開源節(jié)流，加強基金的可持續(xù)性

■文／賴美君

開源節(jié)流，加強基金的可持續(xù)性

■文／賴美君

長期支付能力趨弱

社會保險基金的可持續(xù)性是社會保險制度可持續(xù)發(fā)展的根本前提和保證。企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險作為社會保險體系中的核心險種之一，其基金的可持續(xù)能力受到了社會各界的廣泛關(guān)注。四川省作為人口大省，基金收支規(guī)模一直在全國靠前，基金收支運行狀況具有一定的代表性。

“十二五”期間，隨著企業(yè)職工養(yǎng)老保險逐步深入人心，四川省各類就業(yè)人員的參保意識得到加強，加上被征地農(nóng)民參保、“八大員”等特殊人員參保政策的實施，全省企業(yè)職工養(yǎng)老保險參保覆蓋人數(shù)和基金收入規(guī)模逐年增加。同時，隨著企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險保障人數(shù)的大幅增加，以及連續(xù)調(diào)整待遇帶來的人均待遇水平逐年增長，基金支出規(guī)模也逐年加大。多年來，由于各地努力開展擴面征繳工作，加上實施特殊政策帶來的一次性繳費收入和中央轉(zhuǎn)移支付的支持，基金結(jié)余呈現(xiàn)出兩個特點：即基本實現(xiàn)當期收支平衡，但基金當期結(jié)余率逐年下降；基金累計結(jié)余規(guī)模雖然逐年增加，但支撐能力開始逐年下降。

但是，由于現(xiàn)行企業(yè)職工養(yǎng)老保險承擔了制度建立初期的轉(zhuǎn)制成本，即“老人”的養(yǎng)老金和“中人”的過渡性養(yǎng)老金，導致企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度從建立之初就“負債”運行。隨后為了解決各類人群的歷史遺留問題，縮小人群間的收入差距，四川省又吸收了大量超齡人員進入系統(tǒng)，增加了基金負擔。且在沒有相應(yīng)足夠的財政投入做支撐的情況下，連續(xù)多年調(diào)增養(yǎng)老金水平，使得企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金一直處于負重前行狀態(tài)。

此外，由于四川是人口大省，人口老齡化尤其嚴重，這就使得就業(yè)人員比例失衡并進而導致企業(yè)職工養(yǎng)老保險參保人員結(jié)構(gòu)嚴重失衡，同時，青年勞動力人口大規(guī)?？缡×鞒?；經(jīng)濟下行對基金征繳也有影響；籌資機制不夠靈活；各級財政投入不足；沒有形成科學的、制度化的待遇調(diào)整機制等客觀原因的存在，導致“十三五”期間全省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金收支趨勢不容樂觀。

根據(jù)預測，“十三五”期間，四川全省企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險參保繳費人數(shù)仍會逐年增加，但由于擴面空間越來越小，參保繳費人員增幅將明顯小于“十二五”期間。同時，隨著老齡化程度繼續(xù)提高，新增退休人員也將持續(xù)增加，但增幅比“十二五”期間略有降低。到2020年，全省離退休人數(shù)預計將達到965.58萬人，參保繳費人員撫養(yǎng)比將跌至1.08，差不多一個在職繳費人員就要供養(yǎng)一個離退休人員。

“十三五”期間，預計基金收入年均增長接近12%。月人均養(yǎng)老金水平高速增長時期基本結(jié)束，逐步過渡到合理的調(diào)整區(qū)間。但隨著離退休人數(shù)的逐年增長和月人均養(yǎng)老金水平的增長，基金支出規(guī)模仍繼續(xù)呈逐年增長的趨勢，基金支出年均增長預計超過14%，支出增幅明顯高于收入。同時，受經(jīng)濟運行情況的影響，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金當期結(jié)余可能出現(xiàn)波動，扣除財政補助，預計基金當期收支結(jié)余每年均為赤字，且赤字規(guī)?？傮w呈擴大趨勢?；鹄塾嫿Y(jié)余靜態(tài)可支撐月數(shù)逐年下降，基金支撐能力持續(xù)減弱。

確保基金有足夠的長期支付能力，是一項基金可以持續(xù)發(fā)展的根本前提，解決企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金的可持續(xù)性問題，既需要在“開源”上下功夫，也需要在“節(jié)流”上做文章。企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的可持續(xù)性就是要確保有支撐制度發(fā)展的資金長期承受能力，即要有長期的可續(xù)性，避免引發(fā)代際矛盾。同時，在這個過程中要考慮用人單位、參保職工及政府的承受能力，應(yīng)盡量避免使用以犧牲未來利益或加重三方負擔的非制度性措施來增加基金積累或基金收入。

完善基金籌資政策

完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金的籌資政策，要在確保公平的前提下兼顧效率，增強靈活性，增加制度吸引力，減少參保人員的逆選擇。

完善靈活就業(yè)人員繳費政策。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的推進，靈活就業(yè)參保人員占比越來越高，預計“十三五”期間還會繼續(xù)上升。由于靈活就業(yè)人員具有就業(yè)狀態(tài)不穩(wěn)定、收入水平不確定的特點，難以適應(yīng)當前企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的籌資政策，導致漏保、斷保的情況時有發(fā)生。筆者認為，完善靈活就業(yè)人員繳費政策，要適應(yīng)靈活就業(yè)人員的特點，制定有彈性的繳費機制，減少對靈活人員的制度性擠出，同時，還要提高已參保靈活就業(yè)人員的持續(xù)繳費能力和意愿。要做到這兩點，首先要降低參保門檻，增強繳費基數(shù)選擇的靈活性，盡可能地降低費基的下限、放寬費基的上限，靈活就業(yè)人員可以根據(jù)收入的變動情況靈活選擇繳費基數(shù)而不至于因費基（下限）太高被迫放棄參保，或在收入降低時被迫斷保。其次，允許斷保人員在自身經(jīng)濟條件恢復后可以對斷保期間欠繳的保費進行補繳，可要求同時補繳滯納金和利息，以適應(yīng)靈活就業(yè)人員就業(yè)狀態(tài)和收入變化不定的特點。

建立規(guī)范的財政投入制度。財政補助是企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金來源的重要組成部分。首先，社會保險制度從誕生起就不僅是一項經(jīng)濟制度，更是一項政治制度，承擔著社會再分配和維護社會穩(wěn)定的責任；其次，我國的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險在制度建立之初就承擔了巨額的國有企業(yè)改革的轉(zhuǎn)軌成本，這部分轉(zhuǎn)軌成本不應(yīng)該由后來的參保人員承擔；最后，在企業(yè)職工養(yǎng)老保險的運行過程中，為了讓企業(yè)離退休人員分享整個國民經(jīng)濟發(fā)展的成果，調(diào)整提高離退休人員的生活水平而增加的養(yǎng)老金支出，也應(yīng)由財政投入作為資金保障，才不影響基金的正常運行。

近年，政府對企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金的財政投入資金規(guī)模逐年增加，但始終沒有形成一個制度性安排。建立規(guī)范的財政投入制度，首先是要明確各方職責，即明確基金支出中哪些是應(yīng)由財政投入予以保障的，哪些是由參保人員繳費形成的基金承擔的；其次，財政投入必須規(guī)范化、制度化，即對保障水平及保障方式予以明確，還包括建立明確的各級財政分擔機制。

完善基金存款計息辦法。一直以來，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金的絕大部分都存放在銀行里，保值增值手段單一，基金收益率偏低，如果把物價水平的上升因素考慮進去，大部分地區(qū)的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金不僅沒能實現(xiàn)增值，甚至還在貶值。盡管目前國務(wù)院已經(jīng)出臺了養(yǎng)老保險基金投資管理辦法，但受制于基金統(tǒng)籌方式等制約，預計超過80%的資金仍然會存放在銀行里，因此，提高這部分資金的收益率非常重要。在確?；鸢踩那疤嵯拢膭畹胤脚c各國有商業(yè)銀業(yè)進行談判，通過實行談判利率（協(xié)議利率）的方式，提高基金存款收益水平。

適應(yīng)人口老齡化變化

增強企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金可持續(xù)性的另一個重要方面就是要建立科學的待遇確定及調(diào)整機制。待遇水平是否科學合理，一個最重要的評價標準是替代率水平。合理的替代率水平既能提高參保人員的繳費積極性，又是保證企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金可持續(xù)性的關(guān)鍵。因此，養(yǎng)老金水平的確定及調(diào)整，必須以替代率水平為主要考量依據(jù)。目前，替代率的計算方法有多種，系統(tǒng)內(nèi)部一般使用的是職工平均繳費工資替代率，這種算法體現(xiàn)了參保人員權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系，可以減輕制度壓力，但缺乏國民經(jīng)濟發(fā)展狀況變化對退休人員生活水平影響的反映，在國民經(jīng)濟持續(xù)向好發(fā)展的情況下，參保人員將分享不到國民經(jīng)濟發(fā)展的成果。因此，建議以參保人員平均繳費工資替代率為依據(jù)計算退休人員養(yǎng)老金待遇水平，同時，以退休人員平均工資與上年度平均繳費工資計算的替代率，與目標替代率（一般認為60%較為合理）進行比較，據(jù)此對已退休人員的養(yǎng)老金水平進行動態(tài)調(diào)整。這樣，既充分考慮了參保人員權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系，利于制度的發(fā)展，又同時間接考慮到了國民經(jīng)濟發(fā)展情況對退休人員生活水平的影響，使參保人員能分享到國民經(jīng)濟發(fā)展的成果，有利于維護社會的穩(wěn)定。

人口老齡化帶來的參保人員結(jié)構(gòu)嚴重失衡是造成當前企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金支付能力不足的一個重要原因。近年，世界各國紛紛對養(yǎng)老保險制度進行改革，一個重要的原因就是人口老齡化使得養(yǎng)老保險基金出現(xiàn)了支付能力不足的問題。合理且靈活的退休年齡政策不單是維持企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金可持續(xù)性的重要舉措，也是維護參保人員勞動權(quán)益的需要。如何設(shè)定合理的退休年齡，有兩個因素是必須考慮的，一是參保人員繳費年限。由于不少靈活參保人員斷?；蛘咴诶U滿15年最低繳費年限后不再繳費、被征地農(nóng)民等超齡人員一次性繳費、部分人員提前退休等原因，使得我們實際的平均繳費年限非常短。一方面要從制度要求上提高最低繳費年限，另一方面，以制度完善來激勵參保人員持續(xù)繳費，使得平均繳費年限得以逐步增長。二是平均余命年的變化情況。我國現(xiàn)行法定職工退休年齡是上世紀50年代初制定的，隨著我國經(jīng)濟發(fā)展和人民生活條件的改善，人均預期壽命不斷提高，仍然沿用上世紀的法定退休年齡政策已不合時宜，也使得企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金承受了巨大壓力。■

作者單位：四川省人社廳