河北省河系管理機構(gòu)在流域水土保持監(jiān)督管理中的作用

尚玉欣

(河北省灤河河務(wù)管理局， 河北 唐山 063000)

河北省河系管理機構(gòu)在流域水土保持監(jiān)督管理中的作用

尚玉欣

(河北省灤河河務(wù)管理局， 河北 唐山 063000)

水土保持；監(jiān)督管理；河系管理機構(gòu)；河北

《河北省實施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》的頒布實施，首次確立了河北省河系管理機構(gòu)的水土保持監(jiān)督管理職責(zé)。從基層管理工作角度，對各級政府水行政主管部門在水土保持監(jiān)督管理中的作用進(jìn)行了分析，并參照國家流域管理機構(gòu)水土保持監(jiān)督管理的職責(zé)，依據(jù)《中華人民共和國水土保持法》《河北省實施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》和河北省編委下達(dá)的河系管理機構(gòu)“三定”方案等，論述了河北省河系管理機構(gòu)在流域水土保持監(jiān)督管理中可以發(fā)揮的作用。

《河北省實施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》(以下簡稱《實施辦法》)規(guī)定了河系管理機構(gòu)在所轄范圍內(nèi)依法承擔(dān)水土保持監(jiān)督管理職責(zé)。這是河北省首次以地方性法規(guī)的形式確立了河系管理機構(gòu)水土保持監(jiān)督管理的職責(zé)，屬于里程碑式轉(zhuǎn)折，意義重大。但是，由于各種原因，目前河系管理機構(gòu)在水土保持監(jiān)督管理工作中仍處于被動局面，存在職責(zé)弱化現(xiàn)象，其積極性和主動性難以發(fā)揮。針對上述問題，在分析水行政主管部門和流域管理機構(gòu)的水土保持監(jiān)督管理職責(zé)(作用)基礎(chǔ)上，就《實施辦法》如何貫徹落實和河系管理機構(gòu)在流域水土保持監(jiān)督管理中能發(fā)揮什么作用進(jìn)行論述具有重要現(xiàn)實意義。

1 水行政主管部門和流域管理機構(gòu)的水土保持監(jiān)督管理職責(zé)

1.1 水行政主管部門在水土保持監(jiān)督管理中的職責(zé)

《中華人民共和國水土保持法》第五條規(guī)定：“國務(wù)院水行政主管部門主管全國的水土保持工作。縣級以上地方人民政府水行政主管部門主管本行政區(qū)域的水土保持工作。”

各級水行政主管部門主管水土保持工作是由水土保持的特點決定，并經(jīng)過長期實踐形成的，已經(jīng)形成了較為完善的水土保持工作管理體制，在水土流失預(yù)防和治理實踐，以及水土保持制度建設(shè)上均取得了極為顯著的成效。

目前，各級水行政主管部門的水土保持監(jiān)督管理工作具體表現(xiàn)在水土保持方案審批、后續(xù)設(shè)計，水土保持工程招投標(biāo)，水土保持監(jiān)理、監(jiān)測，水土保持資金落實，水土保持組織與領(lǐng)導(dǎo)，水土保持設(shè)施驗收，水土保持補償費收繳，水土保持監(jiān)督檢查，行政處理、行政處罰等方面。

1.2 流域管理機構(gòu)在水土保持監(jiān)督管理中的職責(zé)

《中華人民共和國水土保持法》第五條規(guī)定：“國務(wù)院水行政主管部門在國家確定的重要江河、湖泊設(shè)立的流域管理機構(gòu)，在所轄范圍內(nèi)依法承擔(dān)水土保持監(jiān)督管理職責(zé)?！?/p>

國家七大流域管理機構(gòu)是國務(wù)院水行政主管部門的派出機構(gòu)，在水土保持技術(shù)指導(dǎo)、國家水土保持重點建設(shè)工程管理、生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督檢查等方面做了大量的工作，對推進(jìn)流域水土流失預(yù)防和治理發(fā)揮了重要作用。

《中華人民共和國水土保持法釋義》對流域管理機構(gòu)的水土保持職責(zé)解釋如下：“對流域內(nèi)生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案的實施情況進(jìn)行跟蹤檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時處理；對流域內(nèi)水土保持情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；對流域內(nèi)水土保持工作進(jìn)行指導(dǎo)?！?/p>

各流域管理機構(gòu)也分別根據(jù)國務(wù)院“三定”方案和國務(wù)院授權(quán)或委托，制定了各自的水土保持職責(zé)。如長江委、黃委和海委的水土保持職責(zé)包括：指導(dǎo)、協(xié)調(diào)流域內(nèi)水土流失防治工作；組織有關(guān)重點防治區(qū)水土流失預(yù)防、監(jiān)督與管理；按規(guī)定負(fù)責(zé)有關(guān)水土保持中央投資建設(shè)項目的實施，指導(dǎo)并監(jiān)督流域內(nèi)國家重點水土保持建設(shè)項目的實施；受水利部委托組織編制流域水土保持規(guī)劃并監(jiān)督實施，承擔(dān)國家立項審批的大中型生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案實施的監(jiān)督檢查；組織開展流域水土流失監(jiān)測、預(yù)報和公告。

通過以上分析可以發(fā)現(xiàn)，各流域管理機構(gòu)的一部分職責(zé)來自《中華人民共和國水土保持法》的授權(quán)，一部分職責(zé)來自國務(wù)院“三定”方案，一部分職責(zé)來自國務(wù)院授權(quán)或委托。這對我們研究和探討河系管理機構(gòu)的水土保持監(jiān)督管理職責(zé)有一定的參考和借鑒作用。

2 河系管理機構(gòu)承擔(dān)水土保持監(jiān)督管理職責(zé)具有合法性

在《水土保持監(jiān)督管理實務(wù)》中，水土保持監(jiān)督管理的概念是：縣級以上人民政府水行政主管部門及其所屬的水土保持監(jiān)督管理機構(gòu)，根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件或政府授權(quán)，對所轄區(qū)域內(nèi)各類生產(chǎn)建設(shè)行為的水土流失防治，以及影響水土流失防治效果的各項活動進(jìn)行監(jiān)督檢查及處理的各項活動的總稱，包括實施水土保持行政許可、監(jiān)督檢查、行政處理、行政處罰等活動，是行政管理的具體體現(xiàn)。具有目的公益性、主體特定性、權(quán)責(zé)統(tǒng)一性、操作規(guī)范性的特征。

河北省的河系管理機構(gòu)是經(jīng)省政府批準(zhǔn)設(shè)立的省水利廳的直屬機構(gòu)，《實施辦法》第三條第二款規(guī)定：“省人民政府批準(zhǔn)設(shè)置的河系管理機構(gòu)，在所轄范圍內(nèi)依法承擔(dān)水土保持監(jiān)督管理職責(zé)。”這屬于地方性法規(guī)授權(quán)的職責(zé)，屬于必為職責(zé)范疇。因此，河北省的河系管理機構(gòu)在所轄范圍內(nèi)經(jīng)省水利廳授權(quán)或委托承擔(dān)水土保持監(jiān)督管理職責(zé)具有合法性。

3 河系管理機構(gòu)在水土保持監(jiān)督管理中可以發(fā)揮的作用

從理論上講，河北省河系管理機構(gòu)的監(jiān)督管理職責(zé)和擬承擔(dān)的省水利廳水土保持相關(guān)工作來源于三方面：一是根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件授權(quán)，二是省編委下達(dá)的“三定”方案，三是受省級水行政主管部門委托或授權(quán)。

3.1 法律、法規(guī)及規(guī)范性文件授權(quán)的水土保持職責(zé)

河北省新修訂的《實施辦法》賦予了河系管理機構(gòu)在所轄范圍內(nèi)的水土保持監(jiān)督管理職責(zé)，主要有以下幾方面。

3.1.1 在水土保持監(jiān)督管理方面具主體合法性

《實施辦法》明確了河系管理機構(gòu)在所轄范圍內(nèi)依法承擔(dān)水土保持監(jiān)督管理職責(zé)。該《實施辦法》是經(jīng)河北省第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第八次會議通過實施的，屬于地方性法規(guī)。因此，河系管理機構(gòu)在所轄范圍內(nèi)具有水土保持監(jiān)督管理的主體資格，在所轄范圍內(nèi)進(jìn)行水土保持監(jiān)督管理屬于法定職責(zé)。

3.1.2 在水土保持規(guī)劃和有關(guān)規(guī)劃監(jiān)管方面的作用巨大

在水土保持規(guī)劃方面，《實施辦法》第十一條規(guī)定：“縣級以上人民政府水行政主管部門會同同級人民政府有關(guān)部門編制本行政區(qū)域水土保持規(guī)劃，報本級人民政府或者其授權(quán)的部門批準(zhǔn)后，由水行政主管部門具體實施。水土保持規(guī)劃應(yīng)當(dāng)同時報送上一級人民政府水行政主管部門以及所在流域省河系管理機構(gòu)?！痹诨A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地開發(fā)、農(nóng)林開發(fā)等規(guī)劃方面，《實施辦法》第十二條規(guī)定：“有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)及礦產(chǎn)資源開發(fā)、旅游開發(fā)、土地開發(fā)、農(nóng)林開發(fā)等方面的規(guī)劃，在實施過程中可能造成水土流失的，規(guī)劃的組織編制機關(guān)應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃中提出預(yù)防、治理水土流失的對策和措施?！?/p>

綜上所述，省河系管理機構(gòu)應(yīng)全面掌握所轄范圍內(nèi)有關(guān)水土保持規(guī)劃情況，并通過監(jiān)督管理，確保當(dāng)?shù)厮帘３忠?guī)劃符合全省水土保持規(guī)劃，且與當(dāng)?shù)赝恋乩每傮w規(guī)劃、水資源規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等相協(xié)調(diào)。要履行好這項職能，一是需要當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T密切配合，把編制的水土保持規(guī)劃報河系管理機構(gòu)備案，以便河系管理機構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督管理；二是河系管理機構(gòu)也應(yīng)積極主動地掌握所轄范圍內(nèi)的各級水土保持規(guī)劃，建立所轄范圍水土保持規(guī)劃檔案管理制度。

當(dāng)有關(guān)規(guī)劃范圍涉及跨界河道時，有關(guān)市、縣(市、區(qū))人民政府水行政主管部門應(yīng)當(dāng)征求河道所在流域省河系管理機構(gòu)的意見。河系管理機構(gòu)應(yīng)站在流域協(xié)調(diào)發(fā)展角度，以公平、公正立場處理問題，確保各部門所編制的相關(guān)規(guī)劃不能損害與河道相鄰方的權(quán)益和流域水土保持現(xiàn)狀。

3.1.3 在水土保持方案實施情況跟蹤檢查方面責(zé)任重大

《實施辦法》第二十三條規(guī)定：“縣級以上人民政府水行政主管部門、省人民政府批準(zhǔn)設(shè)置的河系管理機構(gòu)負(fù)責(zé)對水土保持方案實施情況進(jìn)行跟蹤檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時處理。檢查內(nèi)容包括:(一)水土保持設(shè)計及變更情況；(二)水土保持監(jiān)理和監(jiān)測工作開展情況；(三)水土保持措施落實情況及防治效果；(四)水土保持補償費繳納情況；(五)與生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持工作相關(guān)的其他事項?！?/p>

《實施辦法》第二十三條雖然明確了河系管理機構(gòu)對流域水土保持方案實施情況跟蹤檢查的職責(zé)和具體內(nèi)容，但沒有劃定跟蹤檢查的具體范圍，需要進(jìn)一步進(jìn)行細(xì)化。

3.2 省“三定”方案中的水土保持職責(zé)

河北省機構(gòu)編制委員會(以下簡稱“省編委”)下達(dá)的“三定”方案，是河系管理機構(gòu)行使職責(zé)的重要依據(jù)之一。如，省編委關(guān)于印發(fā)《河北省灤河河務(wù)管理局職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制方案》的通知(冀機編〔2003〕18號)和《關(guān)于河北省灤河河務(wù)管理局清理整頓方案的批復(fù)》(冀機編辦控字〔2007〕299號)文件，明確了灤河河務(wù)管理局的主要職責(zé)，其中涉及水土保持工作的職責(zé)為：負(fù)責(zé)流域內(nèi)水利綜合規(guī)劃、專項規(guī)劃的監(jiān)督管理，協(xié)助編制流域內(nèi)水土保持規(guī)劃并組織水土流失的監(jiān)測、綜合防治和監(jiān)督。

3.3 受水利廳委托或授權(quán)的監(jiān)管事項

受省水利廳委托參加流域內(nèi)省批生產(chǎn)建設(shè)項目的水土保持設(shè)施驗收工作，承擔(dān)流域內(nèi)水土保持項目稽查、水土流失監(jiān)測和調(diào)查等任務(wù)。

4 結(jié) 論

河北省四個河系管理機構(gòu)是按四大河系布局的，管理范圍囊括11個地市，掌握大量的河系基礎(chǔ)資料，且技術(shù)力量雄厚；受省水利廳直接領(lǐng)導(dǎo)，不受地方利益影響，能夠站在流域角度考慮問題，這有利于水土保持監(jiān)管政策措施在全省范圍內(nèi)貫徹落實。同時，由于地域分布比較合理，也便于日常監(jiān)督管理工作的開展，減少行政管理的成本。

通過對各級政府水行政主管部門在水土保持監(jiān)督管理中的作用分析，并參照國家流域管理機構(gòu)水土保持監(jiān)督管理的職責(zé)，依據(jù)《中華人民共和國水土保持法》《實施辦法》和省編委下達(dá)的河系管理機構(gòu)“三定”方案等，在省水利廳授權(quán)或委托下，河系管理機構(gòu)在流域水土保持監(jiān)督管理中可以發(fā)揮的作用有以下幾方面：

(1)負(fù)責(zé)所轄流域范圍內(nèi)水土保持監(jiān)督管理職責(zé)，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)流域內(nèi)水土流失防治和綜合治理工作。

(2)協(xié)助編制省級和流域水土保持規(guī)劃；加強對流域內(nèi)水土保持規(guī)劃執(zhí)行情況的監(jiān)督管理；建立流域水土保持規(guī)劃備案制度，各級編制的水土保持規(guī)劃，應(yīng)報流域內(nèi)省河系管理機構(gòu)備案。

(3)加強對流域內(nèi)有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)及礦產(chǎn)資源開發(fā)、旅游開發(fā)、土地開發(fā)、農(nóng)林開發(fā)等方面規(guī)劃的監(jiān)督管理；凡上述規(guī)劃范圍內(nèi)涉及主要行洪河道及市域界河的各行業(yè)開發(fā)建設(shè)規(guī)劃，當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T應(yīng)征求省河系管理機構(gòu)對水土流失預(yù)防和治理的對策與意見。

(4)建立流域省批水土保持方案備案制度，參加流域內(nèi)省批生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案技術(shù)審查。

(5)負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查流域內(nèi)省批生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持措施的落實，并制定監(jiān)督檢查的工作方法和程序。

(6)對流域內(nèi)省批水土保持方案實施情況進(jìn)行跟蹤檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時處理。檢查內(nèi)容包括:①水土保持設(shè)計及變更情況；②水土保持監(jiān)理和監(jiān)測工作開展情況；③水土保持措施落實情況及防治效果；④水土保持補償費繳納情況；⑤與生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持工作相關(guān)的其他事項。

(7)受省水利廳委托參加流域內(nèi)省批生產(chǎn)建設(shè)項目的水土保持設(shè)施驗收工作，承擔(dān)流域內(nèi)水土保持項目稽查、水土流失監(jiān)測和調(diào)查等任務(wù)。

(責(zé)任編輯 張培虎)

S157

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1000-0941(2017)06-0035-03

尚玉欣(1982—)，女，河北新樂市人，碩士，主要從事水土保持監(jiān)督管理工作。

2017-01-20