農(nóng)民工市民化與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的互動關(guān)系研究*

徐美銀

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農(nóng)民工市民化與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的互動關(guān)系研究*

徐美銀

農(nóng)民工市民化與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之間存在著持續(xù)的互動關(guān)系。一方面，農(nóng)民工市民化對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提出了迫切需求，另一方面，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)為農(nóng)民工市民化提供了必要的資本支持。其中，新型城鎮(zhèn)化是推進農(nóng)民工市民化和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的最大動力；農(nóng)業(yè)人口有序轉(zhuǎn)移與農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置則是兩個重要的運行機制。農(nóng)民工市民化進程中的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在一些問題，主要表現(xiàn)為“人口城鎮(zhèn)化”與“土地城鎮(zhèn)化”不協(xié)調(diào)、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益不能滿足農(nóng)民工市民化的要求、一些地區(qū)的土地制度改革違背了農(nóng)民的意愿。需要以新型城鎮(zhèn)化為動力，推進“人口城鎮(zhèn)化”與“土地城鎮(zhèn)化”協(xié)調(diào)發(fā)展；以農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證為基礎(chǔ)，賦予農(nóng)民更多的土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能，為農(nóng)民工市民化提供更大的資本支持；改革現(xiàn)行土地征收制度，合理分配農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中的增值收益。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)民工市民化；互動機制；新型城鎮(zhèn)化

近年來，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程不斷加快的背景下，我國農(nóng)民工數(shù)量始終保持在較高水平。國家統(tǒng)計局抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，2010年至2013年，全國農(nóng)民工總量穩(wěn)定在2.3億人至2.7億人，其中，外出農(nóng)民工則達到1.5億人至1.7億人*① 2010年至2013年，全國農(nóng)民工總量分別達到24223萬人、25278萬人、23261萬人、26894萬人，其中，外出農(nóng)民工分別為15335萬人、15863萬人、16336萬人、16610萬人。數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局《2013年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》。。雖然農(nóng)民工市民化意愿十分強烈，但農(nóng)民工市民化的實際進程卻相對緩慢。

農(nóng)民工市民化進程相對遲緩存在著深刻的微觀因素。農(nóng)民工要完成從農(nóng)民到市民的身份轉(zhuǎn)變，需要相當大的個體財產(chǎn)支持才能實現(xiàn)。然而，農(nóng)民財產(chǎn)性收入不足是一個普遍性的事實。土地是農(nóng)村的重要資源，土地承包經(jīng)營權(quán)則是農(nóng)戶家庭重要的財產(chǎn)權(quán)利，如果能夠合理處置土地承包經(jīng)營權(quán)，保證土地產(chǎn)權(quán)順暢流轉(zhuǎn)，充分實現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)的財產(chǎn)價值，那么農(nóng)民的財產(chǎn)性收入會大幅度增加。但是，現(xiàn)有的制度安排對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)施加了多重管制*② 我國農(nóng)村土地受到三重管制，即規(guī)劃管制、用途管制和所有制管制。劉守英：《中國城鄉(xiāng)二元土地制度的特征、問題與改革》，《國際經(jīng)濟評論》2014年第3期。，妨礙了土地價值的充分實現(xiàn)，減少了農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，遲滯了農(nóng)民工市民化進程。本質(zhì)上，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)既要實現(xiàn)“土地”從農(nóng)村向城市的用途轉(zhuǎn)變，更要實現(xiàn)“人”從農(nóng)民向市民的身份轉(zhuǎn)換，因此，農(nóng)民工市民化與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之間存在著比較緊密的相互促進關(guān)系，只有深入研究兩者之間的內(nèi)在聯(lián)系，才能真正發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工市民化的微觀基礎(chǔ)，通過改革農(nóng)村土地制度，推進農(nóng)村土地順利流轉(zhuǎn)，有序推進農(nóng)民工市民化。

一、 農(nóng)民工市民化與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的互動機理

農(nóng)民工市民化與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之間存在著持續(xù)的互動關(guān)系：一方面，農(nóng)村土地多種形式的合理流轉(zhuǎn)，可以充分實現(xiàn)多元化的土地價值，為農(nóng)民工市民化提供必要的資本支持；另一方面，農(nóng)民工市民化程度提高，意味著非農(nóng)就業(yè)機會增加并趨于穩(wěn)定，這就對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提出了迫切需求。農(nóng)民工市民化與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的互動機理見圖1所示。

圖1 農(nóng)民工市民化與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的互動機理

首先，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)可以為農(nóng)民工市民化提供重要的資本支持。農(nóng)民工市民化需要巨大的成本支出，這些成本部分由政府公共財政支付，部分需要農(nóng)民工家庭自己承擔。這就意味著，為了順利實現(xiàn)市民化，農(nóng)民工家庭需要相當大的財力支持。近年來，雖然農(nóng)民工工資不斷上升，農(nóng)村居民人均純收入穩(wěn)步增加，但是，與巨大的市民化成本相比，農(nóng)民工家庭的財產(chǎn)數(shù)量仍然偏少，需要尋找新的收入來源。土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)戶家庭重要的財產(chǎn)權(quán)利，如果能夠合理處置，實現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)資本化，就可以大幅度增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，為農(nóng)民工市民化提供資本支持。產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學指出，轉(zhuǎn)讓權(quán)在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中發(fā)揮著關(guān)鍵作用*周其仁：《產(chǎn)權(quán)與制度變遷——中國改革的經(jīng)驗研究》，北京大學出版社2004年版，第83—84頁。。對農(nóng)村土地資源而言，在新型城鎮(zhèn)化背景下，通過多種形式的土地流轉(zhuǎn)交易，既可以在異質(zhì)性農(nóng)戶之間實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，也可以合理轉(zhuǎn)換土地用途，還可以經(jīng)由發(fā)展權(quán)交易實現(xiàn)土地的多種價值，有效增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，為農(nóng)民工市民化提供重要的資本支持，喚醒未能得到充分利用的“沉睡資本”*De Soto, H., The Mystery of Capital: Why Capitalism Triumphs in the West and Fails Everywhere Else. Basic Books, New York. 2000.，在重新配置城鄉(xiāng)土地資源基礎(chǔ)上，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移，協(xié)調(diào)推進“人口”城鎮(zhèn)化與“土地”城鎮(zhèn)化。其一，非農(nóng)就業(yè)比較穩(wěn)定的農(nóng)民家庭，可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)，獲得一定的租金收入。隨著國家惠農(nóng)政策力度不斷增強，以及農(nóng)村土地交易市場逐步完善，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格將會穩(wěn)步提高，農(nóng)民的土地租金收入會不斷增加。其二，隨著農(nóng)村土地制度改革的逐步深入，在符合土地規(guī)劃和用途管制前提下，一部分農(nóng)用地會改變用途，成為集體建設(shè)用地。土地用途改變，會大幅度增加土地價值，產(chǎn)生巨大的增值收益，由農(nóng)民家庭、農(nóng)村集體共同分享。其三，國家征用農(nóng)村土地，需要依法給予一定補償，在土地發(fā)展權(quán)視角下，補償額會不斷增加。

其次，農(nóng)民工市民化對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提出了迫切需求。新型城鎮(zhèn)化首先是“人口”城鎮(zhèn)化，在城鎮(zhèn)“拉力“和農(nóng)村“推力”的共同作用下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不斷向城鎮(zhèn)集聚，部分人口長期定居下來，從事穩(wěn)定的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，分享均等的公共服務(wù)，逐步融入城市社會，完成從農(nóng)民向市民的身份轉(zhuǎn)變。與此同時，城市區(qū)域不斷擴張，使部分農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘型恋?。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和城鄉(xiāng)土地重新配置的共同作用下，一方面，農(nóng)村的人口與土地比例關(guān)系發(fā)生變化。隨著農(nóng)村勞動力數(shù)量減少，人均經(jīng)營土地面積相應(yīng)增加，為土地規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造了條件；另一方面，土地功能發(fā)生演化。隨著農(nóng)戶經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，農(nóng)業(yè)收入在農(nóng)戶家庭總收入中所占比例不斷下降，土地作為農(nóng)戶維持生計和增加農(nóng)業(yè)收入的功能逐步減弱，而財產(chǎn)功能逐步增強*陳劍波：《農(nóng)地制度：所有權(quán)問題還是委托—代理問題？》，《經(jīng)濟研究》2006年第7期。。無論是人地關(guān)系改變，還是土地功能演化，都對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提出了迫切需求?？紤]到農(nóng)戶家庭的人口結(jié)構(gòu)、財產(chǎn)狀況、就業(yè)特征等具有異質(zhì)性，農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)形式的要求必然是多樣化的。大部分農(nóng)民工尚不具備完全市民化的條件，希望通過一定時期的財富積累，在未來逐步實現(xiàn)市民化，愿意在保留承包權(quán)的前提下，以合理價格流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，既安心從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，也獲取一定的土地流轉(zhuǎn)收益；對于那些已經(jīng)基本具備市民化條件的農(nóng)民工家庭而言，其最大愿望就是能夠通過合理交易土地，充分實現(xiàn)土地的財產(chǎn)價值，分享土地用途轉(zhuǎn)換或土地征用過程中所產(chǎn)生的增值收益。

在農(nóng)民工市民化與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的互動關(guān)系中，新型城鎮(zhèn)化是推進農(nóng)民工市民化和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的最大動力；在具體的運行層面上，則表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)人口有序轉(zhuǎn)移與農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置兩個重要特征。

（一）動力機制：新型城鎮(zhèn)化

中央城鎮(zhèn)化工作會議要求，要以人為本，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，把促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)。可見，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)首先是要實現(xiàn)“人口”城鎮(zhèn)化，即有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)為農(nóng)民工市民化提供了有效的動力支持，一方面，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)可以提供更多非農(nóng)就業(yè)機會，促進農(nóng)民工就業(yè)方式從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變，既增加家庭總收入，也優(yōu)化收入結(jié)構(gòu)，為農(nóng)民工家庭在城市立足打下牢固基礎(chǔ)；另一方面，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)可以全面提升城市吸引力，提高社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等基本公共服務(wù)水平，幫助農(nóng)民工盡快融入城市，完成生活方式從農(nóng)村到城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)變。與此同時，農(nóng)民工市民化進程也對我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要的促進作用，農(nóng)民工有序市民化可以從本質(zhì)上提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量，保證我國城鎮(zhèn)化不僅有量的擴張，而且有質(zhì)的提升*蔡昉：《被世界關(guān)注的中國農(nóng)民工——論中國特色的深度城市化》，《國際經(jīng)濟評論》2010年第2期。。

在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，一方面，隨著城市經(jīng)濟規(guī)模的擴大，大量農(nóng)業(yè)人口從農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，導致農(nóng)村的人口、土地比例發(fā)生變化，推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；另一方面，隨著城市區(qū)域的擴張，許多農(nóng)村土地改變用途和性質(zhì)，由農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)楣ど虡I(yè)用地，由農(nóng)村集體所有土地改變?yōu)槌鞘袊型恋?，農(nóng)村土地資源得到重新配置，這就對農(nóng)村土地順利流轉(zhuǎn)提出了要求。更為重要的是，隨著新型城鎮(zhèn)化進程不斷推進，農(nóng)民家庭的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生轉(zhuǎn)型，農(nóng)業(yè)收入在家庭總收入中所占比例持續(xù)下降，非農(nóng)收入所占比例持續(xù)上升，相應(yīng)地，土地功能也從生產(chǎn)性為主向財產(chǎn)性為主逐步轉(zhuǎn)變，這就對土地的快速、有效流轉(zhuǎn)提出了新的要求。同時，農(nóng)村土地多種方式的有效流轉(zhuǎn)，可以充分實現(xiàn)土地的多元化價值，為農(nóng)民工市民化提供了重要的資本支持，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)創(chuàng)造有利條件*陶然、曹廣忠：《“空間城鎮(zhèn)化”、“人口城鎮(zhèn)化”的不匹配與政策組合應(yīng)對》，《改革》2008年第10期。。

由此可見，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是推動農(nóng)民工市民化和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)良性互動的重要動力，而農(nóng)民工市民化和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的良性互動也積極推動了我國新型城鎮(zhèn)化進程。因此，在農(nóng)民工市民化和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)良性互動過程中，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)揮了重要的驅(qū)動作用，動力機制見圖2所示。

圖2 農(nóng)民工市民化與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)互動的動力

（二）運行機制一：農(nóng)業(yè)人口有序轉(zhuǎn)移

新型城鎮(zhèn)化一個重要的運行特征是農(nóng)業(yè)人口有序轉(zhuǎn)移并逐步市民化。大量農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集聚，必然導致農(nóng)村人地關(guān)系改變，人均經(jīng)營土地面積增加，這就對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提出了迫切要求。農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)，既有利于農(nóng)民工完全或部分放棄農(nóng)業(yè)經(jīng)營、完成從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)方式轉(zhuǎn)變，也可以實現(xiàn)農(nóng)村土地的多元化價值。

農(nóng)村土地在合理流轉(zhuǎn)過程中，既可以充分實現(xiàn)資源的交易價值，也可以逐步實現(xiàn)土地的財產(chǎn)價值?，F(xiàn)階段，國家支持農(nóng)業(yè)的基本政策取向十分明確，在這一政策預(yù)期下，隨著農(nóng)村土地交易市場的建立和完善，土地流轉(zhuǎn)價格必然會逐步提高，土地資源的交易價值將得到充分實現(xiàn)。農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)可以保證土地邊際產(chǎn)出較小的農(nóng)戶能夠?qū)⑼恋剞D(zhuǎn)讓給土地邊際產(chǎn)出較高的農(nóng)戶，提高專業(yè)化分工水平和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率*Besley, T., “Property Rights and Investment Incentives: Theory and Evidence from Ghana”. Journal of Political Economy. Vol. 103, 1995, pp.903-937.。我國人多地少的實際以及城鎮(zhèn)化快速推進的現(xiàn)實，都會使農(nóng)地在非農(nóng)化過程中產(chǎn)生巨大的增值收益，逐步實現(xiàn)土地的財產(chǎn)價值。農(nóng)村土地的交易價值和財產(chǎn)價值，可以為農(nóng)民工家庭帶來更多收入，為農(nóng)民工市民化提供資本支持。

圖3 農(nóng)民工市民化與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)互動運行

（三）運行機制二：農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置

新型城鎮(zhèn)化的另一個重要運行特征是農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置。一方面，隨著城市區(qū)域擴張、工商業(yè)用地需求增加，大量農(nóng)村土地改變性質(zhì)成為城市土地。在中國城鄉(xiāng)二元土地制度安排下，伴隨城鎮(zhèn)化進程，農(nóng)村集體土地通過被征收變成國家所有。2005—2011年期間，共有10200平方千米農(nóng)村土地被征收轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?，用于城市建設(shè)*劉守英：《中國城鄉(xiāng)二元土地制度的特征、問題與改革》，《國際經(jīng)濟評論》2014年第3期。。到2020年，中國城鎮(zhèn)化率將達到60%，城鎮(zhèn)人口大約為8.5億，城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量將超過11萬平方千米，比2012年增加1萬平方千米，其中大部分需要通過征收農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變而來*中國金融40人論壇課題組：《土地制度改革與新型城鎮(zhèn)化》，《金融研究》2013年第5期。。在農(nóng)村土地被征收過程中，國家會給予一定的經(jīng)濟補償，或者給失地農(nóng)民提供一定的社會保障，為農(nóng)民工市民化提供資金和政策支持。

另一方面，隨著大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進入城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)趨勢增強，可以逐步實現(xiàn)農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營。在農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分離的制度安排下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為了安心從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，愿意在穩(wěn)定承包權(quán)的基礎(chǔ)上，通過轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、股份合作等形式讓渡經(jīng)營權(quán)，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場提供有效供給。同時，專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體則成為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的有效需求主體，希望流入土地適度規(guī)模經(jīng)營。農(nóng)村土地合理規(guī)范流轉(zhuǎn)、適度規(guī)模經(jīng)營，可以有效提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，通過交易和分工效應(yīng)、組織化效應(yīng)、抵押效應(yīng)等提高農(nóng)民收入*劉俊杰、張龍耀、王夢珺、許玉韞：《農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革對農(nóng)民收入的影響——來自山東棗莊的初步證據(jù)》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2015年第6期。，為農(nóng)民工市民化提供資本支持。

圖4 農(nóng)民工市民化與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)互動運行

二、 農(nóng)民工市民化進程中的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

（一）“土地城鎮(zhèn)化”內(nèi)在動力強勁，而“人口城鎮(zhèn)化”進展緩慢，兩者之間存在著不協(xié)調(diào)性

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化快速推進。按照常住人口計算，1978年全國城鎮(zhèn)化率僅為17.92%，2012年則上升為52.57%。與此同時，我國城市區(qū)域也迅速擴張，人口密度迅速下降，20世紀80年代城市面積年均增加約600平方千米，90年代年均增加960平方千米，2000年至2009年年均增加1740平方千米，城市區(qū)域人口密度從1980年每平方千米1.92萬人，下降到2009年的1.02萬人*數(shù)據(jù)來源于相關(guān)年份《中國城市統(tǒng)計年鑒》。。需要指出的是，2012年以戶籍人口計算的城鎮(zhèn)化率僅為38.0%*在中國現(xiàn)有城鄉(xiāng)二元戶籍制度安排下，戶籍仍然具有差異化的福利性質(zhì)，城鎮(zhèn)戶籍人口享有更高的公共服務(wù)水平，因此，按照戶籍人口計算的城鎮(zhèn)化率可以更加準確地反映公共服務(wù)均等化程度。，這就意味著有約2.34億農(nóng)村戶籍人口雖然進入城鎮(zhèn)，但尚未真正成為城鎮(zhèn)居民，不能享受與市民同等的公共服務(wù)*中國金融40人論壇課題組：《加快推進新型城鎮(zhèn)化：對若干重大體制改革問題的認識與政策建議》，《中國社會科學》2013年第7期。。鄭鑫計算指出，1991年至2003年，中國人口城鎮(zhèn)化年均速度為4.33%，土地城鎮(zhèn)化年均速度為6.26%，城鎮(zhèn)建設(shè)年均速度為9.10%；2004年至2012年，中國人口城鎮(zhèn)化年均速度為3.47%，土地城鎮(zhèn)化年均速度為5.43%，城鎮(zhèn)建設(shè)年均速度為7.54%*鄭鑫：《城鎮(zhèn)化對中國經(jīng)濟增長的貢獻及其實現(xiàn)途徑》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2014年第6期。。從以上數(shù)據(jù)資料可以看出，我國“土地城鎮(zhèn)化”明顯快于“人口城鎮(zhèn)化”，兩者之間存在著嚴重的不協(xié)調(diào)性。

我國特有的戶籍制度和土地管理制度等一系列制度安排，造成城市區(qū)域擴張成本低廉，而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化困難重重。其一，我國現(xiàn)有的土地制度安排規(guī)定，城市土地由國家所有，農(nóng)村土地由集體所有，農(nóng)地非農(nóng)化必須經(jīng)由政府征收，將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜型恋?，政府壟斷了農(nóng)地征收一級市場，農(nóng)地非農(nóng)化所產(chǎn)生的巨大增值收益大多由地方政府獲取，構(gòu)成了地方財政收入的主要來源，形成了中國特有的“土地財政”現(xiàn)象。在分稅制改革框架下，地方政府獨享土地出讓金及房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)營業(yè)稅，土地經(jīng)營性收入成為地方財政收入的主要來源*婁成武、王玉波：《中國土地財政中的地方政府行為與負效應(yīng)研究》，《中國軟科學》2013年第6期。。近年來，土地出讓金規(guī)模迅速膨脹，從2006年的7000億元增加到2010年的29400億元；土地出讓金占地方財政收入的比重從2001年的16.6%上升到2009年的48.8%*許經(jīng)勇：《人口城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化的核心》，《學習論壇》2014年第2期。。因此，地方政府有著快速推進“土地城鎮(zhèn)化”的內(nèi)在動力。其二，我國傳統(tǒng)的戶籍管理制度，實行城鄉(xiāng)分離的二元體制安排，在城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民之間產(chǎn)生了較大的福利差距，加大了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本。據(jù)專家統(tǒng)計，在戶籍制度上存在60多種城鄉(xiāng)之間的不平等福利*http://news.xinhuanet.com/fortune/2013-02/27/c_124392864.htm，辜勝阻：《戶籍帶來60多種城鄉(xiāng)不平等福利》。；另據(jù)新華社統(tǒng)計，農(nóng)業(yè)戶口與城鎮(zhèn)戶口之間的福利差距多達33項，農(nóng)村居民社保、醫(yī)保、低保、住房、教育等福利水平較低*http://news.xinhuanet.com/politics/2014-07/31/c_1111889015.htm，《告別農(nóng)業(yè)戶口，還將告別城鄉(xiāng)差距》。。在粗放式城鎮(zhèn)化背景下，又造成了城鎮(zhèn)內(nèi)部戶籍居民與流動人口之間公共服務(wù)不平等的新二元分割*陳云松、張翼：《城鎮(zhèn)化的不平等效應(yīng)與社會融合》，《中國社會科學》2015年第6期。。無論是農(nóng)村與城市的老二元結(jié)構(gòu)，還是農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民的新二元分割，都意味著城鄉(xiāng)之間的公共服務(wù)水平差距巨大，導致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本高昂。由于沒有建立有效的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分攤機制，政府公共財政無法承擔巨大的成本，最終導致“人口城鎮(zhèn)化”進程緩慢。

（二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場不發(fā)達，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益偏低且分配不合理，不能滿足農(nóng)民工市民化的需求

雖然《土地管理法》等法律明確規(guī)定允許農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，國務(wù)院《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》也指出，堅持農(nóng)村土地集體所有，實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，引導土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，但是，由于我國農(nóng)村土地制度安排存在一些弊端，導致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場不成熟，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)比例仍然較低。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體模糊、產(chǎn)權(quán)殘缺是阻礙土地資源優(yōu)化配置的重要因素*鄧大才：《關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的幾個重大判斷》，《學術(shù)研究》2009年第10期。。土地產(chǎn)權(quán)受到較多限制導致農(nóng)戶缺乏穩(wěn)定的地權(quán)，阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)*Jin S Q，Deininger K., “Land rental markets in the process of rural structural transformation：Productivity and equity impacts from China”．Journal of Comparative Economics. 2009.。農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2014年6月底，全國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積3.8億畝，占全國耕地面積的28.8%。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場化程度偏低，導致土地流轉(zhuǎn)價格受到抑制，土地流轉(zhuǎn)收益偏低。我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場剛剛建立，相關(guān)法律法規(guī)仍不完善，政府服務(wù)定位尚不準確，硬件、軟件等基礎(chǔ)設(shè)施不夠完備，市場的信息提供功能、價格發(fā)現(xiàn)功能等沒有得到充分發(fā)揮，尚未形成良好的土地流轉(zhuǎn)價格市場化機制。我國農(nóng)地市場處于初級階段，發(fā)展緩慢，具有顯著的區(qū)域差異性*葉劍平、蔣妍、豐雷：《中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的調(diào)查研究——基于2005年17省調(diào)查的分析和建議》，《中國農(nóng)村觀察》2006年第4期。，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)殘缺則降低了土地流轉(zhuǎn)交易價格*錢忠好：《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)市場流轉(zhuǎn)：理論與實證分析——基于農(nóng)戶層面的經(jīng)濟分析》，《經(jīng)濟研究》2003年第2期。。資料顯示，浙江省土地流轉(zhuǎn)租金每畝每年400—1000元，黑龍江省土地流轉(zhuǎn)價格每畝每年僅為150—280元*黃延信等：《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)狀況調(diào)查與思考》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2011年第5期。；廣州市的農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包、出租流轉(zhuǎn)價格在18000—24000元/hm2，農(nóng)地入股收益每年約27000—33000元/hm2*高艷梅等：《基于產(chǎn)權(quán)價值的區(qū)域農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格研究——以廣州市為例》，《華南農(nóng)業(yè)大學學報》（社會科學版）2012年第2期。。

由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)存在缺陷，導致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益在相關(guān)經(jīng)濟主體之間的分配不合理。我國農(nóng)村土地實現(xiàn)集體所有制，由于相關(guān)法律對土地所有權(quán)主體未能做出明確規(guī)定，增加了土地所有權(quán)的實施難度*諾思研究指出，良好的可實施性是一個有效制度的基本特征。諾思：《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》，格致出版社2008年版，第76—77頁。，在一定程度上削弱了產(chǎn)權(quán)主體的土地權(quán)利。我國農(nóng)地制度改革遵循了交易費用最小化的邏輯，具有明顯的路徑依賴特征，土地產(chǎn)權(quán)存在著較大范圍的公共域，處于利益博弈弱勢地位的農(nóng)民家庭，其土地權(quán)益常常受到政府等主體的侵害。具體到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，尤其是農(nóng)地非農(nóng)化所產(chǎn)生的巨大增值收益，政府得到了其中的絕大部分，農(nóng)民家庭只得到較少部分。資料顯示，農(nóng)村集體土地用途轉(zhuǎn)變增值收益的分配，政府得到60—70%，村經(jīng)濟組織得到25—30%，農(nóng)民只得到5—10%*人民網(wǎng)：《農(nóng)民補償存在分配不公，應(yīng)引入談判機制》，2010年3月26日。。相關(guān)法律規(guī)定，征收土地按照原用途給予補償，補償總和不得超過前3年平均年產(chǎn)值的30倍，這就意味著政府壟斷了農(nóng)村土地的發(fā)展權(quán)收益，農(nóng)民家庭則失去了土地增值中的發(fā)展權(quán)對價收益。由此，“土地資本化”機制缺失，使土地沒有成為農(nóng)民重要的財產(chǎn)性收入來源，沒有為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供必要的資本支持。

（三）部分地區(qū)規(guī)定農(nóng)民工市民化必須以放棄土地和宅基地為條件，違背了廣大農(nóng)民的意愿

中央文件明確規(guī)定，堅持依法、自愿、有償原則，以農(nóng)民為主體，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不得違背農(nóng)戶意愿、不得損害農(nóng)民權(quán)益。然而，在地方利益驅(qū)動下，部分地方政府利用行政權(quán)力，強制規(guī)定農(nóng)民工市民化必須以放棄土地和宅基地為條件，嚴重違背了廣大農(nóng)民的意愿。

2006年，江蘇無錫開始實施“土地換社?！惫こ蹋赞r(nóng)民的農(nóng)村住宅置換城鎮(zhèn)住房，以土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障。無錫模式由政府主導，通過強制剝奪農(nóng)民合法的土地權(quán)利，交換本來必須由現(xiàn)代政府提供的社會保障。劉守英認為，土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)是法律賦予農(nóng)民的基本權(quán)利；農(nóng)民工進入城鎮(zhèn)，通過就業(yè)等方式為城鎮(zhèn)做出了貢獻，應(yīng)該得到政府提供的公共服務(wù)，這兩者是不可以交換的*劉守英：《中國土地制度改革的方向與途徑》，《上海國土資源》2014年第1期。。

2008年，浙江嘉興推行了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的“兩分兩換”土地使用制度改革，將農(nóng)民的承包地與宅基地分開，以土地承包經(jīng)營權(quán)換取社會保障、以宅基地換取集中居住住房。嘉興模式同樣由政府主導，部分基層組織憑借土地所有制代表身份和行政權(quán)力，直接充當農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體，搞強制性農(nóng)地流轉(zhuǎn)，將土地流轉(zhuǎn)演化為政府謀利的工具，違背了部分農(nóng)民的意愿，侵害了農(nóng)民正當?shù)耐恋貦?quán)益*孟祥遠：《城市化背景下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的成效及問題——以嘉興模式和無錫模式為例》，《城市問題》2012年第12期。。

2010年，國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組組織了一次大樣本問卷調(diào)查，選擇8省市20多個城鎮(zhèn)的農(nóng)民工，共回收有效問卷6232份。問卷調(diào)查表明，大多數(shù)農(nóng)民工不愿以土地置換的方式來獲取城鎮(zhèn)居民身份，農(nóng)民工要求對土地具有更大的處置權(quán)，獲取土地的財產(chǎn)價值。83.6%愿意進城定居的農(nóng)民工希望保留承包地，2/3的農(nóng)民工希望保留宅基地和房產(chǎn)*國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組：《農(nóng)民工市民化——制度創(chuàng)新與頂層政策設(shè)計》，中國發(fā)展出版社2011年版，第57—58頁。。對農(nóng)戶家庭而言，土地仍然具有很強的社會保障功能和市民化進程中的風險規(guī)避功能，市民化能力和土地權(quán)益認知程度是影響農(nóng)戶土地退出意愿的重要變量*劉同山、張云華、孔祥智：《市民化能力、權(quán)益認知與農(nóng)戶的土地退出意愿》，《中國土地科學》2013年第11期。。由此可見，一些地方政府的農(nóng)村土地制度改革嘗試，并沒有真正尊重農(nóng)民意愿，沒有維護農(nóng)民家庭正當?shù)耐恋貦?quán)益，更沒有將土地的財產(chǎn)價值轉(zhuǎn)化為農(nóng)民工市民化的重要資本。

三、 農(nóng)民工市民化進程中的農(nóng)村土地制度改革

（一）以新型城鎮(zhèn)化為動力，推進“人口城鎮(zhèn)化”與“土地城鎮(zhèn)化”協(xié)調(diào)發(fā)展

2014年底，按照常住人口計算的中國城鎮(zhèn)化率為54.8%，遠低于發(fā)達國家80%左右的平均水平，也低于與中國發(fā)展階段相近的發(fā)展中國家60%左右的平均水平。按照諾瑟姆對城鎮(zhèn)化過程三階段的劃分，即初始階段、加速階段、成熟階段*Northam R M..Urban Geography, New York, J. Wiley Sons., 1975.，我國城鎮(zhèn)化正處于加速階段中期，到2020年，中國城鎮(zhèn)化率將達到60%，2030年將達到70%，仍然低于發(fā)達國家的平均水平。如果以戶籍人口計算中國的城鎮(zhèn)化率，水平將更低。可見，未來一段時期中國城鎮(zhèn)化發(fā)展空間巨大。2014年3月，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》指出，堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，加快轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，以人的城鎮(zhèn)化為核心，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。新型城鎮(zhèn)化可以為農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移和農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置提供強勁動力，協(xié)調(diào)推進“人口城鎮(zhèn)化”與“土地城鎮(zhèn)化”。

一要改變傳統(tǒng)觀念，樹立以人為核心的新型城鎮(zhèn)化理念。我國傳統(tǒng)觀念將城鎮(zhèn)化簡單定性為城市區(qū)域的擴張，通過經(jīng)營城市推動GDP增長，資源利用粗放、環(huán)境破壞嚴重，不具有可持續(xù)性。新型城鎮(zhèn)化強調(diào)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展；通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，加快服務(wù)業(yè)發(fā)展，擴大城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民工就業(yè)渠道；使更多農(nóng)業(yè)人口通過轉(zhuǎn)移就業(yè)提高收入，通過轉(zhuǎn)為市民享受更好的公共服務(wù)，有效擴大內(nèi)需，保證國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展；增強以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)能力，全面解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題；推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，保證城鄉(xiāng)居民公平分享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果。

二是深化綜合體制改革，建立“人口城鎮(zhèn)化”與“土地城鎮(zhèn)化”協(xié)調(diào)推進機制。（1）構(gòu)建“人口城鎮(zhèn)化”與“土地城鎮(zhèn)化”協(xié)調(diào)性評價指標體系，建立科學的監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)，保證新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量。借鑒學習國內(nèi)外研究成果，合理選擇“人口城鎮(zhèn)化”、“土地城鎮(zhèn)化”評價指標，建立協(xié)調(diào)性指數(shù)模型，實時分析全國及地區(qū)協(xié)調(diào)程度，為科學預(yù)警提供可靠依據(jù)*范進等（2012）建立了土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)性指數(shù)，并對中國城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)性進行了實證分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，當前我國土地城鎮(zhèn)化明顯快于人口城鎮(zhèn)化。李寶禮等（2014）運用異速生長模型對我國人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化進行實證分析，結(jié)果表明，無論是總體還是分區(qū)域或者是不同城市規(guī)模，我國土地城鎮(zhèn)化都快于人口城鎮(zhèn)化。范進、趙定濤：《土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)性測定及其影響因素》，《經(jīng)濟學家》2012年第5期。李寶禮、胡雪萍：《我國人口與土地城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)性測定與影響因素研究》，《昆明理工大學學報》（社會科學版）2014年第5期。。（2）改革地方政府官員政績考核體制，由過去重視經(jīng)濟增長速度、城鎮(zhèn)化速度，改變?yōu)橹匾暯?jīng)濟發(fā)展質(zhì)量、新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化程度納入地方政府政績考核指標體系，迫使地方政府協(xié)調(diào)推進“人口城鎮(zhèn)化”與“土地城鎮(zhèn)化”。（3）深化財稅體制改革，弱化地方政府對土地財政的依賴程度。在農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中，抽取一定比例的土地增值稅；同時，引入對商住類房地產(chǎn)征收的財產(chǎn)稅，以土地增值稅和財產(chǎn)稅作為地方政府穩(wěn)定的稅基，改革目前地方財政過于依賴土地出讓金的格局，弱化地方政府快速推進“土地城鎮(zhèn)化”的內(nèi)在激勵。

（二）以農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證為基礎(chǔ)，賦予農(nóng)民更多的土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能，建立完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場，實現(xiàn)土地的多元化價值，為農(nóng)民工市民化提供更大的資本支持

產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟理論認為，土地產(chǎn)權(quán)安全性提高，會增加產(chǎn)權(quán)主體的交易積極性，提高土地價值*姚洋：《中國農(nóng)地制度：一個分析框架》，《中國社會科學》2000年第2期。。農(nóng)地制度的個人化程度提高，可以增加土地價值，激勵農(nóng)民經(jīng)由轉(zhuǎn)讓土地籌集部分資金供進城長期生活，促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移*Yang, Dennis, Knowledge Spillovers and Labor Assignments of the Farm Household. Ph. D. dissertation, University of Chicago. 1994.。更安全的土地產(chǎn)權(quán)可以通過抵押、擔保等方式獲得更多的貸款*The World Bank, Building Institutions of Markets, Oxford University Press. 2002.。

2009年，農(nóng)業(yè)部開始進行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點改革，至2015年已在12個省（區(qū)）1988個縣（市）1.3萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)19.5萬個村推進了農(nóng)地確權(quán)改革試點工作，涉及耕地3.3億畝。試點改革取得了一定成效，在改革的總體設(shè)計、路徑選擇、質(zhì)量控制、經(jīng)費支撐、成果應(yīng)用等方面進行了積極嘗試，各地因地制宜創(chuàng)新了多種改革模式，初步探索出農(nóng)地確權(quán)改革的科學程序，發(fā)現(xiàn)了改革過程中的難點問題。農(nóng)地確權(quán)是農(nóng)村土地制度改革的基礎(chǔ)性工作，中央高度重視。2013年中央1號文件提出，用5年時間完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。未來的農(nóng)地確權(quán)改革，應(yīng)在堅持依法規(guī)范、保持穩(wěn)定、民主協(xié)商、因地制宜、地方負責的原則下，按照中央的統(tǒng)一部署，建立健全工作機制、強化工作經(jīng)費保障、確保工作質(zhì)量，嚴格遵守農(nóng)村土地承包法律規(guī)定和政策要求，扎實開展改革工作。同時，允許地方政府因地制宜，選擇合適的確權(quán)模式，在農(nóng)民重視土地使用權(quán)的階段，實行確權(quán)確地；在土地流轉(zhuǎn)的背景下，可以選擇確權(quán)不確地*嚴冰：《農(nóng)地長久確權(quán)的現(xiàn)實因應(yīng)及其可能走向》，《改革》2014年第8期。。

在農(nóng)地確權(quán)基礎(chǔ)上，將土地承包經(jīng)營權(quán)屬全民落實到農(nóng)戶家庭，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能。（1）穩(wěn)定土地承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)。在堅持農(nóng)村土地集體所有前提下，實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置。通過確權(quán)改革，逐步將土地承包權(quán)物權(quán)化，將其規(guī)定為農(nóng)民擁有的一項基本權(quán)利，能夠長期持有，并能夠據(jù)此享有享有的收益。農(nóng)民可以根據(jù)意愿，有償轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)，在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民可以自主選擇流轉(zhuǎn)模式，確定流轉(zhuǎn)價格，獲得流轉(zhuǎn)收益。（2）積極探索土地資本化實現(xiàn)方式。積極開展土地經(jīng)營權(quán)抵押、擔保試點，逐步賦予符合條件的土地經(jīng)營權(quán)以抵押、擔保權(quán)能，為土地資本化創(chuàng)造條件，讓土地為農(nóng)民家庭帶來更多的財產(chǎn)性收入。

同時，建立完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，提高土地市場化交易水平，逐步讓市場機制在土地流轉(zhuǎn)交易中發(fā)揮主導性作用，充分實現(xiàn)土地的交易價值，提高農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益。充分利用市場機制，實現(xiàn)農(nóng)民土地“退出權(quán)”價值*傅晨、任輝：《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的機理：一個分析框架》，《經(jīng)濟學家》2014年第3期。，為農(nóng)民工市民化提供必要的資本支持。

（三）改革現(xiàn)行土地征收制度，合理分配農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中的增值收益，保證農(nóng)民分享土地的財產(chǎn)性收益和發(fā)展權(quán)收益

現(xiàn)行土地征收制度是在特定歷史條件下形成的，對我國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化建設(shè)起了一定的促進作用。然而，在新型城鎮(zhèn)化背景下，土地征收制度表現(xiàn)出越來越大的弊端，需要進行改革。

一是改革現(xiàn)行法律，打破地方政府對農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場的雙頭壟斷。我國現(xiàn)行法律規(guī)定，國家為了公共利益需要，可以通過行政權(quán)力對土地實行征收或者征用并給予補償。然而，實際情況是，由于“公共利益”范圍界定不清，導致許多工商業(yè)經(jīng)營性用地同樣經(jīng)由地方政府征用，從農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國家所有城市土地，地方政府既壟斷了土地征用市場，也壟斷了土地出讓市場，成為典型的雙頭壟斷，產(chǎn)生了一系列社會經(jīng)濟問題，需要進行改革。首先，通過立法形式，明確公共利益范圍。借鑒美國等土地征用制度較為完善國家的做法，以清單形式具體規(guī)定適用征地的公共利益范圍，包括國防、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等。凡是沒有列入公共利益范圍清單的用地項目，均作為一般經(jīng)營性用地。其次，在公共利益征地過程中，要逐步提高補償標準，通過引入片區(qū)綜合地價補償方法等，使補償標準逐步接近“公平市場價”。對一般經(jīng)營性用地，逐步引入談判機制，由用地主體、農(nóng)村集體、被征地農(nóng)民等相關(guān)主體直接談判，決定征地價格等重要事項。再次，在現(xiàn)有改革基礎(chǔ)上，積極探索農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市方式，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、租賃、股份合作，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地同權(quán)同價。

二是建立合理的土地增值收益分配機制，提高農(nóng)民收益分配比例。首先，改變傳統(tǒng)的土地“漲價歸公”觀念，樹立土地增值收益共享理念。土地價值增加主要是由于經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化，按照“自然公正”法則*張蔚文、李學文：《外部性作用下的耕地非農(nóng)化權(quán)設(shè)置——“浙江模式”的可轉(zhuǎn)讓土地發(fā)展權(quán)真的有效率嗎？》，《管理世界》2011年第6期。，其成果應(yīng)由包括農(nóng)民在內(nèi)的所有相關(guān)主體共享。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民作為集體成員所擁有的一項基本財產(chǎn)權(quán)利，具有用益物權(quán)性質(zhì)，農(nóng)民作為產(chǎn)權(quán)主體，理應(yīng)享有一部分土地增值收益。其次，按照利益共享理論，建立農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中的利益共享機制，保證農(nóng)民獲得正當?shù)耐恋貦?quán)益。根據(jù)土地增值來源，選擇合理的利益分享模式（談判型、財政參與型、產(chǎn)權(quán)參與型等），確定利益分享的廣度和深度，并建立利益分享動態(tài)調(diào)整機制，減少分享偏差。再次，賦予農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)，保證農(nóng)民能夠獲得相應(yīng)的土地發(fā)展權(quán)對價。本質(zhì)上，土地發(fā)展權(quán)內(nèi)生于土地所有權(quán)又可從土地所有權(quán)中分離出來*張鵬、高波、葉浩：《土地發(fā)展權(quán)：本質(zhì)、定價路徑與政策啟示》，《南京農(nóng)業(yè)大學學報》（社會科學版）2013年第4期。。農(nóng)村土地承包權(quán)則是農(nóng)民作為所有者之一擁有的成員權(quán)，是次級所有權(quán)*唐忠：《中國農(nóng)村土地制度：爭議與思考》，《世界農(nóng)業(yè)》2015年第1期。。我國可以通過創(chuàng)設(shè)農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)，完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)體系，保證集體所有土地與國家所有土地權(quán)利相等，重構(gòu)農(nóng)村土地增值收益分配格局，保證農(nóng)民分享合理的土地增值收益。

值得指出的是，在土地制度改革的同時，要加快戶籍制度綜合體制改革，按照2014年7月《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》精神，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，體現(xiàn)戶籍制度的人口登記管理功能，穩(wěn)步推進教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、住房保障等基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口，逐步消除城鄉(xiāng)戶籍福利差別，促進農(nóng)業(yè)人口有序轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)農(nóng)民工市民化與農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置的良性互動。

（責任編輯：曉 亮）

A Study on the Interaction Relationship between Migrant Workers Citizenization and Rural Land Transfer

Xu Meiyin

There is an interaction relationship between migrant workers citizenization and rural land transfer. On one hand, rural lands need be transferred when migrant workers citizenization, and on the other hand, rural land transfer can provide necessary capital support to migrant workers citizenization. The new urbanization can push rural land transfer and migrant workers citizenization. Orderly transfer of agriculture population and optimal allocation of rural land resource are two move mechanisms. There are some problems about rural land transfer in the process of migrant workers citizenization. Population urbanization and land urbanization are not coordinated. Rural land transfer income is so low that it can not meet the needs of migrant workers citizenization. Some reform practices were made against the wishes of many farmers. We must push the population urbanization and land urbanization coordinated. We should reform rural land right and endue farmers more land right what could provide important capital support to migrant workers citizenization. Meanwhile, we need reform present land expropriation system and rationally allocate added benefits on the process of rural land transfer.

Rural Land Transfer; Migrant Workers Citizenization; Interaction Relationship; New Urbanization

2015-09-17

* 本文系國家社會科學基金項目“農(nóng)民工市民化進程中農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)研究”（項目編號：14BJY089）和江蘇省教育廳“青藍工程”中青年學術(shù)帶頭人項目（項目編號：QL018013001）的階段性成果。

F301.3

A

0257-5833（2016）01-0042-10

徐美銀，揚州大學商學院教授、博士 （江蘇 揚州 225012）