中藥材短缺及其經(jīng)營管理權(quán)的變更(1949—1957)

李 劍

(廣州中醫(yī)藥大學(xué)，廣州 510405)

中藥材短缺及其經(jīng)營管理權(quán)的變更
(1949—1957)

李 劍

(廣州中醫(yī)藥大學(xué)，廣州 510405)

中華人民共和國成立之初，中藥材按一般商品經(jīng)營管理，直到1955年才作為藥品納入國家統(tǒng)一管理。1949-1957年間，中藥材經(jīng)營管理權(quán)數(shù)度變更，加上所有制的變革和農(nóng)業(yè)合作化制度的建立，影響了中藥材產(chǎn)供銷，造成持續(xù)數(shù)年的中藥材短缺。最終引起中共中央的重視，中藥材經(jīng)營管理權(quán)移交給衛(wèi)生部，才逐步擺脫了中藥材短缺局面。本文重點(diǎn)探討中藥材短缺與中藥材經(jīng)營管理權(quán)變更之間的關(guān)聯(lián)及緩解短缺的種種努力。

中藥材 短缺 管理權(quán) 衛(wèi)生部

中華人民共和國成立后，在最初的8年中，由于政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境變換及中醫(yī)藥行業(yè)管理體制調(diào)整等諸多原因，兩度造成中藥材供應(yīng)緊張，價格異常波動，嚴(yán)重時百余種中藥材脫銷，直接影響中醫(yī)醫(yī)療和傳染病防治的正常進(jìn)行，這種情況引起中共中央和國務(wù)院的高度關(guān)注，中藥材經(jīng)營管理權(quán)也數(shù)度易手。后經(jīng)衛(wèi)生部等采取綜合措施，中藥材短缺的情況至1957年底方告緩解。

目前關(guān)于此題的論文尚未及見，有關(guān)中藥材經(jīng)營管理數(shù)度變遷的情況，可見于黃樹則、林士笑主編的《當(dāng)代中國的衛(wèi)生事業(yè)(下)》，及錢信忠所著《中國衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展與決策》《當(dāng)代中國衛(wèi)生事業(yè)大事記》等書，但全面探討持續(xù)數(shù)年的中藥材短缺的深層次原因及其主管部門的變動的關(guān)系，尚未寓目。

1 1949年以來第一次中藥材大范圍短缺與專業(yè)機(jī)構(gòu)的建立

1.1 中藥材產(chǎn)供銷的多頭管理局面

1949年11月1日中央人民政府衛(wèi)生部成立時，未設(shè)藥政管理部門。1950年，為配合禁毒及取締偽劣藥品，國家方在醫(yī)政司下設(shè)藥政處。第一屆全國衛(wèi)生會議結(jié)束后，軍、政兩衛(wèi)生部及輕工業(yè)部于1950年8月25日至9月1日聯(lián)合召開了全國制藥工業(yè)會議。會議確定了此后制藥工業(yè)發(fā)展的方向和主要工作任務(wù)，但中藥材產(chǎn)供銷未列入會議議程[1]。1951年8月13—21日，衛(wèi)生部召開全國藥政會議。會議確定所有藥廠必須走向計(jì)劃生產(chǎn)，實(shí)行經(jīng)濟(jì)核算，采取企業(yè)化經(jīng)營和建立民主管理制度，但未涉及中藥產(chǎn)供銷的安排[2]。1953年5月26日，衛(wèi)生部成立藥政司。

中華人民共和國成立之初，國有性質(zhì)的醫(yī)藥商業(yè)機(jī)構(gòu)是隨各地解放先后建立起來的，有的是在老解放區(qū)衛(wèi)生部門的醫(yī)藥供應(yīng)組織和貿(mào)易公司的基礎(chǔ)上建立起來的，有的是接收舊政權(quán)官僚資本的貿(mào)易商行，經(jīng)過改組建立起來的。由于大部分是由衛(wèi)生部門的醫(yī)藥供應(yīng)組織組成，1950年8月1日成立中國醫(yī)藥公司時是作為衛(wèi)生部的一個事業(yè)單位進(jìn)入醫(yī)藥市場的。在1953年前的國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時期，由于中藥材多屬農(nóng)副產(chǎn)品，當(dāng)時由中國土產(chǎn)公司兼營。中華全國供銷合作總社則負(fù)責(zé)農(nóng)村中藥材收購和批發(fā)業(yè)務(wù)，加上對外貿(mào)易部主管的中藥進(jìn)出口部分和新成立的中國醫(yī)藥公司經(jīng)營的中成藥部分，形成了當(dāng)時“九龍治水”的局面，致使中藥材的生產(chǎn)指導(dǎo)、市場安排、價格掌握等處于無人管理的自流狀態(tài)。

當(dāng)時，全國私營中藥商有10.4萬多戶，從業(yè)人員約27萬人。1954年前，由于國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的任務(wù)繁重，國家還沒將中藥產(chǎn)供銷列入日程，甚至連行業(yè)的基本情況都還沒摸清[3]，縣級以下藥材收購人員的業(yè)務(wù)水平更讓人不敢恭維[4]。由于缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各部門只管購銷，不管生產(chǎn)計(jì)劃的制定和實(shí)施，對中藥材產(chǎn)銷情況掌握不準(zhǔn)確，私商一直起主要作用，投機(jī)、操縱、摻假、波動價格等不法行為普遍存在。1953年調(diào)整商業(yè)時，由于部分地區(qū)的國營商業(yè)和合作社商業(yè)對經(jīng)營中藥材的品種和比重讓出過多，加之出口采取過多的補(bǔ)貼，私商乘機(jī)興風(fēng)作浪，市場價格極為混亂，引起高層的注意([3]，17頁)。

1.2 第一次中藥材大范圍短缺

1953年，首次出現(xiàn)中藥材短缺及市場異常波動：

東北區(qū)現(xiàn)在的白芍、川芎、川貝、白術(shù)、砂仁、黃連、紅參、牛黃、當(dāng)歸、犀角、寸冬等11種常用主要品種，即比去年和今春平均提高價格157.5%，其中白芍春天每斤價格是15，000元(舊幣)，現(xiàn)在每斤價格是65，000元，比過去提高了333%。白術(shù)以前的價格是7，800元，現(xiàn)在是40，000元，比過去提高了413%?！渌话闼幉囊捕鄶?shù)是提高，很少降低。另外就是有些在中醫(yī)治療上不可缺少的主要品種，經(jīng)常脫銷，根本無從買到。如今年的砂仁、川芎曾一度在整個東北市場上缺貨。紅參從今年6月脫銷，直到現(xiàn)在還沒有解決……[5]

實(shí)際上，中藥材短缺影響的范圍不止東北一隅，各地均有反映。1954年時，全國所產(chǎn)藥材有千余種，臨床使用較多及銷路較廣的有584種，其中植物類487種、礦物類26種、動物類71種。盡管1954年中國土產(chǎn)公司、各省市供銷合作社收購及進(jìn)口總值均較1953年有顯著增加，部分中藥品種供不應(yīng)求的情況并未根本解決。國產(chǎn)藥材有近50種、進(jìn)口藥材有40余種“存在著普遍的經(jīng)常脫銷現(xiàn)象”([3]，23頁)。受此影響，天津有29種丸散成藥，64種成藥供應(yīng)不足，北京市兒科成藥產(chǎn)量大減([3]，23頁)。8月7日，北京市中醫(yī)學(xué)會主任委員趙樹屏在全國科聯(lián)關(guān)于中藥問題座談會上呼吁有關(guān)部門，要重視中藥生產(chǎn)，及時解決供應(yīng)問題[6]。

據(jù)衛(wèi)生部藥政司分析，許多藥農(nóng)土改后因種藥材不能當(dāng)年收獲，改種了其他農(nóng)作物。如峨眉山區(qū)的黃連種植戶，土改前有900戶，面積約2，000畝，年產(chǎn)量20萬斤；土改后種植戶僅余60戶，面積約70畝，年產(chǎn)量降至8，000斤[7]。另據(jù)中國土產(chǎn)公司統(tǒng)計(jì)，610種主要藥材中野生品種占448種，這些品種多產(chǎn)于交通不便的偏僻山區(qū)，中華人民共和國成立以后，農(nóng)民生活狀況日益改善，采收意愿不如以前，加之交通不便及收購價格不合理，上山采藥的人逐漸減少。銷售方面，由于經(jīng)營中藥的國營商業(yè)力量薄弱，缺乏對中藥市場統(tǒng)一的、有計(jì)劃的管理和指導(dǎo)，市場主要操之于私商手里，投機(jī)取巧、欺詐行為層出不窮。國營企業(yè)對產(chǎn)銷關(guān)系的掌握及市場安排也存在問題，如產(chǎn)地單位未能照顧供應(yīng)，使銷地單位無力穩(wěn)定市場；而銷地單位利潤高，產(chǎn)銷兩地價格脫節(jié)，沒有通過合理牌價支持產(chǎn)地收購，指導(dǎo)農(nóng)民生產(chǎn)。此外，國內(nèi)外貿(mào)易也不銜接[7]。

關(guān)于這段歷史，陳云在1957年初談道：“一九五三年我們大力發(fā)展社會主義商業(yè)，割斷了資本主義商業(yè)與農(nóng)民的聯(lián)系。我們控制著地區(qū)差價，地區(qū)之間私商不能販運(yùn)，當(dāng)時中藥材收購和供應(yīng)發(fā)生了困難?！盵8]既要限制商業(yè)中的資本主義成分，又要填充私營中藥商留下的空白，將中藥材納入國家經(jīng)營管理，成立專門機(jī)構(gòu)就成了不二之選。

1.3 中醫(yī)政策調(diào)整與中國藥材公司成立

1953年12月，第三次全國衛(wèi)生行政會議在京召開。中醫(yī)政策由此開始發(fā)生根本變化。此后半年，衛(wèi)生部門和各省市組織貫徹學(xué)習(xí)“對待中醫(yī)的正確政策”[9]，全面檢查中醫(yī)工作。1954年6月和7月，毛澤東兩次就中醫(yī)問題做出指示。7月9日，劉少奇向中央文委和相關(guān)部門負(fù)責(zé)人傳達(dá)了毛澤東的指示精神。受命指導(dǎo)衛(wèi)生部全面檢查中醫(yī)工作的中央文委，于1954年10月向中共中央提交了《中央文委黨組關(guān)于改進(jìn)中醫(yī)工作問題給中央的報(bào)告》?！秷?bào)告》要求加強(qiáng)對中藥產(chǎn)銷的管理，并提出組建中國藥材公司專司此事，逐步掌握中藥收購和批發(fā)業(yè)務(wù)，努力穩(wěn)定中藥價格；成立全國中藥管理委員會，由衛(wèi)生部負(fù)主要責(zé)任，協(xié)調(diào)商業(yè)部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)部、中國科學(xué)院、合作總社等部門，落實(shí)報(bào)告中有關(guān)中藥工作的各項(xiàng)措施，并就今后工作分工做出具體方案([3]，13頁)。

當(dāng)時商業(yè)部、全國供銷合作總社歸中央財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(以下簡稱中財(cái)委)統(tǒng)轄。聽取了中央文委傳達(dá)毛澤東和劉少奇關(guān)于中醫(yī)中藥問題的指示后，商業(yè)部黨組和全國供銷合作總社黨組于1954年9月9日聯(lián)合向中財(cái)委提交了《關(guān)于中藥材經(jīng)營問題的報(bào)告》，上文中提到的關(guān)于成立中國藥材公司的建議即出自該報(bào)告。按該報(bào)告的設(shè)想，中國藥材公司隸屬于商業(yè)部，其具體任務(wù)是：

(1)負(fù)責(zé)中藥的全國產(chǎn)、銷計(jì)劃的安排，全國性的貨源調(diào)劑，配合農(nóng)業(yè)部門有計(jì)劃地指導(dǎo)中藥生產(chǎn)；

(2)積極組織中藥的購銷工作，配合市場管理，加強(qiáng)調(diào)查研究工作，使中藥價格逐步趨向合理和配合衛(wèi)生機(jī)關(guān)逐步統(tǒng)一中藥價格管理，擴(kuò)大經(jīng)營品種，以利中藥配方；

(3)根據(jù)需要，辦理中藥的進(jìn)口；

(4)配合行政管理，加強(qiáng)業(yè)務(wù)經(jīng)營，正確掌握價格政策，通過對私營中藥行業(yè)的調(diào)查研究，逐步實(shí)行對私營商業(yè)的利用、限制和改造的政策。([3]，17—18頁)

報(bào)告中建議中國藥材公司采取一級管理、二級經(jīng)營的形式，總公司為管理機(jī)構(gòu)，下設(shè)各省(市)公司，在重點(diǎn)產(chǎn)區(qū)及主要集散地設(shè)立分支公司或采購供應(yīng)站，為業(yè)務(wù)經(jīng)營單位，并根據(jù)需要擇地設(shè)立加工廠。報(bào)告還梳理了中國藥材公司與供銷合作總社、對外貿(mào)易部及中國醫(yī)藥公司的關(guān)系，明確了分工([3]，18—19頁)。

1954年11月2日，《人民日報(bào)》發(fā)表社論，要求加強(qiáng)對中藥的管理和研究工作[10]。

目前所見，關(guān)于中國藥材公司的成立日期有兩種說法：一說1955年3月1日([2]，50頁)，一說1955年5月16日[11]。后者出自中國藥材公司工作人員，并提供了一個重要史實(shí)：中國藥材公司是由中華全國供銷合作總社中藥材總管理局基礎(chǔ)上成立的。全國各省、自治區(qū)、直轄市亦由原供銷合作社中藥材經(jīng)營管理處向國營商業(yè)部門移交組成藥材公司，并劃歸國營商業(yè)部門領(lǐng)導(dǎo)。筆者以為，前說或系該公司成立的文件批準(zhǔn)時間，而后者是該公司開始辦公的時間。

這是中華人民共和國成立后設(shè)立中藥材專門經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)的開端。中藥生產(chǎn)管理過程第一次實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一經(jīng)營管理和核算，結(jié)束了中藥材分散經(jīng)營和私營商業(yè)起主要作用的局面。錢信忠則將此視為中藥材經(jīng)營管理權(quán)的第一次轉(zhuǎn)移，即由中華全國供銷合作總社所轄的中藥材總管理局移交給商業(yè)部所轄的中國藥材公司[12]。

2 第一次藥材專業(yè)會議與經(jīng)營管理權(quán)的反復(fù)轉(zhuǎn)移

2.1 第一次藥材專業(yè)會議的經(jīng)過與隸屬關(guān)系的再度轉(zhuǎn)移

中國藥材公司甫告成立，商業(yè)部即會同中華全國供銷合作總社于1955年4月26日至5月23日在京聯(lián)合召開了第一次藥材專業(yè)會議。會議總結(jié)了中藥生產(chǎn)與供應(yīng)、進(jìn)出口、藥材經(jīng)營等基本情況，安排了1955年主要品種和大宗品種的產(chǎn)銷平衡計(jì)劃([2]，52頁)。

會后，作為原來國內(nèi)中藥材收購主渠道的全國供銷合作總社中藥材總管理局立即采取措施，加大了收購力度，組織了各省(市)交流調(diào)劑，督促各地嚴(yán)格執(zhí)行合同，增設(shè)批發(fā)機(jī)構(gòu)。6月份后，四川、吉林、安徽、福建、江西等省先后召開了藥材會議。到1955年9月時中藥材短缺情況已有所緩解。上海市年初脫銷42種，9月時減為11種；武漢、廣州供應(yīng)緊張的100余種，已減為30余種[13]。

令人費(fèi)解的是，會后的報(bào)告中提出：“鑒于中藥材的生產(chǎn)分散在廣大農(nóng)村，供應(yīng)對象主要也在農(nóng)村，為了加強(qiáng)中藥經(jīng)營和有利于生產(chǎn)及市場的統(tǒng)籌安排，全國以供銷合作總社經(jīng)營比較方便。會議提出將中藥材業(yè)務(wù)移交供銷合作社統(tǒng)一經(jīng)營并規(guī)定了交接范圍和交接時間?！?[3]，29頁)會議要求涉及商業(yè)部所轄的中國藥材公司、土產(chǎn)公司以及衛(wèi)生部所轄醫(yī)藥公司系統(tǒng)的相關(guān)業(yè)務(wù)和財(cái)產(chǎn)、檔案計(jì)劃自7月1日至8月15日交接完畢。

盡管中國藥材公司成立不足半年，國務(wù)院的批文中也認(rèn)為“合作社經(jīng)營機(jī)構(gòu)薄弱，經(jīng)營藥材的干部少，又缺乏經(jīng)驗(yàn)”，這份6月15日呈交國務(wù)院(五辦)的報(bào)告，于8月5日即獲批準(zhǔn)([3]，21—22頁)。

1955年7月4日，商業(yè)部所轄的中國藥材公司正式移交給全國供銷合作總社領(lǐng)導(dǎo)，改稱全國供銷合作總社中藥材管理總局([2]，53頁)。即錢信忠所稱的“中藥材管理第二次隸屬關(guān)系的變動”([11]，607—608頁)。個中原因，時人的文字均避而不談，或是原屬供銷合作總社的主渠道仍發(fā)揮主要作用，而中藥材管理權(quán)又歸商業(yè)部，名實(shí)之間產(chǎn)生爭執(zhí)？尚待史料進(jìn)一步證實(shí)。

2.2 中藥材行業(yè)社會主義改造的需要與商業(yè)部重掌管理權(quán)

1955年，工商業(yè)的社會主義改造正在醞釀和進(jìn)行中。對于經(jīng)營中藥材的十萬余戶私商，商業(yè)部在1955年6月15日給國務(wù)院(五辦)的報(bào)告中，提出了區(qū)別對待的方針：

(1)大中城市的私營藥材批發(fā)商，需要而供銷合作社又能夠代替者，應(yīng)予以代替；目前不能代替的，可以讓其繼續(xù)經(jīng)營，但應(yīng)加強(qiáng)對他們的領(lǐng)導(dǎo)，并從經(jīng)營品種、地區(qū)上加以指導(dǎo)，也可以根據(jù)需要選擇其中一部分為合作社代理批發(fā)、收銷業(yè)務(wù)。對改造中正在訓(xùn)練的人員被代替的及已經(jīng)沒有業(yè)務(wù)或業(yè)務(wù)很少不能維持的私營藥材批發(fā)商從業(yè)人員(包括資方實(shí)職人員)應(yīng)由供銷合作社根據(jù)業(yè)務(wù)需要吸收、錄用，合作社安置不下者，由各省市人民委員會統(tǒng)一處理。

(2)大中城市的零售飲片商，一般應(yīng)采取全部維持的政策。目前一般是大型的能維持，小型的難以維持。小型因資金少，業(yè)務(wù)差，加之各地聯(lián)合診所飲片業(yè)務(wù)的發(fā)展，故維持有困難。建議中央衛(wèi)生部在制定對聯(lián)合診所政策時，應(yīng)對如何維持小型飲片鋪問題一并結(jié)合考慮。

(3)對農(nóng)村中藥商，首先把他們?nèi)姘才畔聛恚僦鸩郊右愿脑?；對城鄉(xiāng)販運(yùn)商和農(nóng)村小商小販加以積極利用，如委托他們代購或在合作社的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行聯(lián)購，使他們負(fù)責(zé)部分藥材的調(diào)劑交流任務(wù)，對零售商主要是向其開展批發(fā)業(yè)務(wù)，供給他們貨源，使其能夠配成藥方。

對私營藥材商改造的城鄉(xiāng)分工，城市由國營商業(yè)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，合作社參加，并由合作社負(fù)責(zé)供應(yīng)貨源，檢查價格、監(jiān)督經(jīng)營等經(jīng)濟(jì)工作的責(zé)任。鄉(xiāng)村由合作社負(fù)責(zé)。([3]，28—29頁)

這些安排，確實(shí)是考慮到當(dāng)時公有制企業(yè)尚未能完全取代私營的部分而做出的，也顧及了國營商業(yè)部門和供銷社系統(tǒng)各自管轄范圍，是符合當(dāng)時實(shí)際的。

饒有興趣的是，第一次藥材專業(yè)會議形成的報(bào)告和商業(yè)部的報(bào)告竟是同一天上報(bào)國務(wù)院(五辦)的!而兩份報(bào)告的指向顯然是不同的。

鑒于工商業(yè)的社會主義改造任務(wù)緊迫，而體量較大的私商又集中在大中城市，1956年初，國務(wù)院又把中藥材經(jīng)營管理權(quán)由全國供銷合作社中藥材管理總局轉(zhuǎn)移給商業(yè)部，恢復(fù)了中國藥材公司。這是中藥材管理第三次隸屬關(guān)系的變動([11]，608頁)。

2.3 農(nóng)業(yè)合作化對中藥材生產(chǎn)的影響

1956年2月29日至3月12日，商業(yè)部、衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部和中華全國供銷合作總社聯(lián)合召開了全國藥材專業(yè)會議，參加會議的有各省、市、自治區(qū)商業(yè)、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)廳、局和供銷合作社中藥材經(jīng)營處等單位代表200多人。會議著重討論研究了1956年中藥材生產(chǎn)的安排、中藥經(jīng)營的基本任務(wù)、中醫(yī)醫(yī)療機(jī)構(gòu)附設(shè)藥柜與中藥商的安排改造如何結(jié)合等三個問題，并進(jìn)行了85種主要藥材的全國平衡分配與一般藥材的內(nèi)部交流，編制了1956年中藥材購銷計(jì)劃，初步座談了中藥材生產(chǎn)的長遠(yuǎn)規(guī)劃。

農(nóng)業(yè)部受邀參與此次會議，表明農(nóng)業(yè)合作化對中藥材生產(chǎn)的影響已經(jīng)顯現(xiàn)。盡管《1956—1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要(草案)》中規(guī)定“發(fā)展藥材生產(chǎn)，注意保護(hù)野生藥材，并且根據(jù)可能條件逐步地轉(zhuǎn)為人工培植”，但各方擔(dān)憂有增無已。除個體農(nóng)民納入集體，勞動力支配權(quán)收歸農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社外，“隨著大量荒山、荒地被開墾，許多生長在山坡和草原的野生藥材如遠(yuǎn)志、甘遂、沙參、天麻、山萸肉等將會被鏟掉，使藥源減少；農(nóng)業(yè)合作化大片土地合并后，生長在田埂、隙地上的野生藥材如野銀花、蛇床子、何首烏也會被消滅；將會使生在雜草中的藥材如半夏、王不留行、葶藶子、大小薊等，以及間作中的藥材如麥冬、牛膝、附子、杭菊花等受到影響。在十二年內(nèi)將要消滅各種病蟲害，其中有些如僵蠶、虻蟲、水蛭、斑蝥等重要的藥材，因之也將隨之減產(chǎn)或消滅”[14]。一些地區(qū)還因?qū)嵭蟹馍接?、水土保持、消滅病蟲害、文物保存等政策，野生藥材采收已經(jīng)受到限制。

實(shí)際上，此次會議聯(lián)合下達(dá)的346種中藥材生產(chǎn)意見，各省雖做了布置，但由于品種多，計(jì)劃下達(dá)較遲，耽誤了當(dāng)年播種；某些單位認(rèn)為非國家正式計(jì)劃，未能引起足夠的重視，致使生產(chǎn)所需的土地、肥料、種子、勞動力等沒有得到解決，在一定程度上影響了中藥材生產(chǎn)有計(jì)劃地發(fā)展?？梢姡瑫h組織者的擔(dān)心并非多余([3]，46頁)。

1956年5—7月實(shí)地踏訪了7個產(chǎn)藥省份的藥政局干部誠靜容，發(fā)現(xiàn)不少地方干部誤解糧食政策，只顧增產(chǎn)糧食，藥農(nóng)怕種藥無糧可吃，各地紛紛廢藥改種糧食。白術(shù)和懷地黃的脫銷均源于此。此外，由于藥材收購價格偏低，農(nóng)民采藥收益有限；同時，多年生根類藥材經(jīng)長時期無節(jié)制的采掘，野生藥材幾乎絕跡，而“一五”計(jì)劃開始后的開荒墾殖，又毀掉了一些野生藥材的基地，造成減產(chǎn)日益加重。中藥加工、儲藏和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)方面也存在問題[15]。誠靜容的觀察也得到其他渠道的證實(shí)：“有些合作社領(lǐng)導(dǎo)干部，對藥材生產(chǎn)認(rèn)識不足，認(rèn)為農(nóng)民搞藥材是自發(fā)的資本主義思想，使農(nóng)民不再從事藥材生產(chǎn)工作等?！盵16]

3 “藥荒”持續(xù)與中藥材管理權(quán)第四次轉(zhuǎn)移

3.1 “藥荒”驚動了黨中央

1956年，全國中藥材商業(yè)基本上實(shí)現(xiàn)了全行業(yè)的公私合營。但是，原計(jì)劃15年左右完成的社會主義改造在短時期“完成”不可避免地造成了震蕩，加上行業(yè)經(jīng)營管理權(quán)的再度轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)合作化過程的反復(fù)，中藥材產(chǎn)、供、銷受到嚴(yán)重影響([2]，57頁)。

1956年3月7日，經(jīng)中央同意，衛(wèi)生部印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)中醫(yī)工作的報(bào)告》。改進(jìn)措施共5項(xiàng)，其中，“(五)目前中藥供不應(yīng)求的情況比較突出，建議責(zé)成商業(yè)部門加強(qiáng)中藥產(chǎn)銷平衡工作，保證中藥材供應(yīng)”([2]，59頁)。

1956年初，全國脫銷和緊張的品種有80種左右，9月份增至130種左右，嚴(yán)重地影響臨床配方和中成藥生產(chǎn)，引起患者和中醫(yī)的不滿。1956年7月2日，全國人大一屆三次會議期間，衛(wèi)生部邀請醫(yī)藥衛(wèi)生界代表舉行座談會，會上覃波談及廣西藥材供不應(yīng)求，供銷社收購條件太高，收購價格太低，許多人不愿意采集。葉熙春則建議成立專門中藥公司，與農(nóng)林部門配合種植、采集；藥政司應(yīng)設(shè)中藥處，了解中藥材生產(chǎn)情況，對藥價高企和供應(yīng)不足的現(xiàn)象提出了批評[17]。當(dāng)時浙江省斷貨缺貨已有120個品種，葉熙春的發(fā)言中，直呼為“藥荒”[18]。除了植物藥斷貨外，“外來的藥品，如乳香、沒藥、砂仁、廣木香等；貴重藥如西牛黃，產(chǎn)量年減，打劍爐之西香、昌都康藏等處所出的麝香，去今兩年銳減”[18]，致使30余種內(nèi)、外、兒科成藥無法生產(chǎn)。由于供應(yīng)緊張，許多地區(qū)中醫(yī)看病后配不成方，有的農(nóng)民乘車坐船到處買藥，有的中醫(yī)不得不減量開方；上海市9月間一藥店每天退方60余帖，上百種中成藥不能生產(chǎn)([3]，52頁，94頁)。當(dāng)年因治療“乙腦”名聲鵲起的石家莊傳染病醫(yī)院，因?yàn)轷r生地系治療必需而采購無著，只能利用門前一片空地試種生地[19]。甘肅等地中醫(yī)業(yè)者因藥材緊張，只得改以其他炮制法、服法甚至代用品[20]。

上海一樣感受到“藥荒”的壓力，1956年“中藥斷擋的有五十余種，市面上連生地也買不到”[21]。為此，顏福慶、石筱山等上海代表在人大會議的聯(lián)合發(fā)言中指出，中藥的產(chǎn)供銷分屬不同部門，“在業(yè)務(wù)方面既收不到團(tuán)結(jié)互助之效果，而相互學(xué)習(xí)交流經(jīng)驗(yàn)也有了隔閡，在生產(chǎn)計(jì)劃全面安排上尤其感到困難”[21]。提出中藥、西藥和醫(yī)療器械管理一定要在一個機(jī)構(gòu)里，集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，才能根據(jù)統(tǒng)籌兼顧、適當(dāng)安排的方針[21]。

3.2 時人對“藥荒”原因的分析

實(shí)際上，1955年的第一次藥材專業(yè)會議雖對白術(shù)、黃連、甘草等108種主要品種和大宗品種進(jìn)行了產(chǎn)銷平衡，仍有55種藥材產(chǎn)不敷銷，缺口有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢([3]，26頁)。這次會議認(rèn)為，原因在于國產(chǎn)藥材生產(chǎn)跟不上需要，進(jìn)口藥材貨源也不足；同時，國營商業(yè)和供銷社商業(yè)均兼營藥材，只注重大宗、快銷、面廣的品種，對產(chǎn)、供、銷沒有統(tǒng)一的安排，影響貨源的調(diào)劑；此外，出口與內(nèi)銷計(jì)劃也銜接得不好([3]，23頁)。陳云對此的看法是：“……我們管得較多較死，上下左右都管，私商、農(nóng)民不能活動了。結(jié)果，生產(chǎn)發(fā)展受到了限制?！盵8]

江西省的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“有些多年生的家種藥材短期內(nèi)不能收獲；野生藥材又因收購價格不合理，藥農(nóng)無利可圖，產(chǎn)量日減。其次，各地尚未將中藥納入生產(chǎn)計(jì)劃，有的產(chǎn)地因增產(chǎn)糧棉，忽略了中藥生產(chǎn)……如都昌出產(chǎn)的刺蒺藜、吉水出產(chǎn)的白芷、玉川等地的牛蒡子因所需耕地和貸款得不到解決而減產(chǎn)，加上某些經(jīng)營中藥商業(yè)部門對中藥產(chǎn)銷不夠重視，收購時量少的不收，麻煩的不收，不懂用途的不收”[22]，造成中藥脫銷長期得不到解決。

人大代表們發(fā)現(xiàn)產(chǎn)供銷整個鏈條都有問題：“合作社只片面注意增產(chǎn)糧食而忽略中藥的種植；商業(yè)部門只片面的重視利潤，壓低中藥收購價格而又忽視了人民與疾病作斗爭的需要。還有封山為了保護(hù)森林，但又妨礙了農(nóng)民的采藥，以致影響藥農(nóng)的生活。這幾種矛盾造成中藥的缺乏，這是人為的一部分中藥生產(chǎn)停止，也是中藥西藥生產(chǎn)局部的、片面的觀點(diǎn)，不統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)所造成的。再看中藥對外貿(mào)易不統(tǒng)一的現(xiàn)象，去年麝香天津出口(每公斤5，500元)，而上海卻是進(jìn)口(每公斤5，690元)……”[20]

1955年5 月，全國普遍緊張與脫銷品種已有100種左右[23]。6月，《大公報(bào)》注意到中藥材生產(chǎn)與經(jīng)營的混亂狀況，并提出加強(qiáng)國家計(jì)劃指導(dǎo)、組織采集和收購、注意保護(hù)藥源、加強(qiáng)市場管理等建議[24]。

實(shí)際上，各地多頭管理，跨省調(diào)撥困難，也是造成“藥荒”的一個重要原因。葉熙春提道：“河南懷慶的生地黃存貨一千余擔(dān)，浙江派人用證明文件以現(xiàn)款購貨數(shù)十擔(dān)，而不肯出售；又如治血吸蟲必要的雷丸，北方有貨，南方缺貨……”[18]

此外，中醫(yī)政策的調(diào)整，尤其是中藥費(fèi)用納入公費(fèi)醫(yī)療后，中藥材使用量持續(xù)攀升，由此產(chǎn)生的中藥浪費(fèi)也相當(dāng)驚人。

有些不需要用貴重藥和補(bǔ)藥的病人，……也吃貴重藥和補(bǔ)藥。尤其嚴(yán)重的是用大劑量、多劑量的現(xiàn)象到處皆是，某聯(lián)合診所醫(yī)生一次就給一病人開了40付藥，一般醫(yī)生也是一次就開10付、20付也屢見不鮮?！巹╅_得過多，有些病人吃不完就扔了。有的看了病不去拿藥，或送了藥不服。上海有一藥店去年11、12兩月原封不動收回的中藥就有118帖。去年某些地方流行乙型腦炎，就因?yàn)橘I不到牛黃、麝香、全蝎等藥，而使病人得不到及時治療。

某些醫(yī)療單位準(zhǔn)備作些中醫(yī)方面的實(shí)驗(yàn)，由于藥物缺乏而不能實(shí)現(xiàn)，或做到中途因藥材的短缺而中斷。[25]

為此，著名中醫(yī)秦伯未在人大會議上呼吁：“關(guān)于中藥的使用，采取當(dāng)用則用，能省則省的原則，極力避免浪費(fèi)，在可能范圍內(nèi)多用丸劑或粉劑來減少煎劑的消耗量?！盵26]上海名中醫(yī)石筱山也提出：“一方面我們要求各單位協(xié)助，替病人講理，一方面我們中醫(yī)也要自己善于掌握，盡量把不必要用的中藥節(jié)省下來。同時對中藥的來源問題，希望有關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，對藥農(nóng)生產(chǎn)上大力的鼓勵和支持，這也是主要的方面?！盵27]

3.3 “大計(jì)劃，小自由”與中藥材經(jīng)營

完成“三大改造”以后，以單一公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為特征的經(jīng)濟(jì)體制，使農(nóng)村市場和自由市場急劇萎縮，直接影響中藥材產(chǎn)、供、銷。主管經(jīng)濟(jì)工作和社會主義改造的陳云注意到這方面問題，于1956年6月提出，應(yīng)改變過去因社會主義改造而采取的對市場管理過嚴(yán)的辦法，允許農(nóng)村自由市場作為國家市場的補(bǔ)充[28]。

此后數(shù)月里，陳云在多個場合談及這一對策，提出實(shí)行“大計(jì)劃，小自由”，恢復(fù)1953年前的自由市場，豐富供應(yīng)，增強(qiáng)活力。9月20日，陳云在中國共產(chǎn)黨第八次代表大會發(fā)言中專門講到這個問題，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)實(shí)行“自由收購，自由販運(yùn)的政策”，和“及時地糾正只注意集中生產(chǎn)，集中經(jīng)營，而忽視分散生產(chǎn)，分散經(jīng)營的錯誤做法”，并概括為“主體—補(bǔ)充”說[29]。此后，湖北、廣東、山西、山東、江西、四川、福建、江蘇、河北9省先后在不同范圍內(nèi)放寬了農(nóng)村市場的管理([8]，105—107頁)。

中藥材主產(chǎn)地的四川省，實(shí)際上從1956年6月份已開始實(shí)行藥材自由成交、自由販運(yùn)，從而活躍了市場，藥材上市量逐漸上升。江津的中藥材商販立即到成都、貴州等地藥材集散市場販運(yùn)，并深入鄉(xiāng)村零星收購。陜西、甘肅、河南、貴州等地藥材商也運(yùn)去了四川需要的冬花、生地等，從四川買去了麝香、枳殼等藥材。據(jù)四川省供銷合作社統(tǒng)計(jì)，當(dāng)年第三季度全省收購藥材35萬6千多擔(dān)，比上年同期增加10%以上，10個藥材主要產(chǎn)地的收購量比去年同期增加將近1/3。許多長期脫銷的藥材，已重新上市。成都市6月份脫銷的48種藥材，到10月中旬已有供應(yīng)了[30]。

中藥材自由市場開放后，對刺激生產(chǎn)、活躍城鄉(xiāng)交流、緩和供應(yīng)、促進(jìn)經(jīng)營管理的改善等都有積極作用。但也出現(xiàn)了爭搶貨源，牌市價格嚴(yán)重脫節(jié)的混亂現(xiàn)象([2]，40頁)。農(nóng)村自由市場的開放始終伴隨著各方的爭論，毛澤東對此并不認(rèn)同。因此，當(dāng)自由市場沖擊了國家對農(nóng)副產(chǎn)品的統(tǒng)購統(tǒng)銷時，許多人的疑問增加了，要求加強(qiáng)管制的呼聲最終占了上風(fēng)，1957年夏季以后則關(guān)閉了事([27]，10頁)。

3.4 全國藥材系統(tǒng)第一次物價會議

1956年10月15—29日，中國藥材公司召開了全國藥材系統(tǒng)第一次物價會議，對中藥材的價格問題做了分析研究，討論了《購銷價格掌握意見》《地區(qū)差價安排意見》《全國藥材系統(tǒng)內(nèi)部調(diào)撥作價辦法》《品質(zhì)差價掌握意見》《全國藥材系統(tǒng)物價商情工作暫行辦法》等5個文件，同時研究了自由市場開放后有關(guān)藥材價格的掌握問題，試算了100種左右主要品種的產(chǎn)銷地區(qū)差價，并交流了各地經(jīng)驗(yàn)([3]，49—70頁)。

從會議內(nèi)容看，這無疑是一次理順中藥材市場體系的重要會議，對此后中藥材市場進(jìn)行要素管理具有深刻的影響。

耐人尋味的是，這次物價會議上形成的文件，直到1957年3月1日才批轉(zhuǎn)各地，此時距國務(wù)院發(fā)文轉(zhuǎn)移中藥材管理權(quán)不足20天?？赡艿慕忉屖?，1956年全國人大會議上代表們的批評驚動了中央：上百種中藥材脫銷問題持續(xù)經(jīng)年，到了解決問題的時候了。從更大的背景上看，隨著我國“三大改造”的勝利完成，已基本上實(shí)現(xiàn)了中藥私商的公私合營，統(tǒng)一的社會主義市場已經(jīng)形成，加上第一個五年計(jì)劃順利實(shí)施、完成，恢復(fù)我國歷史上“藥不離醫(yī)”的條件已經(jīng)具備。

3.5 中藥材管理權(quán)首度劃歸衛(wèi)生部

迄至1957年3月底，在商業(yè)部領(lǐng)導(dǎo)下的中國藥材公司，中央及各省、市已建有中國藥材公司分支機(jī)構(gòu)1，402個，職工約41，900人；公私合營中藥店約有10萬多戶，從業(yè)者20余萬人([3]，93頁)。

1957年3月19日，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于中藥材經(jīng)營管理交由衛(wèi)生部門統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的通知》?！锻ㄖ芬?guī)定：由商業(yè)部和合作總社領(lǐng)導(dǎo)的藥材經(jīng)營機(jī)構(gòu)(包括藥材加工廠)的人員、資金等，除了少數(shù)地區(qū)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)仍由商業(yè)部門負(fù)責(zé)外，全部移交衛(wèi)生部門，與衛(wèi)生部藥政局合并為藥政管理局，實(shí)行政企合一的領(lǐng)導(dǎo)體制。對中藥材的生產(chǎn)安排、市場供應(yīng)、價格掌握和中藥商的改造等工作，全部交由衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)([2]，72頁)。此舉“從組織上保證使中醫(yī)藥密切結(jié)合起來，加強(qiáng)中醫(yī)藥的科學(xué)研究工作”([2]，72頁)。對于缺乏相關(guān)管理知識和經(jīng)驗(yàn)的衛(wèi)生部門來說，這確是一項(xiàng)新的工作。《通知》要求衛(wèi)生部門必須拿出勇氣克服困難，鉆進(jìn)去，從外行到內(nèi)行，以革命精神把它管理好。

從目前資料看，這次管理權(quán)轉(zhuǎn)移應(yīng)是中共中央的決定。在上述通知出臺前的2月21日，劉少奇、鄧小平曾召集衛(wèi)生部黨組徐運(yùn)北、郭子化等，聽取中醫(yī)工作匯報(bào)。劉的指示共7條，其中第6條要求：“關(guān)于中藥的生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)部要研究，訂出個計(jì)劃。藥價要降低。要教育中醫(yī)注意不要開貴藥，開貴藥就等于自己反對中醫(yī)，消滅中醫(yī)，因?yàn)樗庂F了，人們吃不起，中藥也就沒地位了?！?[2]，71頁)

3月24日，在國務(wù)院五辦的辦公會議上，陳云對衛(wèi)生部接管中藥材工作后應(yīng)注意的問題做了重要指示：

(1)藥材的生產(chǎn)。我們是管全國產(chǎn)供銷安排的，因此著眼點(diǎn)第一是生產(chǎn)。只有這樣，才能有物質(zhì)基礎(chǔ)，不管生產(chǎn)就會出毛病。不能依靠農(nóng)業(yè)部去指導(dǎo)藥材生產(chǎn)，因?yàn)樗麄儗?shí)在管不過來。

(2)價格和采購方法。我們發(fā)展生產(chǎn)的辦法有兩個：一個是運(yùn)用價格，一個是改進(jìn)采購方法?！瓰榱舜碳どa(chǎn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社挖藥材的勞動作為個體副業(yè)好，還是作為集體副業(yè)好，需要進(jìn)一步研究。

藥材除選擇必要的少數(shù)的實(shí)行統(tǒng)一收購?fù)?，絕大部分可以列入農(nóng)副產(chǎn)品自由市場第三類自由采購的商品，以促進(jìn)生產(chǎn)和物資交流。

(3)廣泛地充分地利用私商經(jīng)營中藥材的經(jīng)驗(yàn)。可以考慮利用私商來經(jīng)營國家的中藥材公司，我們管政治，私商管經(jīng)濟(jì)。也可以考慮允許私人開藥鋪，下鄉(xiāng)采購藥材，改變形式采取合作小組的辦法，做到政治上聯(lián)合起來，經(jīng)濟(jì)上分散活動。

總之，對中藥材的管理要放松一點(diǎn)，限制少一點(diǎn)，做到發(fā)展生產(chǎn)，供應(yīng)需要……([8]，170—171頁)

此時是國務(wù)院通知發(fā)出后的第5天。陳云在該移交事件中發(fā)揮何種作用尚未可知，但上述指示顯然抓住了問題的要害。衛(wèi)生部一改之前數(shù)次管理權(quán)移交后的做法，遵照陳云指示，組織召開了專門會議，認(rèn)真查找問題的根源和解決辦法，做了大量卓有成效的工作。

實(shí)際上，早在1956年10月初，中共中央決定由衛(wèi)生部接管中藥材工作的意向應(yīng)已確定。接受1956年沒有及時下達(dá)中藥材生產(chǎn)計(jì)劃的教訓(xùn)，當(dāng)年第四季度初，衛(wèi)生部牽頭，與商業(yè)部、農(nóng)業(yè)部和林業(yè)部聯(lián)合提出1957年藥材生產(chǎn)的初步意見，發(fā)往各地征求意見。經(jīng)過意見匯總和修訂后，確定了家種的園參、生地、川芎等35種，家野兼產(chǎn)的黃連、鹿茸等15種，野生的甘草、麝香等50種，共100種，生產(chǎn)總量1，012，822擔(dān)，又141，299兩；估算了所需土地約49萬畝，于1957年2月20日聯(lián)合向國務(wù)院呈交報(bào)告。國務(wù)院于1957年3月18日，也即管理權(quán)移交衛(wèi)生部文件正式下發(fā)前1天，將上述報(bào)告批轉(zhuǎn)給各省、自治區(qū)人民委員會，要求各地迅速安排中藥材生產(chǎn)任務(wù)([3]，44—49頁)。

四部門聯(lián)合發(fā)文，是前所未有的舉措，也是中藥材短缺現(xiàn)狀發(fā)生改變的開始。在該報(bào)告所附的《1957年100種中藥材生產(chǎn)布置說明》中，對各類中藥材生產(chǎn)中應(yīng)注意的細(xì)節(jié)做了說明，尤其是對“已呈現(xiàn)供應(yīng)不足”，建議各地試種試養(yǎng)的13種中藥材，專門指出：“在實(shí)驗(yàn)期間，應(yīng)穩(wěn)步進(jìn)行，著重摸索經(jīng)驗(yàn)，不宜占地過多或投資過大，以免失敗造成更大的損失?！?[3]，48頁)由此開啟的中藥材引種試種(養(yǎng))的生產(chǎn)研究熱潮，對于解決中藥材短缺問題無疑起到了重要作用。在后來的“大躍進(jìn)”中，部分地方雖出現(xiàn)過亂“放衛(wèi)星”現(xiàn)象，亂報(bào)引種“成功喜報(bào)”，但更多科研單位參與后，異地引種工作逐步走上正軌。

4 衛(wèi)生部初掌中藥材產(chǎn)供銷管理權(quán)及其工作成效

4.1 兩部一社召開的全國藥材專業(yè)會議

對于經(jīng)歷過中醫(yī)政策調(diào)整的衛(wèi)生部而言，接受這樣一項(xiàng)已造成全國性影響的艱巨任務(wù)，自然不敢稍有懈怠。1957年初，中國藥材總公司掌握的23種計(jì)劃藥材中，各地貨源與需要的比例情況是：19種以擔(dān)計(jì)的只滿足69.37%，以斤計(jì)的園參滿足23.8%，以兩計(jì)的鹿茸、麝香、牛黃僅滿足21.75%([3]，95頁)。形勢非常嚴(yán)峻。

經(jīng)過緊張籌備，1957年4月16—24日，衛(wèi)生部、商業(yè)部和中華全國供銷合作總社聯(lián)合召開全國藥材專業(yè)會議，討論交接后的中藥材經(jīng)營管理方案，并對機(jī)構(gòu)交接、市場領(lǐng)導(dǎo)、生產(chǎn)安排等問題進(jìn)行了專題研究，提出1957年中藥材工作的基本任務(wù)和改進(jìn)工作的意見。

會前，與會代表聽了徐運(yùn)北副部長在1957年全國衛(wèi)生廳、局長會議上的總結(jié)報(bào)告；李德全部長在會議開始時對中藥材業(yè)務(wù)交接問題作了重要指示。衛(wèi)生部部長助理漆魯魚對《衛(wèi)生部中藥材經(jīng)營方案》、中國藥材公司副總經(jīng)理李生文對《藥材系統(tǒng)1956年工作情況與1957年工作安排》分別作了說明([3]，99頁)。

李德全在講話中指出，接管工作是黨和政府的正確決定，以更好地體現(xiàn)醫(yī)藥結(jié)合，要求衛(wèi)生部門的藥政干部與商業(yè)部門和供銷部門的企業(yè)管理干部要搞好團(tuán)結(jié)，互相學(xué)習(xí)；強(qiáng)調(diào)當(dāng)務(wù)之急是辦好交接工作：“一切應(yīng)該維持原來的商業(yè)部門管理辦法不動，至少也是現(xiàn)在不動?！彼€強(qiáng)調(diào)，交接后的“中藥材經(jīng)營部門仍是國營商業(yè)機(jī)構(gòu)”，而不是變成社會主義的福利事業(yè)；中藥材經(jīng)營“原則上不應(yīng)并入聯(lián)合診所或保健站，兩者的性質(zhì)是不同的”([3]，85—88頁)。

在會議發(fā)言中，漆魯魚除了強(qiáng)調(diào)交接后的計(jì)劃、統(tǒng)計(jì)、財(cái)會、物價以及生產(chǎn)、供銷等要基本上按照原來的各種制度與辦法執(zhí)行，暫時仍實(shí)行以當(dāng)?shù)匦l(wèi)生行政部門與上級公司雙重領(lǐng)導(dǎo)外，著重分析了中藥材市場供應(yīng)的嚴(yán)峻形勢，提出1957年中藥材工作的任務(wù)：恢復(fù)和發(fā)展生產(chǎn)，有計(jì)劃地進(jìn)行收購，繼續(xù)完成藥商的社會主義改造，加強(qiáng)自由市場的領(lǐng)導(dǎo)，提高供應(yīng)質(zhì)量，改進(jìn)經(jīng)營管理，逐步縮小和解決脫銷品種，在醫(yī)藥緊密結(jié)合的原則下，更好地為人民保健事業(yè)服務(wù)([3]，95頁)。漆魯魚指出，解決脫銷問題的關(guān)鍵是組織和發(fā)展中藥材生產(chǎn)，衛(wèi)生部門必須積極主動地安排生產(chǎn)；收購工作要挖掘潛力，改變以前只注重大宗和計(jì)劃品種，擴(kuò)大到小宗和非計(jì)劃品種；同時，要求各地克服本位主義，加強(qiáng)調(diào)撥平衡。他提出要有計(jì)劃地、盡可能多吸收中藥技術(shù)人員參加工作，“因?yàn)樗麄儾坏屑夹g(shù)，能辨別藥材的真?zhèn)危疫€具有經(jīng)營管理的經(jīng)驗(yàn)”([3]，96頁)。

4.2 此次會議討論解決的主要問題

由于過去多頭管理和反復(fù)移交遺留問題較多，中藥材重要產(chǎn)區(qū)的河北、山西、四川、浙江、北京、新疆6省區(qū)“暫時不交領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”。對此，其他省市區(qū)代表形成了相對一致的意見，認(rèn)為機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一必然影響調(diào)撥、收購、供應(yīng)等工作，“一致要求把機(jī)構(gòu)統(tǒng)一起來”([3]，101頁)。會議提出應(yīng)爭取在1957年底前完成交接。

關(guān)于開放藥材自由市場，多數(shù)代表認(rèn)為開放國家領(lǐng)導(dǎo)下的自由市場，恰當(dāng)?shù)乩脙r值規(guī)律調(diào)劑生產(chǎn)，活躍城鄉(xiāng)交流，能起到增加品種、緩和供應(yīng)緊張、刺激生產(chǎn)，促進(jìn)改善經(jīng)營的作用；一致認(rèn)為國務(wù)院自由市場座談會上提出的中藥材全國統(tǒng)一收購38種的意見是正確的，應(yīng)當(dāng)貫徹對統(tǒng)一收購品種堅(jiān)決管理，開放的品種堅(jiān)決開放，防止管的過嚴(yán)過死；并須消除不必要的顧慮，更好地領(lǐng)導(dǎo)自由市場的開放([3]，97頁)。

各地基建經(jīng)費(fèi)問題，就是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的多次變更所致。兩部一社于1957年5月20日給國務(wù)院的報(bào)告中提到：“雖然在各次交接方案中，對基建問題都作了規(guī)定，但大部分地區(qū)都沒有按規(guī)定頒發(fā)執(zhí)行，如1956年藥材機(jī)構(gòu)由供銷社交商業(yè)部時，貴州、安徽等不少地區(qū)對應(yīng)當(dāng)隨業(yè)務(wù)移交的倉庫、房屋都沒有移交或少交；基層供銷社兼營的藥材單位，一般都沒有移交固定資產(chǎn)。今年(1957年)天津市商業(yè)局已撥給市藥材公司基建款18萬元，聽說要移交衛(wèi)生部又把款收回了?！?[3]，42頁)據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)時福建省有26個縣，山東有30多個縣，湖南、江西各有50多個縣，湖北71個縣都沒有自有倉庫；廣西省有60—70%的藥材系租用民房保管；吉林有70%的藥材露天存放。因此造成霉?fàn)€變質(zhì)和失火、失盜等問題相當(dāng)嚴(yán)重。貴州和江西1956年保管損失各在10萬元左右，福建建寧等6縣一年的損失達(dá)4萬多元([3]，41頁)。交接辦法中規(guī)定，商業(yè)部1957年基建指標(biāo)包括藥材公司基建在內(nèi)，能分清者移交，分不清者由省市商業(yè)、衛(wèi)生廳、局協(xié)商解決；供銷社系統(tǒng)基建已撥款者不再退回，未撥款者仍按原批準(zhǔn)的計(jì)劃執(zhí)行。

最大的問題，是省級以下衛(wèi)生部門中藥政管理機(jī)構(gòu)薄弱，人員匱乏。當(dāng)時全國只有2個省(市)設(shè)有藥政管理處(兼管西藥)，16個省(市)僅設(shè)有藥政科，8 個省(市)藥政管理組織闕如，專署、縣級未設(shè)藥政管理機(jī)構(gòu)([3]，43頁)。實(shí)際上，1956年3月27日，衛(wèi)生部就曾發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)各省市藥政工作及機(jī)構(gòu)的通知》。明確省級藥政部門承擔(dān)的主要任務(wù)，但實(shí)際執(zhí)行情況很不樂觀([2]，61頁)。1957年5月衛(wèi)生部整風(fēng)時，薛愚就指出，藥政司是衛(wèi)生部司局中最弱的一環(huán)，人員編制最少，業(yè)務(wù)范圍廣而職務(wù)又欠明確，藥政司的上級主管首長，幾年來三易其人，藥政管理工作迄未走上正軌，連一個整套的藥事法規(guī)也沒有[31]。確實(shí)如此，當(dāng)年效仿歐美既不合事宜，《蘇聯(lián)藥政主要資料選編(上冊)》直至1958年9月方才翻譯出版，制度體系自不免落后于現(xiàn)實(shí)[32]。各省在醞釀交接時，也有不少議論。山東省衛(wèi)生廳認(rèn)為：“中西藥是商品，衛(wèi)生部門不應(yīng)該接管，即使接過來也是管不了和管不好的?！盵33]在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，對于是否實(shí)行政企合一，撤銷原有的醫(yī)藥公司和藥材公司，也是存在分歧的[33]。

實(shí)際上，上述問題是1949年以后中藥材經(jīng)營管理關(guān)系一再變動帶來問題的一次集中暴露。在此前商業(yè)部與供銷合作社之間的管理權(quán)往復(fù)交接中，已經(jīng)出現(xiàn)移交不徹底的情況，嚴(yán)重影響了兩個部門干部職工的工作積極性，此次將有關(guān)工作移交給缺乏管理經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)管理人員的衛(wèi)生部，抵觸情緒相當(dāng)普遍。

把藥材生產(chǎn)擺到交接后工作的主要地位，與會代表意見是一致的，但對于生產(chǎn)安排能否到位及與農(nóng)林部門的分工問題，擔(dān)憂是普遍存在的。衛(wèi)生部認(rèn)為：“藥材供應(yīng)不足的嚴(yán)重情況，急需著手從根本上解決，這樣我們就不可能，也不應(yīng)該單純地依靠農(nóng)、林部門，而必須積極主動地結(jié)合他們，在藥材生產(chǎn)上做更多工作?！辈?qiáng)調(diào)說：“陳云副總理也是這樣指示我們的?！?[3]，105頁)

會議結(jié)束時，漆魯魚進(jìn)一步明確了衛(wèi)生部的主要工作：合理掌握價格，改進(jìn)收購方法，加強(qiáng)調(diào)查研究，摸清產(chǎn)銷情況，主動提出生產(chǎn)安排意見，及時發(fā)現(xiàn)藥材生產(chǎn)中存在的問題，聯(lián)系有關(guān)部門研究解決，推動生產(chǎn)的發(fā)展([3]，105—106頁)。

4.3 隸屬關(guān)系變更帶來的新變化

1957年4月29日，衛(wèi)生部、商業(yè)部、財(cái)政部、全國供銷合作總社發(fā)布《關(guān)于中藥材業(yè)務(wù)統(tǒng)一交由衛(wèi)生部領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)營的聯(lián)合通知》?！锻ㄖ贩Q，中藥材的生產(chǎn)、供應(yīng)、價格掌握以及對中藥商的社會主義改造等工作，均由衛(wèi)生部統(tǒng)一負(fù)責(zé)([2]，74頁)。

6月29日，衛(wèi)生部通知，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，藥政司改為藥政管理局。

7月10日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)衛(wèi)生部、商業(yè)部、財(cái)政部、全國供銷合作總社《關(guān)于全國藥材系統(tǒng)經(jīng)理會議的報(bào)告》。批示指出，中藥材問題比較復(fù)雜，各級人民委員會應(yīng)加強(qiáng)對這一工作的領(lǐng)導(dǎo)，要經(jīng)常了解與檢查衛(wèi)生部門對這一工作的執(zhí)行情況，并不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)([2]，75—76頁)。

10月7—17日，衛(wèi)生部召開全國藥材系統(tǒng)計(jì)劃會議，檢查1957年各項(xiàng)計(jì)劃執(zhí)行情況，研究討論1958年38種藥材的生產(chǎn)計(jì)劃，進(jìn)行23種計(jì)劃品種的平衡分配，并編制確定了1958年商品流轉(zhuǎn)、財(cái)務(wù)、費(fèi)用三方面的計(jì)劃。會議強(qiáng)調(diào)應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對自由市場的領(lǐng)導(dǎo)。自國務(wù)院《關(guān)于由國家計(jì)劃收購(統(tǒng)購)和統(tǒng)一收購的農(nóng)產(chǎn)品和其他物資不準(zhǔn)進(jìn)入自由市場》的規(guī)定發(fā)布后，在公安、稅務(wù)、銀行、鐵路、公路、有點(diǎn)等部門的配合下，市場混亂情況已大為改觀，收購工作更加順利。會議指出：“今后藥材生產(chǎn)的發(fā)展，應(yīng)以發(fā)展地道藥材為主，注意恢復(fù)發(fā)展本省所產(chǎn)的各種藥材，研究本省野生藥材如何變家種?！盵34]對引種也采取了較為慎重的態(tài)度[34]。

至1957年底，衛(wèi)生部已召開了中藥材專業(yè)會議、計(jì)劃會議和物價會議等，經(jīng)過一系列艱苦工作，中藥材生產(chǎn)納入各地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)計(jì)劃，購銷價格體系已漸成形，供應(yīng)緊張情況逐步趨緩，大多數(shù)地區(qū)脫銷品種已減至20種左右，一些地區(qū)基本上滿足了配方需要[35]。

5 結(jié)語

1949—1957年間，我國兩度出現(xiàn)全國性的中藥材短缺，是因?yàn)橹兴幉漠a(chǎn)供銷國家體制的尚未完全建立，以及完善程度不夠。與早在1950年設(shè)立的中國醫(yī)藥公司和1952年設(shè)立的醫(yī)藥工業(yè)管理局所代表的藥品貿(mào)易體系和制藥工業(yè)的建立相比，作為中藥飲片和中成藥源頭的中藥材生產(chǎn)和供銷直到1954才進(jìn)入國家管理的視野。盡管脫胎于供銷社系統(tǒng)的中國藥材公司及供銷社中藥材管理總局在此后兩年里加大了收購和調(diào)劑的力度，但對上游的中藥材生產(chǎn)的計(jì)劃和管理始終未予足夠重視，中藥材生產(chǎn)始終難以納入各省市(區(qū))農(nóng)業(yè)生產(chǎn)計(jì)劃；野生藥材采集則受制于價格體系已經(jīng)出現(xiàn)的僵化，不能有效刺激農(nóng)民的積極性，短缺問題始終沒有真正解決，因而在1953年之后，再度出現(xiàn)1956年的百余個品種短缺。

1956年的“藥荒”之所以受到國家層面的重視，并進(jìn)而成為解決這一問題的契機(jī)，緣于中醫(yī)政策的調(diào)整和此時中藥材行業(yè)中私營商業(yè)成分已大大降低；而前三次管理權(quán)變更不但沒有緩解或解決中藥材短缺的局面，反而使之不斷加劇，甚至在歷次管理權(quán)變更和交接過程中，造成了一些新問題[36]。衛(wèi)生部在貫徹“對待中醫(yī)的正確政策”過程中已接受教訓(xùn)，其工作更為扎實(shí)，從源頭的中藥材生產(chǎn)計(jì)劃入手，完善了中藥材產(chǎn)供銷的整個鏈條，應(yīng)對“藥荒”的諸般措施更加全面。尤其是花大力氣抓好中藥材生產(chǎn)計(jì)劃的落實(shí)，開展引種試種(養(yǎng))探索，加大野生藥材采收工作力度等等，確立了此后中藥材產(chǎn)供銷工作的基本管理模式，并有效緩解了“藥荒”。盡管1958年開始的“大躍進(jìn)”打斷了這一進(jìn)程，并嚴(yán)重影響了中藥材生產(chǎn)，但“大躍進(jìn)”后的恢復(fù)乃至此后更長時期，仍然沿用了“大躍進(jìn)”之前衛(wèi)生部所確立的管理模式和工作方法。

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AbstractFrom 1949， the operation and management of Chinese traditional medicines(TCM) was according to ordinary merchandises until accommodated into the national unified management as drugs in 1955. During 1949—1957， several alteration of operation and management of TCM， in addition to the change of ownership and the establishment of agricultural co-operative system， made great influence on the supply and marketing balance that resulted in years of supplying shortage of TCM. Eventually， central government paid attention on this problem and transferred the authority of operation and management to Ministry of Health， which ameliorated the situation. This article focuses on the relationship between the shortage of TCM and the alterations of authority of operation and management.

KeywordsChinese traditional medicines， shortage， management authority， Ministry of Health

ShortagesofChineseTraditionalMateriaMedicaandChangesinManagementRights,1949—1957

LI Jian
(GuangzhouUniversityofChineseMedicine，Guangzhou510405，China)

N092∶R2- 09

A

1673- 1441(2017)03- 0294- 15

2017- 02- 09；

2017- 04- 22

李劍，1964年生，河南偃師人，醫(yī)學(xué)博士，廣州中醫(yī)藥大學(xué)教授，研究方向?yàn)榻F(xiàn)代中國醫(yī)學(xué)史，Email: zylijian@sohu.com。