社區(qū)治理：理論淵源、發(fā)展特征與創(chuàng)新走向
——基于中國(guó)社區(qū)治理研究文獻(xiàn)的分析

社區(qū)是社會(huì)的基本單元和基層治理的基礎(chǔ)平臺(tái)，是各種社會(huì)群體的聚集區(qū)、各種利益關(guān)系的交織處、各種社會(huì)組織的落腳點(diǎn)、各種社會(huì)資源的承載體。中國(guó)社會(huì)經(jīng)歷了從“單位制”到“街居制”再到“社區(qū)制”的歷史變遷，中國(guó)人也從“單位人”“公社人”到“社區(qū)人”轉(zhuǎn)變，社區(qū)也正從建設(shè)到管理再到的治理的躍升。隨著十八屆三中全會(huì)把社會(huì)管理提升到社會(huì)治理，并把推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，社區(qū)治理被賦予新的時(shí)代內(nèi)涵和歷史價(jià)值，成為了當(dāng)代中國(guó)推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵點(diǎn)和突破口。本文以當(dāng)前我國(guó)社區(qū)治理的主要文獻(xiàn)為研究?jī)?nèi)容和進(jìn)路，追溯社區(qū)治理的理論淵源，審視社區(qū)治理的發(fā)展特征，探路社區(qū)治理的創(chuàng)新走向。

一、歷史追溯：社區(qū)治理的理論淵源與基本價(jià)值

社區(qū)治理作為國(guó)家治理和社會(huì)治理的基礎(chǔ)性工程[1]，其生成、評(píng)價(jià)和發(fā)展既具有知識(shí)性理論淵源，也具有歷史的、現(xiàn)實(shí)的戰(zhàn)略價(jià)值。

（一）社區(qū)治理的理論淵源

正如張康之所說(shuō)的那樣，社區(qū)治理和社會(huì)治理一樣，是人類知識(shí)積累和實(shí)踐創(chuàng)新的生成物[2]，社區(qū)治理中的知識(shí)即是社區(qū)治理的理論淵源。吳曉琳等在梳理國(guó)外社區(qū)治理的知識(shí)視角時(shí)指出，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系視角、治理善治視角和社會(huì)資本視角等是社區(qū)治理研究的質(zhì)性方法。[3]

1.治理－善治理論：社區(qū)治理生成的理論基礎(chǔ)

治理—善治理論是社區(qū)治理的理論基礎(chǔ)和知識(shí)之源，是社區(qū)治理生成的理論基礎(chǔ)和依據(jù)。向德平認(rèn)為社會(huì)治理是在治理術(shù)語(yǔ)基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。[4]羅西瑙在《沒(méi)有政府的治理》中認(rèn)為，治理是一種政府或非政府等多主體在共同目標(biāo)和規(guī)則支持下的活動(dòng)。[5]格里·斯托克從特性層面界定治理，認(rèn)為治理具有主體多元性、主體間權(quán)力依賴性、治理責(zé)任模糊性、治理工具現(xiàn)代性和治理網(wǎng)絡(luò)自主性等五個(gè)特征。[6]俞可平認(rèn)為治理是多主體的公共管理組織在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序，并運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益，滿足公眾需要的活動(dòng)。[7]治理作為多元主體在互惠合作基礎(chǔ)上運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行的管理，其目標(biāo)是“善治”，而善治是在治理基礎(chǔ)上以國(guó)家與社會(huì)的良性互動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的過(guò)程。[8]而社區(qū)治理就是把治理理念引入并運(yùn)用[9]于社區(qū)建設(shè)、發(fā)展和管理創(chuàng)新實(shí)踐的產(chǎn)物[10]，并借助不同于市場(chǎng)制度的安排，對(duì)社區(qū)某些公共資源系統(tǒng)成功地實(shí)現(xiàn)適度的開(kāi)發(fā)與調(diào)試[11]。陳炳輝認(rèn)為，隨著治理理論的興起和在社區(qū)建設(shè)中的應(yīng)用，社區(qū)管理轉(zhuǎn)型為社區(qū)治理[12]。因此，社區(qū)治理是社區(qū)內(nèi)的政府組織、民營(yíng)組織、社會(huì)組織和居民自治組織以及個(gè)人等各種網(wǎng)絡(luò)體系，應(yīng)對(duì)社區(qū)內(nèi)的公共問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)社區(qū)社會(huì)事務(wù)管理和公共服務(wù)的過(guò)程。[13]

2.國(guó)家－社會(huì)理論：社區(qū)治理模式的劃分依據(jù)

國(guó)家－社會(huì)理論既是研究社區(qū)治理的主要視角，也是劃分社區(qū)治理模式的主要依據(jù)。謝金林認(rèn)為，國(guó)家－社會(huì)關(guān)系既決定著基層權(quán)力體系的建構(gòu)，也決定著社區(qū)治理模式的構(gòu)筑。[14]王哲根據(jù)國(guó)家－社會(huì)關(guān)系，把社區(qū)治理分為自上而下的管治和自下而上的自治兩種分析路徑。[15]杜玉華在對(duì)國(guó)家－社會(huì)關(guān)系理論價(jià)值預(yù)設(shè)上的二元對(duì)立和現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中二者互融互嵌的張力中分析，提出社區(qū)治理從“政社合作”向“互嵌式共治”轉(zhuǎn)型的基本邏輯。[16]由此可見(jiàn)，國(guó)家－社會(huì)理論在社區(qū)治理中發(fā)揮著基礎(chǔ)性知識(shí)作用?；趪?guó)家－社會(huì)理論的國(guó)家與社會(huì)的二元力量互動(dòng)，尤其是國(guó)家自上而下的管治和社會(huì)自下而上的基層自治之間的互動(dòng)，就形成了一個(gè)社區(qū)治理的耦合系統(tǒng)。[17]根據(jù)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系，即社區(qū)中國(guó)家力量和社會(huì)力量在社區(qū)建設(shè)和服務(wù)中的地位、作用的不同，傳統(tǒng)的社區(qū)治理被劃分為：行政型治理模式、合作型治理模式、自治型治理模式三種類型[18]。隨著當(dāng)前社區(qū)治理的推進(jìn)，國(guó)家與社會(huì)力量二者互動(dòng)、互構(gòu)、互嵌，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)多治理主體的合作協(xié)商式治理，[19]從而形成了符合不同社區(qū)實(shí)際和具有各自特色的社區(qū)治理模式。

3.新公共管理理論：社區(qū)治理機(jī)制的操作指引

陳炳輝認(rèn)為新公共管理理論是治理理論為社區(qū)治理提供的網(wǎng)絡(luò)化管理機(jī)制操作化的指南[20]，因此，新公共管理理論也是社區(qū)治理的知識(shí)來(lái)源。新公共管理理論提倡以生產(chǎn)者為中心的政府治理轉(zhuǎn)向以消費(fèi)者為中心，即實(shí)行以公民為中心的治理。[21]新公共管理理論強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的供給多元化，政府只是公共服務(wù)供給眾多主體之一，而非唯一供給主體。同時(shí)，多元供給主體以市場(chǎng)化方式參與到公共服務(wù)供給量和供給效率的提高過(guò)程中。[22]陳炳輝從新公共管理理論引領(lǐng)社區(qū)再造的視角，強(qiáng)調(diào)現(xiàn)有治理理論對(duì)于我國(guó)社區(qū)治理模式的變革存在著理論失靈，而新公共管理則能為社區(qū)治理失靈提供清晰的藥方。[23]新公共管理理論強(qiáng)調(diào)的“顧客”導(dǎo)向、引入市場(chǎng)機(jī)制、倡導(dǎo)提高績(jī)效、政府授權(quán)或分權(quán)等要求和其公共性、公平性、合法性、效能性、適應(yīng)性、回應(yīng)性等特點(diǎn)促進(jìn)了社區(qū)治理的網(wǎng)絡(luò)化管理機(jī)制進(jìn)一步的具體化、操作化和實(shí)踐化。[24]

4.社會(huì)資本理論：社區(qū)治理成效的闡釋機(jī)制

燕繼榮在探討中國(guó)社區(qū)治理創(chuàng)新的理論解釋中指出，闡釋社區(qū)治理問(wèn)題的最貼切的理論就是社會(huì)資本理論[25]。他認(rèn)為社會(huì)資本理論是揭示社區(qū)成員實(shí)現(xiàn)互信合作、普遍共識(shí)、集體認(rèn)同、集體歸屬和集體行動(dòng)，以及自我組織、自我管理的良好社區(qū)治理狀態(tài)的最佳理論。社會(huì)資本最早是由法國(guó)政治學(xué)家布迪厄提出，科爾曼系統(tǒng)論述社會(huì)資本的形成、特征、創(chuàng)造、保持過(guò)程。[26]帕特南在《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)》一書(shū)中指出社會(huì)資本是社會(huì)組織的特征，包括可不斷復(fù)制的信任、規(guī)范、互惠網(wǎng)絡(luò)，這些作為社會(huì)資本既可以促進(jìn)合作行為來(lái)提高社會(huì)的效率，還是解決集體行動(dòng)困境的捷徑。社會(huì)資本與社區(qū)治理具有耦合勾連性，雖然社會(huì)資本關(guān)注的是人們之間的信任、規(guī)范、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等隱性資源，社區(qū)治理關(guān)注的是國(guó)家微觀構(gòu)成單元中的公共權(quán)力、公共事務(wù)等顯性問(wèn)題，但二者之間隱約卻存在著一種“互為因果”的良性循環(huán)關(guān)系。[27]吳曉琳認(rèn)為，社會(huì)資本的狀況決定著社區(qū)治理績(jī)效的好壞，社會(huì)資本是解釋社區(qū)治理成效和建構(gòu)社區(qū)治理研究的很好節(jié)點(diǎn)。[28]

（二）社區(qū)治理的基本價(jià)值

1.社區(qū)治理是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)

社區(qū)治理是國(guó)家治理的的社區(qū)實(shí)踐。從國(guó)家治理角度審視社區(qū)治理是發(fā)現(xiàn)社區(qū)治理基本價(jià)值的宏觀路徑，同時(shí)也是研究社區(qū)治理宏觀背景的基本視角。2016年《人民智庫(kù)報(bào)告》認(rèn)為，社區(qū)治理在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)性地位還體現(xiàn)在對(duì)國(guó)家和社會(huì)的和諧穩(wěn)定具有不可替代性和推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的基石性上。[29]黃銳從社區(qū)的本質(zhì)角度分析了社區(qū)治理在國(guó)家能力建構(gòu)中的作用，他認(rèn)為社區(qū)作為基層合法組織、市民空間和日常生活共同體，社區(qū)治理是國(guó)家治理的基本單元，在國(guó)家治理中具有基礎(chǔ)性的地位和作用。[30]社區(qū)治理現(xiàn)代化與國(guó)家治理現(xiàn)代化的關(guān)系視角是審視社區(qū)治理作用的通行做法，社區(qū)治理現(xiàn)代化推動(dòng)著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)全面深化改革總目標(biāo)的關(guān)鍵和有效途徑。李潤(rùn)國(guó)等認(rèn)為，國(guó)家治理現(xiàn)代化的改革戰(zhàn)略為農(nóng)村社區(qū)治理轉(zhuǎn)型升級(jí)提供了契機(jī)，而農(nóng)村治理則為國(guó)家治理現(xiàn)代化創(chuàng)造了發(fā)展前進(jìn)的動(dòng)力。[31]

2.社區(qū)治理是推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新的突破口

社區(qū)治理是社會(huì)治理的微觀層面和基層場(chǎng)域。習(xí)近平總書(shū)記2014年兩會(huì)期間參加上海代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理的重心在基層，提出“社會(huì)治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務(wù)和管理能力強(qiáng)了，社會(huì)治理的基礎(chǔ)就實(shí)了”[32]。城鄉(xiāng)社區(qū)是社會(huì)治理的主陣地，是社會(huì)治理中服務(wù)群眾的“最后一公里”。社區(qū)治理既是社會(huì)治理的重要內(nèi)容，又是社會(huì)治理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。鄭杭生、杜玉華等從社區(qū)治理與社會(huì)治理的相互作用分析社區(qū)治理的基本價(jià)值。鄭杭生認(rèn)為，社區(qū)治理是社會(huì)治理的前提，社會(huì)治理是社區(qū)治理的目標(biāo)，二者相互促進(jìn)、相輔相成。[33]盧學(xué)暉則把社區(qū)治理看作加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的重要內(nèi)容。[34]而杜玉華則認(rèn)為，社區(qū)治理是社會(huì)治理的縮影，以有效的制度供給和執(zhí)行力來(lái)促進(jìn)社會(huì)治理體系完善。[35]

二、現(xiàn)時(shí)審視：社區(qū)治理的階段特征與典型模式

（一）階段性特征

1.社區(qū)類型多樣化，社區(qū)治理模式多態(tài)化

隨著中國(guó)社區(qū)的發(fā)展，社區(qū)的種類越來(lái)越多，各種社區(qū)紛紛涌現(xiàn)。肖林把當(dāng)前中國(guó)出現(xiàn)的社區(qū)分為：農(nóng)轉(zhuǎn)居社區(qū)、城中村、城市邊緣本地-外來(lái)人口混合社區(qū)、老城傳統(tǒng)社區(qū)、單位售后公房社區(qū)、純商品房社區(qū)、商品房-回遷房混合社區(qū)等7種類型。[36]王菁從新公共管理的視角把這些眾多的社區(qū)治理模式分為：會(huì)站分離模式、社區(qū)憲章模式、績(jī)效導(dǎo)向模式、居民自治模式、簽約購(gòu)買(mǎi)型模式等類型[37]。尹廣文、李樹(shù)武從社會(huì)組織參與的角度把對(duì)不同類型社區(qū)的治理分為：?jiǎn)挝恢粕鐓^(qū)中“協(xié)作式參與治理實(shí)踐”、街居制社區(qū)中“參與式合作治理實(shí)踐”、物業(yè)小區(qū)制社區(qū)中“介入式參與行動(dòng)治理實(shí)踐”三種實(shí)踐類型[38]。

2.社區(qū)治理參與主體多元化，參與方式多樣化

參與式治理是社區(qū)治理的有效方式。周慶智認(rèn)為，社區(qū)治理的“參與”，指的是居民作為發(fā)展主體，有效地介入到社區(qū)公共事務(wù)的決策、實(shí)施、管理、監(jiān)督和利益分享的全過(guò)程。這種參與是一種實(shí)質(zhì)意義上的決策參與。[39]伴隨社區(qū)治理主體的多元化，社區(qū)治理的參與主體也多元化，參與方式也多樣化。參與社區(qū)治理的主體，除了社區(qū)黨委、居委會(huì)、工作站、社區(qū)服務(wù)中心等傳統(tǒng)的治理主體，社區(qū)各類非政府組織、非盈利組織、興趣協(xié)會(huì)、社區(qū)診所、社區(qū)義工、或其他提供社區(qū)服務(wù)的主體等以及農(nóng)民工[40]也參與社區(qū)治理。社區(qū)治理主體在參與治理的方式上也出現(xiàn)分化，具體可為居民自主參與、政府動(dòng)員參與和居民維權(quán)參與等[41]。同時(shí)，還出現(xiàn)了以網(wǎng)絡(luò)新媒體為介質(zhì)的社區(qū)治理的網(wǎng)絡(luò)參與[42]。

3.社區(qū)管理走向社區(qū)治理，城鄉(xiāng)社區(qū)治理并進(jìn)

隨著社會(huì)管理提升到社會(huì)治理，社區(qū)建設(shè)和管理也走向社區(qū)治理，城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)也轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)社區(qū)治理。習(xí)近平總書(shū)記在十八屆三中全會(huì)中強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)，促進(jìn)群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督。城鄉(xiāng)社區(qū)治理齊頭并進(jìn)和一體化成為社區(qū)治理的亮點(diǎn)，從而改變過(guò)去城市社區(qū)治理發(fā)展、農(nóng)村社區(qū)治理滯后的狀態(tài)。在城鄉(xiāng)社區(qū)治理的研究上，也改變以前只重視城市社區(qū)治理研究、輕視農(nóng)村治理研究的窘態(tài)。城市邊緣社區(qū)治理、城中村社區(qū)治理、城郊農(nóng)村社區(qū)治理、農(nóng)村社區(qū)治理等等都成為當(dāng)前研究的重點(diǎn)領(lǐng)域。

（二）典型性模式

1.傳統(tǒng)的典型模式

在當(dāng)前的國(guó)際國(guó)內(nèi)社區(qū)治理中有三種傳統(tǒng)的代表性模式：政府主導(dǎo)型、自治型、混合型三種類型[43]。在國(guó)外，日本是混合型的代表，新加坡是政府主導(dǎo)型代表，美國(guó)是自治型的代表。在國(guó)內(nèi)，上述三種模式分別被稱為：黨政主導(dǎo)型、居民自治型和合作型。[44]同時(shí)，袁方成教授還分析總結(jié)出新型農(nóng)村社區(qū)治理的四種經(jīng)典模式：浙江溫州“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”模式、湖北秭歸“幸福村落”模式、江蘇太倉(cāng)“政社互動(dòng)”模式和山東德州“兩區(qū)共建”模式。[45]

（1）黨政主導(dǎo)型。這一類型以深圳“鹽田模式”、上海模式與武漢模式最為典型。主要特點(diǎn)是黨政居自上而下主導(dǎo)與社區(qū)自下而上參與相結(jié)合，黨政主導(dǎo)社區(qū)建設(shè)、服務(wù)，引導(dǎo)不同社區(qū)主體參與社區(qū)管理。政府作為權(quán)力中心，發(fā)揮著整合社會(huì)資源，控制社區(qū)秩序，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理。

（2）居民自治型。這一類型以深圳南山區(qū)“月亮灣模式”和沈陽(yáng)模式為典型。主要特點(diǎn)是：政府權(quán)力下放社區(qū)，社區(qū)是權(quán)力中心，在政府指導(dǎo)下，社區(qū)自主決策、實(shí)現(xiàn)自治，社區(qū)各多元主體建立社區(qū)治理機(jī)構(gòu)，進(jìn)行自主管理，社區(qū)居民在社區(qū)治理中處于中心地位、發(fā)揮核心作用。

（3）合作型。這一類型以武漢江漢區(qū)模式最為典型。其主要特點(diǎn)是：以社區(qū)為平臺(tái)，通過(guò)民主協(xié)商和選舉的方式產(chǎn)生社區(qū)成員代表大會(huì)、社區(qū)協(xié)商議事會(huì)和社區(qū)居委會(huì)作為社區(qū)自治組織，構(gòu)建起政府行政管治與社區(qū)自治相結(jié)合、政府行政功能與社區(qū)自治功能互補(bǔ)的社區(qū)治理模。[46]

2.創(chuàng)新的典型模式

（1）協(xié)商式社區(qū)治理：深圳市南山區(qū)

陳家喜從社區(qū)治理中“想象的自治”與“現(xiàn)實(shí)的管治”的矛盾困境出發(fā)，把社區(qū)自治與政府管治相結(jié)合，提出協(xié)商式共治。[47]他認(rèn)為社區(qū)既是國(guó)家實(shí)現(xiàn)社會(huì)控制與整合的治理單元，也是基本的公共服務(wù)單元，還是基層自治單元，社區(qū)的這種獨(dú)特性質(zhì)決定了社區(qū)治理應(yīng)該走自治與管治的中間道路——協(xié)商式治理，通過(guò)多元治理主體之間就社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行表達(dá)、互動(dòng)、談判與達(dá)成共同的決策實(shí)現(xiàn)治理。[48]協(xié)商式社區(qū)治理有三個(gè)鮮明特征：一是協(xié)商主體多元化，二是協(xié)商渠道暢通化，三是協(xié)商目標(biāo)一致化。深圳市南山區(qū)的“一核多元”協(xié)商治理模式是其典型代表。南山區(qū)于2014年6月出臺(tái)了《深化“一核多元”社區(qū)治理模式實(shí)施方案》，建構(gòu)起了“1+3+N”社區(qū)協(xié)商式治理架構(gòu)。其中，“1”即社區(qū)黨委，是領(lǐng)導(dǎo)核心，領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)各類組織和各項(xiàng)工作；“3”即居委會(huì)、工作站和社區(qū)服務(wù)中心，居委會(huì)是去行政化的群眾自治組織，工作站是實(shí)現(xiàn)黨委政府管理重心下沉的社區(qū)工作平臺(tái)，社區(qū)服務(wù)中心是以政府購(gòu)買(mǎi)方式提供社區(qū)服務(wù)的綜合平臺(tái)；“N”即作為參與社區(qū)管理服務(wù)的各種社區(qū)組織和單位。社區(qū)黨委是社區(qū)協(xié)商治理的核心，社區(qū)居委會(huì)、工作站和服務(wù)中心是社區(qū)協(xié)商治理的多元主體，社會(huì)組織、志愿者及其他單位是社區(qū)協(xié)商治理的基本成員。南山區(qū)根據(jù)不同類型、層次、群體搭建起了“黨內(nèi)民主共治、社區(qū)協(xié)商自治、社區(qū)虛擬參與、居民自助互助、社情民意訴求”五個(gè)了解民情、溝通民意、協(xié)商民主、促進(jìn)共識(shí)的協(xié)商平臺(tái)，從而建構(gòu)起了合作協(xié)商、互動(dòng)協(xié)同、共建協(xié)作的社區(qū)協(xié)商式治理格局。[49]

（2）復(fù)合式社區(qū)治理：北京東城區(qū)、深圳市坪山新區(qū)

鄭杭生從我國(guó)社區(qū)面臨的“居委會(huì)困境”與“共同體困境”雙重困境出發(fā)，提出社區(qū)復(fù)合式治理。他認(rèn)為社區(qū)復(fù)合式治理作為各治理主體之間為謀求合作互補(bǔ)關(guān)系正構(gòu)建著一種多元主體合作的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，北京市社區(qū)管理體制改革實(shí)踐建構(gòu)了一種多元主體合作的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)和開(kāi)放多元的社區(qū)自治體系。[50]北京市復(fù)合式社區(qū)治理以東城區(qū)的“一委三會(huì)一站、五位一體、六層聯(lián)動(dòng)”模式最為典型，其以“一分（設(shè)社區(qū)服務(wù)站，社區(qū)居委會(huì)與社區(qū)服務(wù)站的職能分開(kāi)）、三定（定事、定人、定錢(qián)）、兩目標(biāo)（建社會(huì)主義新型社區(qū)，一支高素質(zhì)的社區(qū)工作隊(duì)伍）”構(gòu)建社區(qū)復(fù)合治理的總體框架，以“黨建”帶“社建”的基層黨組織作為復(fù)合治理主導(dǎo)力量，以建立多主體互聯(lián)、互補(bǔ)、互動(dòng)機(jī)制作為復(fù)合治理的主要內(nèi)容，以“小政府、大社區(qū)，小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)”作為復(fù)合治理的目標(biāo)取向。[51]這一社區(qū)復(fù)合化治理是一種與社區(qū)單中心治理相對(duì)的多中心治理，社區(qū)黨組織、居委會(huì)、專業(yè)社會(huì)組織和社會(huì)工作融于社區(qū)形成聯(lián)動(dòng)，在社區(qū)建設(shè)、治理和服務(wù)輸送中實(shí)現(xiàn)社區(qū)功能分化與需求滿足。[52]深圳坪山新區(qū)“四社”聯(lián)動(dòng)模式也是復(fù)合式社區(qū)治理中的經(jīng)典。深圳坪山新區(qū)“四社”聯(lián)動(dòng)復(fù)合式社區(qū)治理模式打造“社區(qū)綜合黨委、工作站、居委會(huì)、社區(qū)股份公司、社會(huì)組織和社區(qū)志愿者”等多主體聯(lián)動(dòng)的“1+2+1+N”治理格局，實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)模式非行政、多元化、專業(yè)化，依托社區(qū)服務(wù)中心平臺(tái)，發(fā)揮社區(qū)、社工、社會(huì)組織和社區(qū)志愿者的“四社”互動(dòng)作用，建構(gòu)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化社區(qū)服務(wù)體系和專業(yè)化、社會(huì)化社會(huì)工作“坪山樣板”。[53]

（3）互嵌式社區(qū)共治：江蘇無(wú)錫社區(qū)

杜玉華從國(guó)家－社會(huì)關(guān)系在理論上此消彼長(zhǎng)的價(jià)值預(yù)設(shè)與實(shí)踐上互嵌共生的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)之間的沖突困境出發(fā)，提出互嵌式共治。她認(rèn)為，國(guó)家－社會(huì)關(guān)系并非理論預(yù)設(shè)上完全二元對(duì)立，二者在實(shí)踐中也存在著彼此互嵌互構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)彼此互動(dòng)融合的合作共治。[54]社區(qū)治理中的多元化、合作化、民主化奠定了國(guó)家－社會(huì)在社區(qū)互動(dòng)互嵌的基礎(chǔ)。同時(shí)，社會(huì)工作在社區(qū)治理的作用中日益增強(qiáng)，社會(huì)工作介入社區(qū)服務(wù)與治理豐富了互嵌式社區(qū)共治的內(nèi)容[55]。社會(huì)治理的“系統(tǒng)－協(xié)同型”的共享化模式在江蘇省無(wú)錫市的社區(qū)治理中實(shí)踐形成了互嵌式社區(qū)共治模式。無(wú)錫市在建立以社區(qū)黨組織為核心、社區(qū)居(村)委會(huì)為基礎(chǔ)、社區(qū)管理服務(wù)站(綜合服務(wù)中心)和綜治辦(“一委一居一站一辦”)為核心的社區(qū)治理基礎(chǔ)組織架構(gòu)基礎(chǔ)上，引入社工、社會(huì)組織、志愿者、駐區(qū)單位等社會(huì)力量，構(gòu)建“1+x”的治理結(jié)構(gòu)。“1”即“社區(qū)黨組織”，“x”即社區(qū)居民委員會(huì)、事務(wù)工作站、社工、志愿者等各類社區(qū)社會(huì)組織的政社共治體合作共治的治理結(jié)構(gòu)。無(wú)錫市嵌入式社區(qū)共治的實(shí)踐特點(diǎn)是國(guó)家－社會(huì)不斷互嵌，逐步形成“社會(huì)中的國(guó)家和“國(guó)家中的社會(huì)”，社區(qū)國(guó)家化與社會(huì)化攜手共進(jìn)的治理態(tài)勢(shì)。[56]

三、未來(lái)探路：社區(qū)治理的創(chuàng)新走向與重大意義

（一）社區(qū)治理創(chuàng)新的理論走向

鄭杭生在分析我國(guó)社區(qū)治理新趨勢(shì)中，提出了社區(qū)治理的“體制復(fù)合化、方式多元化、手段藝術(shù)化、機(jī)制科學(xué)化、城鄉(xiāng)一體化”的五化發(fā)展趨勢(shì)。[57]潘鴻雁認(rèn)為建構(gòu)社區(qū)共治與居民自治交融互動(dòng)格局是我國(guó)社區(qū)治理創(chuàng)新的新方向[58]，姜方炳從社區(qū)演進(jìn)的歷史維度提出，走出社區(qū)治理困境必須推進(jìn)社區(qū)治理的共同體化[59]。趙守飛、謝正富認(rèn)為，化解社區(qū)治理中的“三重關(guān)系”和“三個(gè)失靈”困境，合作治理是中國(guó)社區(qū)治理的發(fā)展目標(biāo)[60]。理論是行動(dòng)的先導(dǎo)，社區(qū)治理創(chuàng)新首先是社區(qū)治理理論的創(chuàng)新。綜合上述社區(qū)治理發(fā)展趨勢(shì)，當(dāng)前中國(guó)社區(qū)治理創(chuàng)新在理論走向應(yīng)聚焦兩個(gè)方面：一是治理方向上的社區(qū)治理現(xiàn)代化，二是治理模式上“元治理—自治理”共治的社區(qū)治理共同體化。

1.社區(qū)治理方向：社區(qū)治理現(xiàn)代化

黨十八屆三中全會(huì)提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)，為中國(guó)社區(qū)治理指明了發(fā)展方向。推進(jìn)中國(guó)社區(qū)治理創(chuàng)新的前進(jìn)方向就是實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理現(xiàn)代化。張艷國(guó)、劉小鈞認(rèn)為，社區(qū)治理現(xiàn)代化作為一個(gè)全新的重大命題，為我國(guó)社區(qū)建設(shè)與治理的發(fā)展指明了方向。[61]當(dāng)前把社區(qū)治理現(xiàn)代化作為社區(qū)治理創(chuàng)新的未來(lái)已成初步共識(shí)。其中，民政部和廈門(mén)市就把2014年的聯(lián)合重點(diǎn)課題設(shè)定為“社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)”研究。毛春梅等基于社會(huì)系統(tǒng)的現(xiàn)代化，提出社區(qū)治理與現(xiàn)代化屬于局部與整體的矛盾集合體，社區(qū)治理現(xiàn)代化是社區(qū)治理的現(xiàn)代化照射和現(xiàn)代化反射的相互影響、相互滲透[62]。黨的十八屆五中全會(huì)提出社會(huì)治理要精細(xì)化，為社區(qū)治理體系現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)一步明確了要求[63]。而協(xié)同治理模式被認(rèn)為是城市社區(qū)治理現(xiàn)代化的主要探索方向[64]。

2.社區(qū)治理模式：“元治理—自治理”共治的社區(qū)治理共同體化

國(guó)家－社會(huì)關(guān)系并非根本上的二元分離和對(duì)立，在本質(zhì)上二者更可以“相互合作而非對(duì)立、相互交織而非分離、相互形塑而非獨(dú)立”的互動(dòng)互融互構(gòu)[65]。然而即使像何艷玲認(rèn)為的國(guó)家與社會(huì)具有非制度化的合作關(guān)系[66]和桂勇所說(shuō)的國(guó)家與社會(huì)既非“斷裂”、也非“嵌入”，而是一種“粘連”狀態(tài)[67]，但隨著社會(huì)的扁平化，去中心化、去科層化和去行政化成為流行性認(rèn)知[68]時(shí)，國(guó)家元治理被視為毒物，社會(huì)自治理被追捧為靈丹，從而使得國(guó)家元治理和社會(huì)自治理彼此分離，形同水火。但是現(xiàn)實(shí)中的國(guó)家－社會(huì)互動(dòng)博弈確是事實(shí)和存在，“強(qiáng)政府—強(qiáng)社會(huì)”被看作理想模式[69]。吳曉琳在考察國(guó)外社區(qū)治理中發(fā)現(xiàn)，否定元治理的“合作治理”并非完美，一些領(lǐng)域確實(shí)需要國(guó)家元治理發(fā)揮作用。[70]在中國(guó)獨(dú)特的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中，社區(qū)自治理是根本和根基，而國(guó)家元治理又并非可有可無(wú)。因此，國(guó)家元治理和社會(huì)自治理是中國(guó)社區(qū)治理的一體兩面，二者協(xié)作共治是中國(guó)社區(qū)治理的邏輯取向，建構(gòu)“元治理—自治理”共治的社區(qū)治理共同體[71]是中國(guó)社區(qū)治理創(chuàng)新的未來(lái)走向。

（二）社區(qū)治理創(chuàng)新的重大意義

1.社區(qū)治理創(chuàng)新是推進(jìn)中國(guó)社區(qū)建設(shè)發(fā)展和管理服務(wù)的根本舉措

社區(qū)治理作為一種基層的微觀治理，沒(méi)有固定不變的模式，需要而且必須根據(jù)社區(qū)發(fā)展和治理的具體情況進(jìn)行調(diào)整，[72]這就需要不斷進(jìn)行創(chuàng)新。社區(qū)治理創(chuàng)新，不僅可以不斷提高基層社區(qū)治理工作的效能、改善民生的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，而且是創(chuàng)新社會(huì)治理的關(guān)鍵步驟。當(dāng)前我國(guó)社區(qū)治理的背景、形勢(shì)、要求、內(nèi)容等等都發(fā)生了深刻變化。這些深刻變化意味著社區(qū)治理面臨著新形勢(shì)：即利益主體和利益訴求日趨多元導(dǎo)致社會(huì)矛盾日益復(fù)雜；群眾的權(quán)利意識(shí)迅速崛起導(dǎo)致政府公信力和權(quán)威降低；風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的特征日益凸顯導(dǎo)致社會(huì)安全感下降；信息化、網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代來(lái)臨導(dǎo)致其雙刃劍效應(yīng)的顯現(xiàn)。[73]這些新變化新形勢(shì)以及出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題的有效應(yīng)對(duì)和化解必然要求進(jìn)行社區(qū)治理創(chuàng)新。因此，通過(guò)社區(qū)治理創(chuàng)新才能更好地、不斷地推進(jìn)我國(guó)社區(qū)建設(shè)發(fā)展和治理服務(wù)。

2.社區(qū)治理創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理和社會(huì)治理現(xiàn)代化的必然要求

十八大報(bào)告首次把“城鄉(xiāng)社區(qū)治理”寫(xiě)入黨的綱領(lǐng)性文件，黨的十八屆三中全會(huì)又把城鄉(xiāng)社區(qū)治理納入國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革布局。因此，推動(dòng)國(guó)家治理和社會(huì)治理現(xiàn)代化必然要求不斷推進(jìn)社區(qū)治理創(chuàng)新。從社區(qū)治理現(xiàn)代化的角度而言，由于社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，這就要求不斷進(jìn)行社區(qū)治理創(chuàng)新，社區(qū)治理創(chuàng)新則已成為社會(huì)治理創(chuàng)新和推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化面臨的新課題[74]。所以，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)在于推進(jìn)社區(qū)治理創(chuàng)新，推進(jìn)社區(qū)治理創(chuàng)新有利于推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化[75]。

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