改革開放以來國家監(jiān)察體制的嬗變與啟示

欒 超

(黑龍江省社會科學(xué)院 政治學(xué)研究所，哈爾濱 150018)

時事政治研究

改革開放以來國家監(jiān)察體制的嬗變與啟示

欒 超

(黑龍江省社會科學(xué)院 政治學(xué)研究所，哈爾濱 150018)

2018年是我國改革開放第40周年，這幾十年來，我國的監(jiān)察體制經(jīng)歷了一系列的變革，于2016年年底產(chǎn)生了新的發(fā)展方向并于12月26日起，在北京、山西、浙江三地開設(shè)監(jiān)察委員會，正式展開國家監(jiān)察體制改革的試點工作。2017年11月，“十九大”后，又提出了要將國家監(jiān)察體制的改革工作在全國范圍內(nèi)推開，這就意味著國家監(jiān)察體制改革由此正式進(jìn)入了嶄新階段。新時期，國家監(jiān)察體制呈現(xiàn)出諸如監(jiān)察資源整合、監(jiān)察范圍擴(kuò)大、監(jiān)察手段豐富、監(jiān)察職權(quán)增強(qiáng)等新的發(fā)展趨勢，但同時也將面臨一系列新的挑戰(zhàn)?，F(xiàn)從改革開放近40年來國家監(jiān)察體制的演進(jìn)歷程出發(fā)，并結(jié)合國家監(jiān)察體制改革的最新要求，分析國家監(jiān)察體制在未來發(fā)展的新趨勢和新方向，并在回顧與反思?xì)v史的基礎(chǔ)上總結(jié)出對進(jìn)一步推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革的新啟示，從而嘗試提出了如加強(qiáng)對監(jiān)察權(quán)行使的監(jiān)督和制約、從制度層面確保監(jiān)察權(quán)行使的獨立性、促進(jìn)合署辦公模式下執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的有效銜接以及加強(qiáng)對我國古代監(jiān)察制度合理內(nèi)核的學(xué)習(xí)和借鑒等一系列不斷深化國家監(jiān)察體制改革的有效路徑，從而使得國家監(jiān)察體制改革進(jìn)一步向縱深方向發(fā)展。

改革開放；國家監(jiān)察體制；國家監(jiān)察體制改革

改革開放近40年來，我國的監(jiān)察體制在探索與實踐中穩(wěn)步前行，國家監(jiān)察體制演進(jìn)的歷程，是我們下一步繼續(xù)向前推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革的寶貴經(jīng)驗和財富。以史為鑒，方可知得失，回顧與反思改革開放近40年來國家監(jiān)察體制的歷史進(jìn)程，才能總結(jié)出我們在探索前行中的經(jīng)驗和教訓(xùn)，分析并預(yù)測國家監(jiān)察體制發(fā)展的新趨勢，進(jìn)而有所啟發(fā)，嘗試提出不斷深化國家監(jiān)察體制改革的有效路徑。

一、改革開放以來國家監(jiān)察體制的嬗變

改革開放以后，隨著社會主義建設(shè)的向前推進(jìn)，黨的監(jiān)察體制的恢復(fù)和重建也被最先提上日程，這也體現(xiàn)了黨的監(jiān)督在我國監(jiān)察體制中的重要地位。1977年8月，黨的第十一次全國代表大會在北京召開，會議通過的黨章關(guān)于恢復(fù)并建立紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的決定，其中明確提出，從中央到地方均設(shè)置紀(jì)律檢查委員會，各級紀(jì)律檢查委員會均由同級黨的委員會選舉產(chǎn)生。并對黨員加強(qiáng)教育，嚴(yán)格要求，堅決杜絕違紀(jì)行為[1]。在1978年的十一屆三中全會上提出重建中央紀(jì)律檢查委員會，并設(shè)辦公廳、研究室、紀(jì)律檢查室、案件審理室、來信來訪室五個部門，并選舉中央紀(jì)律檢查委員，陳云任第一任書記*《人民日報》，1978年12月25日，第1版。。這對于黨的紀(jì)檢監(jiān)察體制的重建和發(fā)展具有重要的意義。1979年3月，中央紀(jì)律檢查委員會同中央組織部聯(lián)合對中央和國務(wù)院各部、委、局的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)根據(jù)部門的總體人員構(gòu)成情況做出了相關(guān)規(guī)定。到1980年1月為止，中央各部門已經(jīng)建立的或者是正在籌建的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的數(shù)量大約已達(dá)應(yīng)建總數(shù)的75%，至此，改革開放以來，黨的監(jiān)察體制開始日臻完善。1982年9月，黨的第十二次全國代表大會，就黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的產(chǎn)生、任務(wù)、職權(quán)與領(lǐng)導(dǎo)體制等方面都做出了新的規(guī)定。1987年，黨的第十三次全國代表大會通過的黨章部分條文修正案，對第十二次全國代表大會黨章中有關(guān)紀(jì)檢工作的第43條做出了修改，取消了黨的中央紀(jì)委第一書記必須從中央政治局常委中產(chǎn)生這一規(guī)定*《人民日報》，1987年11月2日，第2版。。由于黨的第十三次全國代表大會決定實行黨政分開等政治體制改革，黨的監(jiān)察體制也順應(yīng)這一趨勢，1988年，中央紀(jì)委和監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)的暫行規(guī)定指出，黨員違反黨紀(jì)的案件需要根據(jù)黨章及相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理，監(jiān)督對象相關(guān)案件由行政監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)國家法律法規(guī)處理。1988年7月，中共中央同意并轉(zhuǎn)發(fā)了《中央紀(jì)委關(guān)于逐步撤銷國務(wù)院各部門黨組紀(jì)檢組和中央紀(jì)委派駐紀(jì)檢組有關(guān)問題的意見》*《人民日報》，1988年8月1日，第1版。。其中規(guī)定，撤銷黨組紀(jì)檢組以及中央紀(jì)委派駐紀(jì)檢組，少數(shù)情況下可以保留紀(jì)委。與此同時，中央紀(jì)委出臺了《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例(試行)》(以下簡稱《條例》)，《條例》中規(guī)定“案件檢查必須堅持實事求是的原則”“堅持在黨的紀(jì)律面前人人平等的原則，任何黨員和黨組織違犯黨的紀(jì)律都必須受到追究”。同年，中央紀(jì)委發(fā)布了《關(guān)于建立健全報告制度的通知》，這標(biāo)志著黨內(nèi)監(jiān)督監(jiān)察體制朝著制度化、規(guī)范化的方向前進(jìn)。

改革開放后，1979年3月，中央紀(jì)委和中央組織部就國務(wù)院各部、委、局成立紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)問題做出規(guī)定之后，國務(wù)院各部、委、局相繼成立紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)。但是，這種構(gòu)建直接導(dǎo)致了黨政、職能權(quán)限劃分不清的困境，嚴(yán)重影響了工作效率的提高以及工作全方位的展開。與改革開放后社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的需求相違背，因而，行政監(jiān)察體制的恢復(fù)和重建勢在必行。1983年根據(jù)第五屆全國人民代表大會第四次會議審議通過的憲法第91條的相關(guān)規(guī)定，成立的審計機(jī)關(guān)是改革開放后行政監(jiān)察體制中的一個重要的變革，使各級審計機(jī)關(guān)實現(xiàn)了從無到有。1986年第六屆全國人大第十八次會議做出了設(shè)立監(jiān)察部的決定，由此，國家行政監(jiān)察體制得到恢復(fù)和確立。1987年，監(jiān)察部正式成立，尉健行任監(jiān)察部部長。1988年，經(jīng)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，監(jiān)察部成為國務(wù)院的組成部委之一。根據(jù)《設(shè)立國家行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的方案》(以下簡稱《方案》)，國家行政監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)有監(jiān)督被監(jiān)察對象是否貫徹實施國家政策和法律法規(guī)；監(jiān)督處理違反國家法律法規(guī)及政策的行為；受理個人或單位對違反政紀(jì)行為的檢舉、控告；受理監(jiān)察對象不服紀(jì)律處分的申訴等職責(zé)。由于考慮到中央紀(jì)委和監(jiān)察部兩個機(jī)構(gòu)的職能存在很大程度上的重疊，1993年，根據(jù)黨中央和國務(wù)院的方針政策，中央紀(jì)委和監(jiān)察部實行合署辦公，實行一套工作機(jī)構(gòu)、兩個機(jī)關(guān)名稱的體制，履行黨的紀(jì)律檢查和政府行政監(jiān)察兩種職能。監(jiān)察部仍下屬于國務(wù)院[2]。為了促進(jìn)預(yù)防腐敗工作的進(jìn)一步開展，2005年中共中央印發(fā)了《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》，2005年第十屆全國人大常委會審議并通過了《聯(lián)合國反腐敗公約》。2007年成立了國家預(yù)防腐敗局，隨之各地方預(yù)防腐敗局也相繼成立。2014年，中央紀(jì)委監(jiān)察部進(jìn)行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，將預(yù)防腐敗局和外事局整合為國際合作局[2]。

改革開放后，司法監(jiān)察體制的恢復(fù)和重建也很快被提上日程。1979年第五屆全國人民代表大會第二次會議通過的《人民檢察院組織法》再一次明確了人民檢察院在司法監(jiān)察體制內(nèi)的權(quán)威地位以及其法律效力，使得司法監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作盡快步入了正軌，此外，在會議上同時通過的《中華人民共和國刑事訴訟法》也起到了如虎添翼的效果——賦予了司法監(jiān)察機(jī)構(gòu)以立案偵查權(quán)*《中華人民共和國刑事訴訟法》第3條、第18條、第184條以及第二編第二章第十一節(jié)關(guān)于檢察機(jī)關(guān)對直接受理的案件進(jìn)行偵查的有關(guān)規(guī)定。。有了法律所賦予的“尖銳武器”，司法監(jiān)察機(jī)構(gòu)更具權(quán)威。為推進(jìn)司法監(jiān)察體制的進(jìn)一步完善，1995年11月成立了最高人民檢察院反貪污賄賂總局，同年，全國地方各級檢察院反貪污賄賂局相繼成立。2005年5月應(yīng)最高人民檢察院要求，全國地方各級人民檢察院瀆職侵權(quán)檢查機(jī)構(gòu)統(tǒng)一更名為反瀆職侵權(quán)局。

二、國家監(jiān)察體制發(fā)展的新趨勢

2016年12月26日起，在北京、山西、浙江三地展開了國家監(jiān)察體制改革的試點工作，這標(biāo)志著國家監(jiān)察體制重構(gòu)的開始，是對中國特色反腐敗體制的一次重大革新，是事關(guān)全局的重大改革，是國家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計。2017年10月18日，習(xí)近平總書記在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上指出：“深化國家監(jiān)察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。制定國家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代兩規(guī)措施。改革審計管理體制，完善統(tǒng)計體制。構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，把黨內(nèi)監(jiān)督同國家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，增強(qiáng)監(jiān)督合力?！盵3]國家監(jiān)察體制改革的試點工作為在全國范圍內(nèi)的推開打下了良好的基礎(chǔ)，在多個領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了對原有體制的一系列創(chuàng)新和突破，這預(yù)示著國家監(jiān)察體制在未來的發(fā)展的新趨勢和新方向。

(一)國家監(jiān)察資源整合

目前，就當(dāng)前的國家監(jiān)察體制來講，我國的監(jiān)察資源力量相對分散，正如第一部分中所論述的，目前的國家監(jiān)察資源力量包括來自黨內(nèi)紀(jì)委系統(tǒng)的監(jiān)察資源，政府的行政監(jiān)察資源，所屬司法檢察機(jī)關(guān)的反貪污賄賂系統(tǒng)與反瀆職侵權(quán)系統(tǒng)，以及政府系統(tǒng)的預(yù)防腐敗局和司法系統(tǒng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的職務(wù)犯罪預(yù)防部門這兩大腐敗預(yù)防系統(tǒng)，同時還包括政府系統(tǒng)的審計機(jī)關(guān)。在監(jiān)察資源力量比較分散的情況下，監(jiān)督的范圍和對象也是無法達(dá)到完全覆蓋的，紀(jì)委所能監(jiān)督的對象只有中共黨員，行政監(jiān)察部門所能監(jiān)督的只有行政機(jī)關(guān)及公務(wù)員，雖然反貪污賄賂部門及反瀆職侵權(quán)部門可以監(jiān)督所有的國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員，但是也只能監(jiān)督其職務(wù)犯罪行為而非一般性違法違紀(jì)行為[4]。而《方案》中“在北京市、山西省、浙江省及所轄縣、市、市轄區(qū)設(shè)立監(jiān)察委員會，行使監(jiān)察職權(quán)。將試點地區(qū)人民政府的監(jiān)察廳(局)、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會”[5]。這顯然預(yù)示著國家監(jiān)察體制在未來發(fā)展中實現(xiàn)資源整合的新趨勢。王岐山在北京、山西、浙江就監(jiān)察體制改革工作調(diào)研時曾指出，國家監(jiān)察體制改革是為了進(jìn)一步加強(qiáng)反腐敗工作的力度，整合行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等監(jiān)察力量，從而實現(xiàn)監(jiān)察委員會與紀(jì)委的合署辦公，使監(jiān)察工作覆蓋全體公職人員[6]。通過整合國家監(jiān)察資源，推進(jìn)監(jiān)察委員會體制，與紀(jì)委的合署辦公，即可實現(xiàn)對國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的一般違法違紀(jì)行為乃至職務(wù)犯罪行為的“全面覆蓋”。更重要的是，避免了不同監(jiān)察機(jī)關(guān)的資源浪費以及“重復(fù)工作”等障礙，實現(xiàn)監(jiān)察工作上的協(xié)調(diào)，信息的共享，增強(qiáng)工作“有效性”的同時也大大提高了工作效率。

(二)國家監(jiān)察范圍擴(kuò)大

《方案》中提出，要擴(kuò)大監(jiān)察所覆蓋的范圍，實現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員的全覆蓋。我國監(jiān)察機(jī)關(guān)當(dāng)前的監(jiān)察范圍僅限于對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，并沒有覆蓋國家立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及政協(xié)機(jī)關(guān)等。也就是說，《方案》中要全面覆蓋行使公權(quán)力的公職人員，不僅僅只有公務(wù)員，如此說來，監(jiān)察委員會的監(jiān)督范圍將會擴(kuò)大至履行公共職務(wù)、行使公權(quán)力的中國共產(chǎn)黨及各民主黨派的黨務(wù)機(jī)關(guān)、國家立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)及國有企事業(yè)單位、人民團(tuán)體等。監(jiān)察范圍的擴(kuò)大，一方面，將行使公權(quán)力的公職人員全部納入監(jiān)察范圍，避免了國家監(jiān)察工作領(lǐng)域的盲區(qū)；另一方面，也進(jìn)一步增強(qiáng)了國家監(jiān)察權(quán)力的權(quán)威，對整個公權(quán)力機(jī)關(guān)起到一定程度的威懾作用，以求達(dá)到防微杜漸、防患于未然的效果。另外，更有學(xué)者提出，根據(jù)發(fā)達(dá)國家反腐敗的經(jīng)驗來看，應(yīng)把私營機(jī)構(gòu)納入國家監(jiān)察體制的范圍之中，加強(qiáng)對私營機(jī)構(gòu)腐敗的預(yù)防以及打擊。

(三)國家監(jiān)察手段的完善

當(dāng)前我國行政監(jiān)察體制的手段只有檢察權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)和行政處分權(quán)，而且行政監(jiān)察的行使范圍僅限于行政違法，但并未包含刑事違法，也并未被賦予刑事偵查權(quán)。因而可以說，現(xiàn)行的行政檢察體制的監(jiān)察手段的效力和種類相對來說十分的單一且有限。而設(shè)立監(jiān)察委員會，將我國相對分散的監(jiān)察資源力量進(jìn)行了整合，將行政監(jiān)察機(jī)關(guān)及預(yù)防腐敗局，以及司法監(jiān)察機(jī)關(guān)的反貪污賄賂、反失職瀆職等部門整合在一起以后，也就意味著對這些部門的職權(quán)也進(jìn)行了一次整合。相對于現(xiàn)行的行政檢察體制來說，監(jiān)察委員會的監(jiān)察手段更為豐富，在原有的基礎(chǔ)上，增添了專門針對職務(wù)犯罪的刑事偵查權(quán)，在處理案件的過程中，可行使《刑事訴訟法》所規(guī)定的手段及措施，與此同時，同樣豐富了來自所整合的其他部門相應(yīng)的職權(quán)及手段，對于國家監(jiān)察機(jī)關(guān)來說，相對現(xiàn)行監(jiān)察手段無疑是一種極大的豐富。此外，隨著國家監(jiān)察體制改革工作的不斷推進(jìn)，伴隨著國家監(jiān)察資源力量的整合，監(jiān)察手段也實現(xiàn)了匯總，在未來也存在著進(jìn)一步的派生和豐富的趨勢。

(四)國家監(jiān)察職權(quán)增強(qiáng)

《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》(以下簡稱《決定》)賦予了監(jiān)察委員會監(jiān)督、調(diào)查和處置三項職責(zé)。而現(xiàn)行行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)包括檢察權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)和行政處分權(quán)。與行政處分權(quán)相比，可以說處置權(quán)的效力更高，更具強(qiáng)制性，根據(jù)《決定》中的相關(guān)規(guī)定，我們也不難得出處置職權(quán)主要可以用在以下的兩種情況：對于已構(gòu)成職務(wù)違法但并未構(gòu)成職務(wù)犯罪者，做出相應(yīng)的處置決定；對于涉嫌構(gòu)成職務(wù)犯罪者，則移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴。這一點，與現(xiàn)行行政檢察體制中的行政處分權(quán)相比，無疑是國家監(jiān)察職權(quán)增強(qiáng)的重要標(biāo)志之一。此外，監(jiān)察委員會有權(quán)監(jiān)督監(jiān)察公職人員能否依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政，并考察其道德操守，顯然比現(xiàn)行監(jiān)察職權(quán)所涉及的范圍要更廣，對公職人員的監(jiān)督監(jiān)察除了包含現(xiàn)行監(jiān)督體制中的方面外，增加了對公職人員道德操守情況的監(jiān)督，加強(qiáng)道德操守方面的監(jiān)督，就等同于將腐敗的思想和意圖扼殺在搖籃里，以達(dá)到從根部防范和杜絕腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。

三、反思與啟示

當(dāng)前國家監(jiān)察體制改革正式進(jìn)入試點的新階段，這標(biāo)志著國家監(jiān)察體制重構(gòu)的開始，是對中國特色反腐敗體制的一次重大創(chuàng)新，是事關(guān)全局的一次重大改革。通過回顧與反思改革開放近40年來國家監(jiān)察體制的嬗變，并進(jìn)一步分析國家監(jiān)察體制在現(xiàn)階段所表現(xiàn)出的發(fā)展趨勢，對于接下來不斷深化國家監(jiān)察體制改革的歷史重任總結(jié)出以下四點啟示。

(一)加強(qiáng)對監(jiān)察權(quán)行使的監(jiān)督和制約

正如我們前文所分析的，隨著國家監(jiān)察體制改革的進(jìn)一步推進(jìn)，呈現(xiàn)出監(jiān)察范圍擴(kuò)大、監(jiān)察手段豐富、監(jiān)察職權(quán)增強(qiáng)的趨勢，也就是說，監(jiān)察委員會被賦予了相對之前行政監(jiān)察機(jī)關(guān)來說更強(qiáng)更大的監(jiān)察權(quán)力。然而正如孟德斯鳩所言“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力”[7]，對于擁有了更大的監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察委員會來說也算是面臨著一種來自權(quán)力誘惑的挑戰(zhàn)，因此，正如《方案》中明確指出的“強(qiáng)化對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督制約”，在監(jiān)察權(quán)力進(jìn)一步強(qiáng)大的同時，對于監(jiān)察權(quán)的行使加強(qiáng)監(jiān)督和制約就顯得刻不容緩。首先，《決定》中明確規(guī)定，監(jiān)察委員會由同級人民代表大會產(chǎn)生，并受他們監(jiān)督[5]4。因此，必須通過進(jìn)一步采取相關(guān)措施鞏固和加強(qiáng)人民代表大會對監(jiān)察委員會的監(jiān)督。其次，應(yīng)加強(qiáng)專門的立法工作，對于改革后的監(jiān)察體制配備相應(yīng)的法律支撐，以在法律層面監(jiān)督和制約權(quán)力。再次，其他國家機(jī)關(guān)也有對監(jiān)察委員會進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利和義務(wù)，應(yīng)進(jìn)一步培養(yǎng)其他國家機(jī)關(guān)對監(jiān)察委員會進(jìn)行監(jiān)督和制約的意識，從而達(dá)到一定的威懾效果，以防止增強(qiáng)了的監(jiān)察權(quán)的濫用。最后，監(jiān)察權(quán)也應(yīng)對外接受以人民群眾監(jiān)督為代表的外部監(jiān)督，確立并實施監(jiān)察權(quán)力的外部監(jiān)督機(jī)制同樣意義重大。

(二)從制度層面確保監(jiān)察權(quán)行使的獨立性

通過回顧改革開放近40年來國家監(jiān)察體制的嬗變，不難得出監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨立性是保障監(jiān)察權(quán)力得以有效發(fā)揮的最基本前提這一結(jié)論。若監(jiān)察權(quán)不具有獨立性，則監(jiān)察權(quán)力就無法獨立發(fā)揮應(yīng)有的效力。根據(jù)《決定》可知，監(jiān)察委員會受本級人民代表大會以及上一級監(jiān)察委員會的領(lǐng)導(dǎo)，并對他們負(fù)責(zé)。與現(xiàn)行監(jiān)察體制相比，監(jiān)察機(jī)關(guān)將不再隸屬于行政系統(tǒng)，監(jiān)察權(quán)將獨立于行政權(quán)。但這并不意味著監(jiān)察機(jī)關(guān)完全獨立于所有的國家機(jī)關(guān)，監(jiān)察權(quán)完全獨立于所有的權(quán)力。而正如我們上文中所討論的，無法保證監(jiān)察權(quán)的獨立性，也就難以保障監(jiān)察權(quán)力的有效發(fā)揮，因而，若國家能夠制定出臺相關(guān)的制度，來確保監(jiān)察機(jī)關(guān)的相對獨立性，使之不受多方因素的干擾和制約，那么，監(jiān)察權(quán)力的行使也可以被保證具有相對的獨立性。所以說，如果能夠從制度層面來確保監(jiān)察權(quán)行使的獨立性，那么監(jiān)察機(jī)關(guān)就可以最大限度地發(fā)揮其應(yīng)有效力。

(三)促進(jìn)合署辦公模式下執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的有效銜接

《方案》中明確指出，黨的紀(jì)律監(jiān)察委員會、監(jiān)察委員會合署辦公。從當(dāng)前合署辦公模式的實際運行來看，在當(dāng)前中國特色的黨政關(guān)系模式下，處理好兩個具有不同的編制及不同的職責(zé)，但工作對象和工作內(nèi)容卻十分相近的黨政機(jī)構(gòu)的工作關(guān)系，實質(zhì)上就是一種黨政型合署辦公[8]。在此種模式下，紀(jì)委和監(jiān)察委員會二者在機(jī)構(gòu)與職能上的合署辦公，雖然使得之前相對分散的監(jiān)察資源力量得以整合，但是，合署辦公后的紀(jì)委和監(jiān)察委員會所負(fù)責(zé)的工作之間還是存在著十分清楚的界限?？傮w說來，紀(jì)委主要負(fù)責(zé)的還是黨內(nèi)監(jiān)督的工作，監(jiān)察委員會主要還是負(fù)責(zé)在法律范圍內(nèi)的國家機(jī)關(guān)公務(wù)人員的監(jiān)督監(jiān)察工作。實質(zhì)上也就是紀(jì)委與監(jiān)督委員會二者執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的銜接問題，紀(jì)委所執(zhí)行的是黨的紀(jì)律，而監(jiān)督委員會所執(zhí)行的是國家法律，所以說，在合署辦公模式下，必然要使黨內(nèi)紀(jì)律與同一領(lǐng)域的國家法律相適應(yīng)方有可能實現(xiàn)二者執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的有效銜接。

(四)加強(qiáng)對我國古代監(jiān)察制度合理內(nèi)核的學(xué)習(xí)和借鑒

我國古代監(jiān)察制度可謂是源遠(yuǎn)流長，起源和萌芽于先秦時期，確立和健全于秦漢時期，在魏晉南北朝至隋唐時期經(jīng)歷了一系列發(fā)展與變革，宋元時期得到完善和強(qiáng)化，明清時期達(dá)到鼎盛，形成了成熟、完備的中國古代監(jiān)察體系。我國古代監(jiān)察制度中，直到今天都有許多值得我們?nèi)ソ梃b和吸收的合理內(nèi)核。首先，其垂直領(lǐng)導(dǎo)體制使其具有了一定的獨立性，只對皇帝一人負(fù)責(zé)，從而相對獨立地行使監(jiān)督權(quán)。而監(jiān)察權(quán)力行使的獨立性恰恰是我們現(xiàn)在所需要和追求的。其次，我國古代監(jiān)察制度具有監(jiān)察機(jī)構(gòu)專門化的特征，這就使得在行使監(jiān)督權(quán)力時可以有很強(qiáng)的針對性和時效性。增強(qiáng)監(jiān)督權(quán)力行使的針對性和時效性對于提高我們監(jiān)察工作的效率和成效，為我們進(jìn)一步深化國家監(jiān)察體制改革同樣具有重要的借鑒意義。再次，我國古代監(jiān)察制度監(jiān)察手段豐富，既體現(xiàn)在監(jiān)察主體上，又體現(xiàn)在監(jiān)察的形式上，甚至在時間地點上，具有極大的靈活性，從而很容易在監(jiān)督范圍、時間、地點上實現(xiàn)全覆蓋，避免了監(jiān)督的死角和盲區(qū)，這對于我們上文所分析的在國家監(jiān)察體制未來的發(fā)展趨勢中，豐富監(jiān)察手段、增強(qiáng)監(jiān)督效力等方面來說，同樣具有重要的借鑒意義。最后不容忽視的一點是，我國古代監(jiān)察制度重視對監(jiān)察官員的選拔、任用和監(jiān)督。我國的紀(jì)檢監(jiān)察人員是行使國家監(jiān)察權(quán)力的主體，是國家監(jiān)察工作進(jìn)行過程中的重要一環(huán)，所以，我國古代監(jiān)察體制中，對監(jiān)察官員的“謹(jǐn)選慎用”對于我們今天加強(qiáng)對紀(jì)檢監(jiān)察人員的任用和管理、打造一支有擔(dān)當(dāng)、有質(zhì)量的紀(jì)檢監(jiān)察隊伍同樣具有不可忽視的借鑒意義。

四、結(jié)語

改革開放近40年來，國家監(jiān)察體制經(jīng)歷了一系列的演變，我們回顧這幾十年來國家監(jiān)察體制的演進(jìn)歷程，嘗試分析并預(yù)測出國家監(jiān)察體制在未來的發(fā)展中會有監(jiān)察資源力量整合的趨勢、監(jiān)察范圍擴(kuò)大的趨勢、監(jiān)察手段豐富的趨勢、監(jiān)察職權(quán)增強(qiáng)的趨勢；我們反思這幾十年來國家監(jiān)察體制演進(jìn)過程中的得與失，得到啟發(fā)并嘗試提出了不斷深化國家監(jiān)察體制改革的有效路徑，要加強(qiáng)對監(jiān)察權(quán)行使的監(jiān)督和制約，要從制度層面確保監(jiān)察權(quán)行使的獨立性，要促進(jìn)合署辦公模式下執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的有效銜接，要加強(qiáng)對我國古代監(jiān)察制度合理內(nèi)核的學(xué)習(xí)和借鑒。

[1] 魏明鐸.中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查工作全書[M].石家莊:河北人民出版社,1992:1408.

[2] 洪宇,任建明.國家監(jiān)察體制的歷史演進(jìn)與改革方向[J].理論視野,2017,(7):61-66.

[3] 實錄:習(xí)近平總書記在黨的十九大的報告[EB/OL].(2017-10-18)[2017-09-10].http://www.81.cn/dblj/2017-10/18/content_7793743.htm

[4] 宋小海,孫紅.國家監(jiān)察體制改革試點的初步研究[J].觀察與思考,2017,(2):87-92.

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[7] [法]孟德斯鳩.論法的精神(上)[M].張雁深,譯.北京:商務(wù)印書館,1963:154.

[8] 徐理響.現(xiàn)代國家治理中的合署辦公體制探析——以紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公為例[J].求索,2015,(8):9-13.

欒超.改革開放以來國家監(jiān)察體制的嬗變與啟示[J].知與行,2017,(11):15-19.

2017-09-15

欒超(1992-)，女，山東青島人，碩士研究生，從事政治學(xué)與行政學(xué)研究。

D922.11

A

1000-8284(2017)11-0015-05

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