèn)可和接納。

第二，完善多元社會(huì)監(jiān)督體系。提高公眾監(jiān)督意識(shí)。從趨勢(shì)來看，社會(huì)組織將以市場(chǎng)化運(yùn)作模式提供社會(huì)服務(wù)，被服務(wù)對(duì)象類似企業(yè)商業(yè)的服務(wù)對(duì)象，他們是社會(huì)組織提供社會(huì)服務(wù)的消費(fèi)者。從產(chǎn)權(quán)屬性和特征看，社會(huì)組織提供服務(wù)所使用的資源資金需要受到被服務(wù)對(duì)象的監(jiān)控，還需要對(duì)社會(huì)組織的目標(biāo)、服務(wù)數(shù)量與質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)控，以保障其產(chǎn)權(quán)所有者提供給社會(huì)組織的資源的使用目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。具體來看，可以利用傳媒、輿論、教育等手段和家庭、學(xué)校、社會(huì)等途徑傳播和塑造公眾參與社會(huì)組織監(jiān)督的輿論氛圍，同時(shí)應(yīng)當(dāng)讓公眾參與社會(huì)組織的決策、執(zhí)行和反饋環(huán)節(jié)，通過公眾聽證會(huì)等方式增加社會(huì)組織透明度；建立獨(dú)立監(jiān)督機(jī)制。為保持社會(huì)組織監(jiān)管者的自主性，必須確保其相對(duì)獨(dú)立性?？梢越梃b美國(guó)各州的公共事業(yè)管理委員會(huì)(PUC)、英國(guó)及北歐的行政監(jiān)察專員等做法，建立主要由專業(yè)人士組成的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)組織實(shí)施監(jiān)督；加強(qiáng)新聞?shì)浾摫O(jiān)督。隨著社會(huì)組織日益成為輿論監(jiān)督的熱點(diǎn)領(lǐng)域，大眾媒介對(duì)社會(huì)組織違規(guī)行為的揭露成為政府規(guī)制機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)的主要信息來源，并且媒體“曝光”影響公眾態(tài)度和行為，這對(duì)社會(huì)組織會(huì)形成巨大壓力。針對(duì)社會(huì)組織公益產(chǎn)權(quán)使用中存在的問題，要加強(qiáng)新聞?shì)浾摫O(jiān)督的力量，提高新聞媒介在報(bào)道時(shí)的獨(dú)立性，充分發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督作用。

第三，優(yōu)化社會(huì)組織內(nèi)部治理。明晰產(chǎn)權(quán)主體，優(yōu)化社會(huì)組織產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。在組織所有權(quán)、受益權(quán)、決策權(quán)分離的情況下，在組織各利益相關(guān)者之間建立相互獨(dú)立、相互制約、權(quán)責(zé)明確、互相配合的機(jī)制，通過科學(xué)的決策程序和監(jiān)督制度，使各自正當(dāng)權(quán)利得到保障，行為受到合理約束。首先明確產(chǎn)權(quán)及產(chǎn)權(quán)關(guān)系，對(duì)權(quán)利主體角色正確定位，合理設(shè)定產(chǎn)權(quán)主體權(quán)利的行為邊界，明確規(guī)定產(chǎn)權(quán)主體之間的權(quán)利關(guān)系，在組織內(nèi)部形成有效的權(quán)力制衡機(jī)制，避免、克服以及解決非營(yíng)利組織的“內(nèi)部人控制”問題。具體措施為：對(duì)于具有獨(dú)立法人地位，獨(dú)立核算的社會(huì)組織，借鑒企業(yè)治理模式，建立新型法人治理結(jié)構(gòu)，政府可委托專業(yè)管理機(jī)構(gòu)對(duì)此類社會(huì)組織的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行管理，政府進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)于政府出資舉辦的公辦社會(huì)組織，政府作為出資者，擁有組織所有權(quán)；完善理事會(huì)制度，優(yōu)化社會(huì)組織法人治理結(jié)構(gòu)。理事會(huì)制度是社會(huì)組織治理結(jié)構(gòu)的重要內(nèi)容，在保證社會(huì)組織充分完成使命、確保組織財(cái)產(chǎn)不遭受破壞和損失、確保組織能夠在法律框架內(nèi)運(yùn)作發(fā)揮著決定性作用。社會(huì)組織建立理事會(huì)，可將治理層和管理層、決策層和執(zhí)行層分開，這是世界各國(guó)通行做法。針對(duì)南京市社會(huì)組織理事會(huì)在組織日?；顒?dòng)和戰(zhàn)略發(fā)展中作用發(fā)揮不多的問題，完善現(xiàn)行理事會(huì)制度應(yīng)成為目前社會(huì)組織優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)的核心。具體措施有：理事會(huì)必須由獨(dú)立自愿人員組成，其成員應(yīng)有內(nèi)部職工代表、組織管理人員、財(cái)會(huì)、法律等專業(yè)人員擔(dān)任；理事會(huì)每年至少必須召開兩次以上的會(huì)議，參加會(huì)議的董事人數(shù)必須超過一半以上；完善理事會(huì)決策制度，健全理事會(huì)與專職人員之間的監(jiān)督管理體制，實(shí)施嚴(yán)格審核和定期報(bào)告制度，設(shè)立監(jiān)事會(huì)和專職監(jiān)督員，對(duì)董事、執(zhí)行人員行為進(jìn)行監(jiān)督；規(guī)范財(cái)務(wù)管理，優(yōu)化社會(huì)組織財(cái)務(wù)制度。以《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》為依據(jù)，全面加強(qiáng)社會(huì)組織的預(yù)算管理、收入管理、支出管理、定員定額管理、結(jié)余及其：盈余分配約束，即組織盈利和剩余不能在領(lǐng)導(dǎo)層和管理層分配；支出比例約束，即用于行政的開支和募集資金的成本的總和與每年總支出的比例必須保持在一定的限度以內(nèi)；賬目公開規(guī)制，即賬目公開既面向監(jiān)督機(jī)構(gòu)，又面向公眾，受薪董事、秘書長(zhǎng)、高級(jí)管理人員的年薪，以及普通員工的平均水平和志愿者的平均補(bǔ)貼或補(bǔ)償水平應(yīng)向社會(huì)公布等。另外，針對(duì)社會(huì)組織財(cái)務(wù)管理中收入不按規(guī)定管理與核算、收費(fèi)票據(jù)使用不規(guī)范、支出管理失控等現(xiàn)象，制定社會(huì)組織統(tǒng)一會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，建立規(guī)范的經(jīng)費(fèi)收入與支出制度。

(四)完善四類有效的社會(huì)組織非營(yíng)利機(jī)制創(chuàng)新的籌資方式

第一，優(yōu)化政府購(gòu)買公共服務(wù)機(jī)制。分類建立政府購(gòu)買公共服務(wù)的目錄清單。結(jié)合各類公共服務(wù)的要求，建立承接社會(huì)組織信息庫(kù)。建議將購(gòu)買公共服務(wù)項(xiàng)目分為：基本服務(wù)類，經(jīng)濟(jì)、法律服務(wù)類，基礎(chǔ)公共服務(wù)類等。根據(jù)各類公共服務(wù)需求建立社會(huì)組織準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，通過業(yè)績(jī)和信譽(yù)評(píng)估建立公共服務(wù)承接候選社會(huì)組織信息庫(kù)；出臺(tái)《南京市政府購(gòu)買公共服務(wù)管理辦法》，完善相關(guān)法律法規(guī)體系。對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)的基本原則，購(gòu)買主體資格，購(gòu)買方式，購(gòu)買流程和部門職責(zé)作出規(guī)定；完善購(gòu)買公共服務(wù)項(xiàng)目選擇程序與標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)項(xiàng)目屬性、購(gòu)買成本及監(jiān)督成本提出不同公共服務(wù)購(gòu)買方式(合同外包、公私合作、政府補(bǔ)助、憑單制)的選擇指南。完善政府購(gòu)買公共服務(wù)配套法規(guī)、管理標(biāo)準(zhǔn)、程序與規(guī)程；編制《南京市政府購(gòu)買公共服務(wù)合同示范文本》。結(jié)合政府購(gòu)買公共服務(wù)的不同方式，編制適合購(gòu)買不同類型公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)合同示范文本，以明確購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費(fèi)來源與使用管理、公共服務(wù)定價(jià)流程與付費(fèi)方式、購(gòu)買公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)估、違約處理方式等；建立社會(huì)組織孵化機(jī)制，均衡各方利益以實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買公共服務(wù)目標(biāo)。社會(huì)組織的服務(wù)能力、服務(wù)質(zhì)量決定服務(wù)績(jī)效和公眾的滿意度。要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的培育，對(duì)其從事公共服務(wù)應(yīng)有合理的成本及利益補(bǔ)償。培育公共服務(wù)的合格承接主體，營(yíng)造公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。出臺(tái)優(yōu)惠政策引導(dǎo)社會(huì)組織健康發(fā)展，完善法人治理結(jié)構(gòu)；公用事業(yè)下屬企業(yè)與社會(huì)組織公平參與公共服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)。由于公共服務(wù)有較強(qiáng)的公益性和效益外部性，政府應(yīng)通過價(jià)格杠桿、財(cái)稅或補(bǔ)貼保證社會(huì)組織的收益。針對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致公共服務(wù)收益不確定性建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，科學(xué)設(shè)計(jì)成本補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)提供社會(huì)化、用戶使用自愿化和均等化。均衡相關(guān)服務(wù)承接人、社會(huì)公眾各方的利益，有利于完善政府購(gòu)買公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制和法規(guī)體系；完善公共服務(wù)價(jià)格形成機(jī)制，建立第三方監(jiān)督制度。對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性服務(wù)和委托服務(wù)選擇不同的定價(jià)機(jī)制，服務(wù)價(jià)格要考慮服務(wù)成本、物價(jià)指數(shù)、稅費(fèi)、服務(wù)質(zhì)量及行業(yè)利潤(rùn)水平等因素，建立動(dòng)態(tài)調(diào)價(jià)機(jī)制及成本風(fēng)險(xiǎn)合理補(bǔ)償制度。加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督和第三方評(píng)估。

第二，推廣公益創(chuàng)投覆蓋面，完善公益創(chuàng)投引導(dǎo)性政策。完善公益創(chuàng)投平臺(tái)建設(shè)政策。既支持單一主體獨(dú)立創(chuàng)建公益創(chuàng)投平臺(tái)，也鼓勵(lì)政府、企業(yè)、社會(huì)等多元主體合作共建公益創(chuàng)投平臺(tái)。積極吸納公益組織進(jìn)駐公益創(chuàng)投中心，為進(jìn)駐的公益組織提供資金支持、能力建設(shè)、辦公用房、物業(yè)服務(wù)、財(cái)會(huì)代理、法律咨詢、人才培訓(xùn)、注冊(cè)咨詢、活動(dòng)策劃、籌資指導(dǎo)等服務(wù)。公益創(chuàng)投平臺(tái)可以按行政層級(jí)分級(jí)設(shè)立，也可以跨領(lǐng)域、跨區(qū)域設(shè)立。探索制定公益創(chuàng)投運(yùn)行規(guī)范和制度標(biāo)準(zhǔn)，形成“主體多元、模式多樣、競(jìng)爭(zhēng)有序、服務(wù)完善”的公益創(chuàng)投平臺(tái)建設(shè)機(jī)制。支持各種形式的公益創(chuàng)投大賽的舉辦，將公益創(chuàng)投大賽與創(chuàng)投平臺(tái)建設(shè)結(jié)合起來；完善規(guī)范政府購(gòu)買公共服務(wù)政策。根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》，明確社會(huì)組織公共服務(wù)供給者的地位，將公益創(chuàng)投納入政府采購(gòu)范圍。創(chuàng)新公共服務(wù)項(xiàng)目形式，將公益創(chuàng)投作為政府購(gòu)買公共服務(wù)的重點(diǎn)項(xiàng)目予以扶持，對(duì)公益創(chuàng)投提供專項(xiàng)資金、專門場(chǎng)地、必要設(shè)施來保障公益創(chuàng)投的正常運(yùn)營(yíng)。完善相應(yīng)的財(cái)政收支方案，確保公益創(chuàng)投項(xiàng)目的有效供給；完善政府購(gòu)買公益創(chuàng)投項(xiàng)目的具體采購(gòu)方式和程序；完善支持公益創(chuàng)投財(cái)稅優(yōu)惠政策。對(duì)向公益創(chuàng)投基金投資的企業(yè)給予稅收優(yōu)惠，鼓勵(lì)民間資本投資公益創(chuàng)投。對(duì)非營(yíng)利性公益社會(huì)組織按照稅法相關(guān)規(guī)定實(shí)行資格認(rèn)定，并保障其享受減免稅待遇。完善資金扶持政策，鼓勵(lì)市、區(qū)財(cái)政設(shè)立公益創(chuàng)投專項(xiàng)基金，對(duì)符合扶持條件的公益創(chuàng)投中心予以補(bǔ)助，將公益創(chuàng)投專項(xiàng)基金納入政府財(cái)政預(yù)算，建立財(cái)政投入持續(xù)增長(zhǎng)保障機(jī)制；完善公益創(chuàng)投績(jī)效監(jiān)督評(píng)估機(jī)制。完善公益創(chuàng)投項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的原則、要求、方法、細(xì)則，推動(dòng)公益創(chuàng)投信息公開化、透明化、制度化建設(shè)。公益創(chuàng)投績(jī)效的監(jiān)督評(píng)估要建立多主體、多層面、多角度的立體監(jiān)督評(píng)價(jià)模式。要完善政府監(jiān)督，成立專門的社會(huì)組織監(jiān)督評(píng)估機(jī)構(gòu)，隸屬于民間組織管理部門；要完善社會(huì)評(píng)議監(jiān)督，通過民主評(píng)議會(huì)、聽證會(huì)等形式來具體實(shí)施；接受大眾媒體監(jiān)督，投資主體的監(jiān)督。最重要的是建立第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制，通過客觀中立的評(píng)估機(jī)構(gòu)來幫助公眾對(duì)公益組織提供的信息進(jìn)行分析與評(píng)價(jià)。第三方由社區(qū)普通民眾、基金會(huì)成員、公益人士、專家團(tuán)隊(duì)等組成，廣泛地代表公眾意愿而對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行監(jiān)督。

第三，建立和完善社會(huì)公益捐助體制。以政社分開為突破口，深化社會(huì)公益捐助組織的管理體制改革，從行政直接干預(yù)轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^經(jīng)濟(jì)、法律手段的間接干預(yù)來監(jiān)控社會(huì)組織及其活動(dòng)；將促進(jìn)社會(huì)公益捐助事業(yè)發(fā)展作為政府一項(xiàng)職責(zé)。多為社會(huì)公益捐助事業(yè)發(fā)展解決實(shí)際問題，統(tǒng)籌安排社會(huì)公益捐助事業(yè)發(fā)展所需的人力資源、資金投入，規(guī)范各類社會(huì)機(jī)構(gòu)參與社會(huì)公益捐助事業(yè)的義務(wù)和責(zé)任，規(guī)范公民對(duì)社會(huì)公益捐助事業(yè)參與的權(quán)利和義務(wù)；拓展民間募捐政府監(jiān)管服務(wù)。尊重社會(huì)公益捐助事業(yè)“民間主辦、政府扶持”的特殊規(guī)律，改變習(xí)慣于由政府來包攬一切的做法，轉(zhuǎn)到制度安排、規(guī)范管理上，積極培育和支持一些公信力好、知名度高、管理規(guī)范的公益慈善團(tuán)體；多主體接收社會(huì)捐助。政府部門要逐漸退出募捐主體市場(chǎng)，為民間社會(huì)公益捐助事業(yè)發(fā)展讓出相應(yīng)活動(dòng)空間。探索建立一個(gè)類似香港公益金的統(tǒng)一的公益籌款機(jī)構(gòu)，各個(gè)具體提供服務(wù)的捐贈(zèng)機(jī)構(gòu)都是其團(tuán)體會(huì)員。各個(gè)社會(huì)公益服務(wù)機(jī)構(gòu)也可自行募捐，但要向政府申請(qǐng)得到批準(zhǔn)后才能進(jìn)行；募款組織與執(zhí)行機(jī)構(gòu)分開。公益機(jī)構(gòu)分為籌款機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)是一個(gè)發(fā)展方向，籌款機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)分開可以提高專業(yè)化水平，更好地提供服務(wù)，避免公益腐敗。籌款機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)通過大型募捐活動(dòng)進(jìn)行籌款，但其本身基本上不提供服務(wù)，而是將籌款分配給會(huì)員組織，其職能就是批準(zhǔn)項(xiàng)目、評(píng)估項(xiàng)目、監(jiān)督項(xiàng)目。執(zhí)行機(jī)構(gòu)一般是分布在區(qū)或者社區(qū)里，按照籌款機(jī)構(gòu)的意圖或者捐款人的意想去采取具體行動(dòng)。

第四，鼓勵(lì)公益信托。

設(shè)立慈善信托已是發(fā)達(dá)國(guó)家慈善方式的成熟做法。2001年我國(guó)公布的《信托法》對(duì)公益信托做了規(guī)定，但未明確管理機(jī)構(gòu)和具體操作方式，公益信托并未真正開展起來。新出臺(tái)的《慈善法》則大力引入市場(chǎng)手段，將“慈善信托”作為重點(diǎn)專章列入，明確規(guī)定慈善信托由民政部門進(jìn)行備案。這一改革填補(bǔ)了以往立法空白，激發(fā)一大批信托機(jī)構(gòu)的熱情，南京必須盡快制定非公募基金設(shè)立公益信托的制度配套建設(shè)，尋求公益和金融的最佳結(jié)合點(diǎn)，撬動(dòng)社會(huì)潛在資源，激發(fā)企業(yè)公民的公益熱情，激活社會(huì)財(cái)富投身慈善，并讓慈善資產(chǎn)“自我造血”。其一，從法律層面上確定非公募基金可以設(shè)立公益信托。一方面可以幫助非公募基金會(huì)有效開發(fā)和利用巨額的公益本金；另一方面有利于撬動(dòng)更多社會(huì)資源，激發(fā)企業(yè)、民眾潛在的巨大慈善公益熱情。其二，筑牢公益信托制度基石，出臺(tái)專項(xiàng)實(shí)施細(xì)則?？梢罁?jù)《信托法》第六章，探索制定專操作的公益信托細(xì)則。南京可在研究基礎(chǔ)上，盡快出臺(tái)一份提綱挈領(lǐng)、引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展的南京市公益信托實(shí)施意見，為行業(yè)發(fā)展打好基礎(chǔ)。其三，盡快研究并制定公益信托的稅收政策及優(yōu)惠措施。參照《基金會(huì)管理?xiàng)l例》規(guī)定的捐贈(zèng)人向基金會(huì)捐贈(zèng)可以享受稅前抵扣，基金會(huì)捐贈(zèng)收入免交所得稅等政策，探索南京市公益信托稅收減免優(yōu)惠政策。其四，制定推動(dòng)公益信托的系列政策文件?？梢匀舜?、政協(xié)的名義，制定《關(guān)于在南京開展慈善信托試點(diǎn)的提案》，加快推進(jìn)多層級(jí)法規(guī)政策相結(jié)合的制度體系建設(shè)，加快推進(jìn)《南京慈善事業(yè)健促進(jìn)條例》立法進(jìn)度，制定出臺(tái)《南京市慈善信托管理暫行辦法》，推動(dòng)南京市委、市政府力爭(zhēng)盡快出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)南京市慈善事業(yè)健康發(fā)展的實(shí)施意見》。其五，著力解決南京公益信托中的突出問題。重點(diǎn)解決慈善信托實(shí)踐中面臨的迫切問題，論證設(shè)立專業(yè)慈善信托公司的可行性和建立統(tǒng)一的信托財(cái)產(chǎn)登記制度。建議出臺(tái)南京市地方信托財(cái)產(chǎn)登記相關(guān)法規(guī)，建立系統(tǒng)的信托財(cái)產(chǎn)登記制度，設(shè)立統(tǒng)一的登記機(jī)構(gòu)，明確登記效力和程序，并且和現(xiàn)有的股權(quán)、房地產(chǎn)登記有效銜接，以此釋放不動(dòng)產(chǎn)、股權(quán)等非資金的潛在慈善資源，有效激勵(lì)高端財(cái)富人群從事慈善事業(yè)。

[1]南京3000萬元資助公益創(chuàng)投[N].中國(guó)江蘇網(wǎng)-新華日?qǐng)?bào)，2014-11-09

[2] 南京市財(cái)政局。

[3]南京市“十佳社會(huì)組織”出爐，江蘇文明網(wǎng)，http://wm.jschina.com.cn/9653/201701/t3413048.shtml，2017.01.26

[4]關(guān)于<印發(fā)南京市四類社會(huì)組織直接登記暫行辦法>的通知,http://www.njmz.gov.cn/mzj/33712/201501/t20150109_3140127.shtml，2015.05.19

[5]南京慈善社會(huì)調(diào)查結(jié)果出爐：94%的人愿進(jìn)行慈善捐助_社會(huì)_新民網(wǎng) ， http://news.xinmin.cn/shehui/2015/05/04/27553927.html，2015.05.04

[6] 南京市民政局。

[7]南京社工專業(yè)畢業(yè)生對(duì)口就業(yè)率不到10%，人人網(wǎng)，http://blog.renren.com/share/230097988/15026000108，2015.03.17

[8]市政府批轉(zhuǎn)市民政局等部門《關(guān)于統(tǒng)一社區(qū)專職工作者工資補(bǔ)貼待遇的指導(dǎo)意見》(試行)的通知http://www.njmz.gov.cn/mzj/33712/201111/t20111103_1922793.shtml，2015.05.19

(責(zé)任編輯：育東)

C912.2

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1672-1071(2014)05-0098-08

2017-08-31

李菁怡(1981- )，女，遼寧錦州人，中共南京市委黨校社會(huì)學(xué)教研部副主任，副教授，主要研究方向：社會(huì)治理創(chuàng)新、社會(huì)建設(shè)。