農(nóng)民工市民化的影響因素分析
——基于政府、農(nóng)民工二維主體性

韓桂芳 呂德才 營雪

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院 安徽 蚌埠 233030）

一、引言

改革開放以來，農(nóng)民工一直在扮演著十分重要的角色，他們?yōu)槌鞘械慕ㄔO(shè)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，隨著政策的改善、勞動供求關(guān)系的變化，我國農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移逐漸平穩(wěn)，各行業(yè)對務(wù)工人員的需求仍然很強(qiáng)，農(nóng)民工自身市民化意愿也日趨強(qiáng)烈。但是存在一系列因素制約著我國農(nóng)民工市民化進(jìn)程，農(nóng)民工市民化的問題日益突出。在城鄉(xiāng)二元管理體制改革尚未取得根本性改變的情況下，他們是生活在城市邊緣的弱勢群體，如果農(nóng)民工問題得不到根本的解決，不能享受和城市居民一樣的養(yǎng)老、醫(yī)療、衛(wèi)生、公共服務(wù)等社會福利，將為我國經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展以及社會的和諧穩(wěn)定埋下隱患。

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》明確指出：實(shí)現(xiàn)“十三五”時期發(fā)展目標(biāo)，破解發(fā)展難題，厚植發(fā)展優(yōu)勢，必須牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展新理念。推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。深化戶籍制度改革，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶，并與城鎮(zhèn)居民享有同等權(quán)利和義務(wù)。而農(nóng)民工是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主要組成部分，用發(fā)展新理念破解當(dāng)前農(nóng)民工市民化的難題，從而推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，對我國全面建成小康社會有著至關(guān)重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、農(nóng)民工市民化的形成、發(fā)展及意義

（一）農(nóng)民工市民化的形成、發(fā)展

農(nóng)民工這一中國特色名詞很好地概括了我國農(nóng)業(yè)剩余勞動力在就業(yè)轉(zhuǎn)移過程中的一般性特征：從就業(yè)方式上看，這一群體已經(jīng)脫離（半脫離）了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，主要從事第二、第三產(chǎn)業(yè)，并且在城市居住時間較長（如圖1所示）。但從戶籍歸屬地上看，他們的戶籍身份依然是農(nóng)民，承包地、宅基地財(cái)產(chǎn)依然保留在農(nóng)村；從社會保障體系來看，他們被隔離在城市社會保障體系之外，無法真正融入城市。具體來說，改革開放以來我國的農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移伴隨著經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展進(jìn)程，有著鮮明的階段性特征[1]。

表1 農(nóng)民工市民化特征階段性變化

圖1 農(nóng)民工市民化進(jìn)程圖

從政策層面上看，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展我國城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度做出了多次調(diào)整，但歷次改革主要內(nèi)容體現(xiàn)在逐步放松對農(nóng)業(yè)剩余勞動力自由遷移的強(qiáng)制性約束，沒有真正縮小城鄉(xiāng)之間巨大的社會保障與經(jīng)濟(jì)利益差距。隨著我國農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移的逐漸平緩，農(nóng)民工市民化的矛盾日益尖銳，已經(jīng)到了不得不解決的時候。

（二）農(nóng)民工市民化的現(xiàn)實(shí)意義

1. 有助于倒逼社會保障制度城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程良性發(fā)展。農(nóng)民工市民化進(jìn)程表現(xiàn)為政府和公民的二維主體性：一方面政府是新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的參與主體和實(shí)施主體，政府承擔(dān)主導(dǎo)或者規(guī)范引導(dǎo)農(nóng)民工市民化和市民化成本控制的職責(zé)。另一方面，農(nóng)民工作為新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)展成果的受益對象和社會保障權(quán)利的享有者，也是一個重要的參與主體。農(nóng)民工市民化的強(qiáng)烈需求要求政府做好制度建設(shè)、財(cái)政支持、服務(wù)配套和規(guī)范引導(dǎo)[2]。因此，政府需要及時整合城鄉(xiāng)社會保障制度。

圖2 政府、農(nóng)民工主體性各表征內(nèi)在邏輯聯(lián)系

2. 有助于緩解社會矛盾，促進(jìn)社會公平，實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定。農(nóng)民工數(shù)量和質(zhì)量發(fā)生了結(jié)構(gòu)性變化，加大了我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的沖擊力度。截止2015年底，我國農(nóng)民工總量已達(dá)2.77億，其中新生代農(nóng)民工比重更是占農(nóng)民工六成以上。①就農(nóng)民工總體來說已經(jīng)具有較高的市民化意愿，而新生代農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工，往往有更強(qiáng)的計(jì)劃性以及更高的目標(biāo)：他們對工作、生活環(huán)境要求更高，進(jìn)城務(wù)工不僅僅求得是生存，更多的是想融入城市，享受城市文明發(fā)展成果。妥善解決農(nóng)民工市民化的問題，必然會增加人們對政府、社會的信任度，也可以消除社會不穩(wěn)定因素。因此，積極推進(jìn)農(nóng)民工市民化，有助于創(chuàng)造和諧融洽的社會環(huán)境，同時加快社會主義和諧社會的建設(shè)[3]。

三、農(nóng)民工市民化的影響因素分析

（一）法律制度建設(shè)不完善

伴隨著改革開放進(jìn)程，政府實(shí)施了一系列促進(jìn)農(nóng)民工市民化的政策文件，一定程度上規(guī)范了市民化進(jìn)程中不和諧現(xiàn)象，但是還沒有出臺一部明確的法律文件，各地區(qū)在處理這類問題時仍然無法可依，農(nóng)民工合法權(quán)益得不到法律保障；另一方面，城鄉(xiāng)二元戶籍制度至今仍深深的影響著我國的社會發(fā)展，城鎮(zhèn)戶口和農(nóng)村戶口享有的權(quán)益仍然有很大的差異，農(nóng)民工往往在就業(yè)方面受到更大的歧視?，F(xiàn)在由于用工荒的出現(xiàn)，以及農(nóng)民工社會地位的上升，情況有所改善，但仍面臨同工不同酬的問題。作為外來人口的農(nóng)民工，不能和城鎮(zhèn)居民平等的享受社會保障福利，這進(jìn)一步加大了農(nóng)民工和城鎮(zhèn)居民的心理隔閡，很容易造成農(nóng)民工對政府的不滿，形成社會的不穩(wěn)定因素。

（二）巨大的的社會成本

農(nóng)民工市民化花費(fèi)的成本是巨大的，不僅僅農(nóng)民工個人花費(fèi)的成本，國家也要進(jìn)行相應(yīng)的配套設(shè)施建設(shè)。這是需要財(cái)力支撐的浩大工程，不是一蹴而就的，而是循循漸進(jìn)的；這個花費(fèi)成本也是逐步投入的，對政府的財(cái)政要求是一大考驗(yàn)，且基礎(chǔ)設(shè)施的投入短期內(nèi)是基本上看不到效果的，需要政府長期穩(wěn)定的支持和財(cái)力保障。城鎮(zhèn)化水平越高，城市的規(guī)模越大，城市人口越多，對城市的基礎(chǔ)設(shè)施要求越高，這必然帶來城市基礎(chǔ)設(shè)施的快速建設(shè)，這個投入必然是巨大的。對農(nóng)民工來說，他們的生活成本必然攀升，面臨著城市生活中各種各樣的費(fèi)用，這無疑加大了他們的生活壓力，不利于他們生活質(zhì)量的提高。這必然也是必須面對且要考慮解決的問題。

（三）服務(wù)配套措施不健全

1. 住房問題是農(nóng)民工需要面對最直接也是最現(xiàn)實(shí)的問題。進(jìn)城務(wù)工人員基本靠租房解決居住問題。由于收入的不高，他們租房的選擇更傾向于遠(yuǎn)郊租金較低的地方，一般這種地方環(huán)境很差，住房條件也比較簡陋。近幾年城中村舊房改造加快，房價(jià)房租的快速上漲，且城市邊緣不斷向郊遠(yuǎn)地區(qū)擴(kuò)展，這進(jìn)一步加大了他們交通、住房的成本，生活水平也因此受到很大影響。雖然各地相繼出臺了一系列措施來保障農(nóng)民工的住房問題，但效果不是十分明顯，目前仍是急待解決的頭等大事。

2. 子女教育問題對農(nóng)民工來說同樣急待解決。農(nóng)民工在城市有穩(wěn)定的工作，但是沒有本地戶口，這就導(dǎo)致他們的孩子很難進(jìn)入本地公立小學(xué)，即便進(jìn)去也要交高額的借讀費(fèi)。他們中的大多數(shù)只能選擇私立學(xué)校，但私立學(xué)校的教育費(fèi)用甚至高于公立學(xué)校。因此，農(nóng)民工處于兩難的境地。

（四）農(nóng)民工自身維權(quán)意識不高

農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工的首要目標(biāo)是掙錢，所以在打工的艱辛歷程中，即便是雇主侵害了自己的部分合法權(quán)益，仍然會選擇忍氣吞聲。他們在面對制度排斥和資源配置不公的情況時，往往以外來人的身份選擇沉默，認(rèn)為自己理所應(yīng)當(dāng)?shù)牟荒芷降鹊南硎苌鐣＠?。珠三角地區(qū)外來務(wù)工人員數(shù)量眾多，但是農(nóng)民工維權(quán)情況卻不樂觀，甚至超過半數(shù)農(nóng)民工表示對維權(quán)處理的結(jié)果不抱有信心（如表2所示）[4]。農(nóng)民工欠缺的不僅僅是法律意識，還缺少城市的主人翁意識。

表2 農(nóng)民工維權(quán)情況反饋表

四、推進(jìn)農(nóng)民工市民化的對策建議

伴隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，大量農(nóng)民工逐漸市民化，政府作為制度建設(shè)主體，應(yīng)當(dāng)做好社會成本合理分擔(dān)，做好相關(guān)的配套服務(wù)；而農(nóng)民工則要轉(zhuǎn)變觀念，提高自身的綜合能力，以積極向上的主人翁意識融入城鎮(zhèn)化進(jìn)程中。農(nóng)民工市民化進(jìn)程不是一蹴而就的，需要處理好政府、農(nóng)民工以及其他利益相關(guān)者的關(guān)系[5]，內(nèi)生主導(dǎo)、外生推動共同促進(jìn)市民化進(jìn)程的良性發(fā)展。

圖3 內(nèi)生主導(dǎo)外生推動農(nóng)民工市民化實(shí)現(xiàn)路徑

（一）健全法律保障體系，深化戶籍制度改革

首先，對于農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)的特殊性，政府可以制定諸如《農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)法》等專門的法律法規(guī)，為解決農(nóng)民工群體的糾紛提供法律支撐，地方政府立法在農(nóng)民工權(quán)益保障程度方面要高于中央立法的規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。其次，在政府財(cái)政能力允許的范圍內(nèi)，且農(nóng)民工自愿的情況下，對于那些在城市有穩(wěn)定住所且有穩(wěn)定工作的，可以優(yōu)先考慮解決他們的戶口問題。對于長期生活在城市生活中的人們，他們尚沒有穩(wěn)定的住所和工作，這部分人應(yīng)該加強(qiáng)城市的公共服務(wù)建設(shè)，使他們也可以享受和城市市民相同的待遇。進(jìn)一步消除城鄉(xiāng)戶籍差異帶來的不公平，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)戶籍一體化建設(shè)，放寬大中城市的落戶限制，完全放開小城市、小城鎮(zhèn)的落戶政策。

（二）完善市民化社會成本分擔(dān)機(jī)制

農(nóng)民工市民化所面臨的社會成本問題，在農(nóng)民工自愿上樓的情況下，應(yīng)實(shí)行合理的成本分擔(dān)機(jī)制，政府和農(nóng)民工都應(yīng)投入一定的比例。首先，政府應(yīng)加強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障的建設(shè)，以及隨遷子女教育的投入等公共方面的成本。農(nóng)民工主要應(yīng)對的是住房成本、生活成本以及農(nóng)村既得利益的損失成本等個人成本。加快構(gòu)建出以政府、企業(yè)、個人三方為基礎(chǔ)的分?jǐn)倷C(jī)制，政府主要負(fù)責(zé)政策的支持以及財(cái)政的補(bǔ)貼，企業(yè)主要是職工社保的繳納、職工培訓(xùn)、以及工作環(huán)境的改善來承擔(dān)市民化的成本[6]，個人主要是通過自身的努力，以及個人的不斷學(xué)習(xí)來提高個人收入，提高自身市民化所能承受的成本壓力。

（三）處理好市民化進(jìn)程服務(wù)配套措施

1. 解決好農(nóng)民工的住房問題。短期目標(biāo)應(yīng)以公共廉租房為主、其他住房為輔的住房模式解決農(nóng)民工的基本居住問題，改善農(nóng)民工的居住環(huán)境。廉租房在發(fā)達(dá)國家過去的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到尤為重要的作用，我們國家這方面可以借鑒相關(guān)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)。同時可以加大對經(jīng)濟(jì)適用房的投入，使得符合條件農(nóng)民工可以改善自己的住房條件。其次，擴(kuò)大對農(nóng)民工的住房公積金的覆蓋面，保障農(nóng)民工在住房公積金的繳納和提取方面的權(quán)益，以及住房公積金貸款方面的權(quán)益。最后，改善農(nóng)民工的居住環(huán)境，提高公共基礎(chǔ)設(shè)施保障能力，加大力度推動公共交通向城郊延伸，為農(nóng)民工的出行和生活提供便利[6]。

2. 政府應(yīng)該加大對教育的投入，規(guī)范教育收費(fèi)，建立更多公立學(xué)校，更大限度的容納農(nóng)民工子女，使他們也可以享受到平等教育的機(jī)會，接受到更優(yōu)秀的教育資源。同時鼓勵私立學(xué)校的建立，規(guī)范民辦學(xué)校的教育體系，增大農(nóng)民工子女接受教育的機(jī)會，提高私立中學(xué)的教育質(zhì)量[7]。一方面政府應(yīng)加大對教育的投入，建立更多的公立學(xué)校，規(guī)范教育收費(fèi)，使更多的農(nóng)民工子女能夠受到良好的教育。同時讓農(nóng)民工父母充分認(rèn)識到教育的重要性，使他們能夠重視子女的教育問題。

（四）農(nóng)民工自身綜合能力的提高

首先，國家應(yīng)該在政策層面上加大對他們的關(guān)注，增加他們的話語權(quán)，增加他們的政治參與度，積極擴(kuò)大農(nóng)民工在人大代表當(dāng)中的比重。也加強(qiáng)他們維護(hù)自身合法權(quán)益的意識。政府既要完善參政議政的體制，讓農(nóng)民工可以切身感受到社會對他們的關(guān)心，讓他們沒有被拋棄的感覺，可以切身感受到自己是社會的一員，讓他們敢于表達(dá)自己想法和對社會發(fā)展的建議。又要加大宣傳力度，使他們有意識有能力去維護(hù)自身的合法權(quán)益，同時保障自身在政治上的權(quán)利和義務(wù)，積極履行作為社會主義一員的責(zé)任，享受應(yīng)有權(quán)利。為他們參政議政鋪平道路，增加一些培訓(xùn)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對黨的政策宣傳。

另一方面，我們應(yīng)該一方面提高農(nóng)民工的受教育水平，加強(qiáng)他們的培訓(xùn)工作，不斷提高他們的思想文化素質(zhì)以及知識技能水平，幫助他們逐步融入城市生活當(dāng)中去，使他們可以有一種市民的意識去要求自己。另外，我們也要改變原城市居民對外來務(wù)工人員的歧視態(tài)度，使他們能夠以更加開放、包容的心態(tài)去歡迎農(nóng)民工[8]，讓他們了解到農(nóng)民工對這所城市的奉獻(xiàn)，了解農(nóng)民工的艱辛以及為之付出的努力，從而促進(jìn)和諧文明城市的建設(shè)。

注釋：

① 數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局2016年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告

[1劉傳江，程建林.雙重“戶籍墻”對農(nóng)民工市民化的影響[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)家,2009(10)：66-72.

[2]俞雅乖.農(nóng)民工市民化的基本公共服務(wù)投入成本及其財(cái)政分擔(dān)機(jī)制研究[J].西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會科學(xué)版),2014(08)：127-131.

[3]湯云龍.農(nóng)民工市民化：現(xiàn)實(shí)困境與權(quán)益實(shí)現(xiàn)[J].上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào),2011(05)：34-41.

[4]于水,李煜玘.農(nóng)民工群體性事件的影響因素——對蘇南地區(qū)農(nóng)民工的調(diào)查[J].華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版),2010(04)：20-29.

[5]易毅.我國農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的利益關(guān)系分析[J].財(cái)經(jīng)問題研究，2013(03)：82-86.

[6]張國勝,陳瑛.社會成本、分?jǐn)倷C(jī)制與我國農(nóng)民工市民化——基于政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析框架[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)家,2013 (01)：77-84.

[7]相征.城鎮(zhèn)化視角下的我國農(nóng)民工市民化路徑探討[J].求是學(xué)刊，2013(05)：56-61.

[8]錢正武.社會排斥：農(nóng)民工市民化進(jìn)程緩慢的根本原因[J].調(diào)研世界，2011(02)： 41-45.