新《預(yù)算法》對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)算及財(cái)務(wù)管理的影響探析

董立

摘要：在依法治國(guó)的框架下，行政事業(yè)單位的預(yù)算及財(cái)務(wù)管理要依循國(guó)家的預(yù)算法來進(jìn)行。我國(guó)新修訂的《預(yù)算法》于2015年1月1日正式實(shí)行。新法立足于國(guó)家治理體系建設(shè)，進(jìn)一步增強(qiáng)了部門預(yù)算編制的完整性、透明度和規(guī)范性，對(duì)于行政事業(yè)單位以預(yù)算管理為核心的財(cái)務(wù)管理工作有著重大意義，將顯著提升行政事業(yè)單位預(yù)算及財(cái)務(wù)管理的精細(xì)化、科學(xué)化和規(guī)范化水平。

關(guān)鍵詞：預(yù)算法 行政事業(yè)單位 預(yù)算及財(cái)務(wù)管理

2015年初實(shí)施的新《預(yù)算法》對(duì)行政事業(yè)單位的預(yù)算及財(cái)務(wù)管理工作提出了新的規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)。就當(dāng)前實(shí)踐來看，行政事業(yè)單位中的一些做法與新《預(yù)算法》要求之間仍有相當(dāng)差距。因此，需要按照新《預(yù)算法》體現(xiàn)的精神和原則，對(duì)相關(guān)工作加以改善。

一、新《預(yù)算法》的修訂背景及對(duì)行政事業(yè)單位的影響

原《預(yù)算法》實(shí)施于1995年初，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，原《預(yù)算法》中匹配于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)的部分已不適宜于當(dāng)前時(shí)代。主要有預(yù)算原則的缺失、預(yù)算審批權(quán)限不夠具體、預(yù)算編制口徑不全面等問題，因而亟待修訂。2014年出臺(tái)了《預(yù)算法》的修正案，在確立全口徑預(yù)算體系；明確公開透明的預(yù)算原則；建立跨年度的預(yù)算平衡機(jī)制；預(yù)算支出約束等方面作出了重大改進(jìn)。

現(xiàn)代預(yù)算管理要成為“沉默的政府憲法”，關(guān)鍵在于不能隨意增開政府收支的口子。新《預(yù)算法》推動(dòng)行政事業(yè)單位進(jìn)行全面的預(yù)算管理，通過取消預(yù)算外資金，將全部財(cái)政收支納入政府預(yù)算之中。還提出了對(duì)預(yù)算調(diào)整事項(xiàng)的嚴(yán)格控制及跨年度平衡預(yù)算的理念。這就要求以“大預(yù)算”為基礎(chǔ)，并對(duì)連續(xù)期間內(nèi)政府收支行為做好預(yù)測(cè)與規(guī)劃。同時(shí)，行政事業(yè)單位在財(cái)務(wù)管理上也應(yīng)加以規(guī)范改進(jìn)以適應(yīng)新法的需要。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算與財(cái)務(wù)管理的現(xiàn)狀及分析

行政事業(yè)單位的預(yù)算與財(cái)務(wù)管理一直是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。由于歷史沿襲和制度構(gòu)建等方面的原因，行政事業(yè)單位的預(yù)算管理還有不盡合規(guī)之處，財(cái)務(wù)管理上也存在諸多缺失。以下是其中幾個(gè)常見的問題及分析：

（一）支出經(jīng)濟(jì)科目類別使用較隨意

支出經(jīng)濟(jì)分類簡(jiǎn)單說就是對(duì)支出的具體經(jīng)濟(jì)構(gòu)成進(jìn)行分類，支出按經(jīng)濟(jì)分類主要反映政府支出的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)和具體用途。如果說功能分類是反映政府支出“做了什么事”的問題，經(jīng)濟(jì)分類則是反映“怎么樣去做”的問題，主要是反映每一筆錢具體是怎么花的，它是財(cái)政預(yù)算管理和經(jīng)濟(jì)分析的重要工具和手段。而一些行政事業(yè)單位的預(yù)算編制與執(zhí)行過程中，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)款級(jí)科目以下類別使用較為隨意的現(xiàn)象，導(dǎo)致預(yù)算支出劃分的混亂，不利于準(zhǔn)確客觀地反映經(jīng)濟(jì)信息。

（二）預(yù)算編制的嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范程度不足

作為行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行的基礎(chǔ)，預(yù)算編制需要在非常嚴(yán)謹(jǐn)認(rèn)真的方式下來進(jìn)行，然而，多數(shù)單位在實(shí)務(wù)中卻難以完全做到。主要表現(xiàn)為：預(yù)算編制程序不夠合理。在預(yù)算編制體系中，因時(shí)間約束與溝通上的障礙，編制程序通常較為簡(jiǎn)單。很多均是"二上二下"后即確定，一些預(yù)算項(xiàng)目及資金需求得不到科學(xué)論證和仔細(xì)推敲。預(yù)算收入的來源存在疑問。由于一些單位對(duì)于下年經(jīng)營(yíng)狀況的把握不夠，加之宏觀經(jīng)濟(jì)的起伏變化，導(dǎo)致預(yù)算收入來源缺乏保障，并在預(yù)算執(zhí)行時(shí)因來源不足而捉襟見肘。預(yù)算收支范圍不夠全面。一些行政事業(yè)單位沒有將全部收支及之前年度的各項(xiàng)結(jié)余都考慮在預(yù)算編制之內(nèi)。有的為了避免下年將結(jié)余資金納入預(yù)算管理，利用虛列支出的方式轉(zhuǎn)移預(yù)算結(jié)余；還有一些單位故意忽略下屬單位上繳收入和國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入。這都對(duì)預(yù)算工作的全面性造成了不利影響。

（三）財(cái)務(wù)管理水平有待提升

當(dāng)前行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理工作也往往存在以下不足：

對(duì)于支付票據(jù)的審核不夠嚴(yán)密，尤其是對(duì)原始憑證審核把關(guān)不嚴(yán)。

大額支出項(xiàng)目的審核上集體討論與聯(lián)簽制度還未完全執(zhí)行到位，易帶來風(fēng)險(xiǎn)隱患。

少數(shù)單位存在坐支和公款私存的現(xiàn)象。

對(duì)非稅收入、上繳財(cái)政專戶資金管控不夠。

三、新《預(yù)算法》下的行政事業(yè)單位提升預(yù)算及財(cái)務(wù)管理的對(duì)策思考

（一）更新觀念、健全制度，盡快適應(yīng)新《預(yù)算法》的要求

首先，要加強(qiáng)學(xué)習(xí)和宣傳新《預(yù)算法》，深入理解其精神實(shí)質(zhì)，樹立法治預(yù)算的觀念，遵循國(guó)家財(cái)經(jīng)紀(jì)律，營(yíng)造良好的學(xué)法氛圍和環(huán)境，使行政事業(yè)單位中的財(cái)會(huì)、審計(jì)人員都能深入了解新《預(yù)算法》的各項(xiàng)內(nèi)容與要求。

其次，還要以深化改革為背景，全面落實(shí)新《預(yù)算法》的各項(xiàng)規(guī)章制度。諸如：財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、財(cái)政資金支付制度、政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度等，增強(qiáng)相關(guān)配套規(guī)章制度的執(zhí)行力度，使新《預(yù)算法》有條件貫徹到位。

（二）推動(dòng)行政事業(yè)單位預(yù)算與財(cái)務(wù)管理的科學(xué)化、規(guī)范化、精細(xì)化

行政事業(yè)單位要在新《預(yù)算法》的規(guī)定下，強(qiáng)化自身的預(yù)算及財(cái)務(wù)管理，增強(qiáng)預(yù)算編制在執(zhí)行中的約束力。具體可以從下列幾個(gè)方面進(jìn)行：

做好行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)資金事項(xiàng)的預(yù)測(cè)與規(guī)劃。應(yīng)在深入調(diào)研的前提下，逐步構(gòu)建科學(xué)合理的預(yù)算管理體系，以單位的實(shí)際要求為依據(jù)，擬定出與內(nèi)部實(shí)際情況相契合的財(cái)務(wù)預(yù)算方案，并對(duì)需要強(qiáng)化管理的費(fèi)用和項(xiàng)目，單獨(dú)立項(xiàng)并采用逐級(jí)、分項(xiàng)預(yù)算等方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)單位預(yù)算的精細(xì)控制和管理。

統(tǒng)一規(guī)范各級(jí)單位的預(yù)算管理工作。各部門下屬單位要嚴(yán)格按照財(cái)政部門的統(tǒng)一要求，認(rèn)真及時(shí)編制好本部門預(yù)算草案，上報(bào)主管局匯總，然后經(jīng)財(cái)政部門審核，再送同級(jí)人大審議通過成為正式預(yù)算。整個(gè)年度預(yù)算編制與執(zhí)行的管理工作都應(yīng)在財(cái)政部門的統(tǒng)一指導(dǎo)和規(guī)范程序下完成。

建立實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)的預(yù)算與財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)。在行政事業(yè)單位中，諸多人財(cái)物要素都處于不斷的變化之中，如：人員、工資、資產(chǎn)、債務(wù)等。為及時(shí)掌握狀況，調(diào)整預(yù)算，有必要建立實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)的預(yù)算及財(cái)務(wù)一體化的數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，并根據(jù)變化準(zhǔn)確反映情況，更新數(shù)據(jù)。

注重預(yù)算編制的完整性。行政事業(yè)單位要以全面預(yù)算管理理念為核心，實(shí)行"三全"政策，即：全面覆蓋、全額管理和全程控制。按完整性的要求進(jìn)行預(yù)算編制，將所有收支納入預(yù)算之中，徹底杜絕賬外賬和私設(shè)小金庫(kù)的現(xiàn)象。

規(guī)范財(cái)務(wù)管理，嚴(yán)控預(yù)算執(zhí)行。行政事業(yè)單位對(duì)基本支出要落實(shí)到項(xiàng)，避免超預(yù)算、超標(biāo)準(zhǔn)支出現(xiàn)象；對(duì)項(xiàng)目支出也要嚴(yán)格控制，杜絕虛設(shè)支出、多報(bào)少用等行為；對(duì)于虛報(bào)預(yù)算、擅自挪用資金等情形要追究相關(guān)人員的責(zé)任。以預(yù)算為標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)約束，按規(guī)執(zhí)行。

加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理。要注重預(yù)算支出的績(jī)效管理，并貫穿于預(yù)算活動(dòng)的全程。重視績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立與完善，在績(jī)效目標(biāo)的引領(lǐng)下，突出對(duì)效率和效益的評(píng)價(jià)。制定分層、分類的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋，實(shí)施績(jī)效獎(jiǎng)懲和問責(zé)制度，強(qiáng)化績(jī)效責(zé)任。

（三）完善優(yōu)化行政事業(yè)單位的內(nèi)控體系

增進(jìn)員工的內(nèi)控意識(shí)。通過舉辦內(nèi)部控制專題培訓(xùn)等形式，對(duì)單位領(lǐng)導(dǎo)和職工進(jìn)行培訓(xùn)和教育，增強(qiáng)員工對(duì)內(nèi)部控制的接受程度和配合意識(shí)。

完善內(nèi)部控制制度。把握內(nèi)控重點(diǎn)，要將預(yù)算編制與執(zhí)行、收入與費(fèi)用支出列為內(nèi)控的重點(diǎn)內(nèi)容，落實(shí)好授權(quán)批準(zhǔn)制度和不相容職務(wù)分離等制度并重視對(duì)財(cái)務(wù)工作準(zhǔn)確規(guī)范性的監(jiān)控與核查。

注重內(nèi)部控制隊(duì)伍建設(shè)。建立健全內(nèi)部控制人員聘用、選拔機(jī)制，完善崗位責(zé)任制。定期對(duì)內(nèi)控人員進(jìn)行教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，采用科學(xué)合理的考評(píng)辦法，激勵(lì)內(nèi)控人員充分發(fā)揮好監(jiān)督職能。

四、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，新《預(yù)算法》的出臺(tái)對(duì)我國(guó)行政事業(yè)單位的預(yù)算及財(cái)務(wù)管理提出了更高的要求。各單位應(yīng)針對(duì)當(dāng)前實(shí)務(wù)運(yùn)作中存在的缺失與不足，在加強(qiáng)制度建設(shè)；嚴(yán)格財(cái)經(jīng)紀(jì)律；完善內(nèi)控制度等方面入手，進(jìn)一步提高管理水平，規(guī)范工作方式，以適應(yīng)我國(guó)公共財(cái)政改革的大勢(shì)所趨。

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