新《檔案法》視角下的檔案管理責(zé)任監(jiān)督問題探究

王俞菲 曹玉

摘要：2020年6月，新《檔案法》的通過引起了檔案界的高度關(guān)注，新法增加“監(jiān)督檢查”這一章節(jié)。文章基于法律所規(guī)定的行政監(jiān)督精神與檔案管理主體監(jiān)督機(jī)制認(rèn)知現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)研，分析得出：檔案管理責(zé)任監(jiān)督能有效規(guī)范檔案管理主體行為，并確定了外部監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督、用戶監(jiān)督、輿論監(jiān)督、同行監(jiān)督為檔案管理責(zé)任監(jiān)督的五種主要方式；同時，明確了檔案管理責(zé)任監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)需建立在構(gòu)建責(zé)任監(jiān)督機(jī)制、明晰責(zé)任監(jiān)督主體的權(quán)責(zé)關(guān)系、增強(qiáng)檔案管理主體意識等策略基礎(chǔ)上。

關(guān)鍵詞：《檔案法》；監(jiān)督檢查；責(zé)任監(jiān)督

分類號：G271

Exploration on Issues of Responsibility Supervision Archives Management in Perspective of the New Archives Law

Wang Yufei， Cao Yu

（School of Management of Tianjin Normal University， Tianjin， 300387）

Abstract：The new Archives Law has been published in June 2020， attracting highly attention in archival field. And the new Law adds a chapter that concerns on supervision and inspection issues. Responsibility supervision of archives management could validly normative archivistsbehavior based on the spirit of administrative supervision regulated by law and the archivists cognitive status on supervision mechanism by investigation. The five mainly ways of supervision are external supervision， internal supervision， user supervision， public opinion supervision and peer supervision. To complete responsibility supervision archivists need to build responsibility supervision mechanism， to clear the relationship between rights and accountability of supervision subjects and to enhance archivists` accountability awareness.

Keywords：ArchivesLaw；SupervisionandInspection；ResponsibilitySupervision

2019年，黨在十九屆四中全會上，著重研究了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，強(qiáng)調(diào)堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系。同年，《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）（修訂草案）首次提請審議，新增“監(jiān)督檢查”章節(jié)。2020年6月20日，習(xí)近平主席簽署了第四十七號主席令，修訂通過了《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱新《檔案法》），并予以公布。

《檔案法》（修訂草案）增設(shè)“監(jiān)督檢查”，從法律層面強(qiáng)調(diào)了監(jiān)督對于檔案管理的重要價值，肯定了監(jiān)督檢查在檔案管理以及檔案治理過程中的重要地位。新《檔案法》則更為規(guī)范且嚴(yán)謹(jǐn)?shù)孛魑吮O(jiān)督主體范圍、依據(jù)、內(nèi)容、權(quán)責(zé)等。相比《檔案法》（修訂草案），新《檔案法》第六章“監(jiān)督檢查”部分的主要變化是將檔案監(jiān)督檢查主體由檔案行政管理部門改為檔案主管部門；明確了檔案主管部門監(jiān)督檢查的依據(jù)；細(xì)化了監(jiān)督檢查范圍；規(guī)范了法條表述，如將“檔案人員”改為“檔案工作人員”，“所屬機(jī)構(gòu)”改為“所屬單位”等（具體修改內(nèi)容分析見表1）。

除第六章外，新《檔案法》在其他條款中也對檔案監(jiān)督的相關(guān)內(nèi)容做出表述，如第8條明確了檔案主管部門對全國檔案工作、縣級以上檔案主管部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對同級有關(guān)單位檔案工作的監(jiān)督指導(dǎo)權(quán)利；第9條明確了機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他組織對本單位檔案工作的監(jiān)督指導(dǎo)權(quán)利；第24條明確了有關(guān)單位在進(jìn)行檔案整理、寄存、開發(fā)利用和數(shù)字化等服務(wù)過程中，對受托方進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利。

自1987年《檔案法》頒布以來，關(guān)于檔案監(jiān)督問題的探討便隨著《檔案法》的實(shí)施而備受關(guān)注。學(xué)者們分別從檔案監(jiān)督的宏觀與微觀兩個層面進(jìn)行研究。宏觀層面注重研究檔案管理監(jiān)督機(jī)制，指出檔案監(jiān)督中存在的問題。微觀層面則主要從行政管理、業(yè)務(wù)活動、執(zhí)法檢查、輿論熱點(diǎn)、法條完善等角度切入，探討特定監(jiān)督方式存在的問題與具體實(shí)施策略。近五年來，檔案監(jiān)督的話題主要集中在對企業(yè)檔案、科技檔案、人事檔案等專門檔案的探討，而對于國家綜合檔案館的管理監(jiān)督研究較少。無論何種監(jiān)督方式，從其監(jiān)督范圍上看，均是對主體行為及其行為結(jié)果的規(guī)范與督查，從這層意義上講，對主體責(zé)任的監(jiān)督尤為重要。此外，關(guān)于責(zé)任問題，相比《檔案法》（修訂案）較為粗線條的表述方式，新《檔案法》明確并細(xì)化了檔案整理、保管、開放、鑒定、信息化建設(shè)等各環(huán)節(jié)具體責(zé)任，將責(zé)任問題納入到了法律規(guī)定中，對責(zé)任的落實(shí)與履行進(jìn)行了全方位的監(jiān)督。

此外，檔案管理部門還需接受紀(jì)檢監(jiān)察等專業(yè)監(jiān)督部門的責(zé)任監(jiān)督，與相關(guān)部門商定合理的監(jiān)督方式及監(jiān)督檢查指標(biāo)。雖然檔案司法監(jiān)督曾一度處于空置狀態(tài)[7]，但近年來不少省市的檔案行政管理部門與司法部門合作，通過合作監(jiān)督，取得了較好的責(zé)任落實(shí)效果，可供參考借鑒。如天津市檔案局聯(lián)合市司法局，邀請多名人大代表，組成3個聯(lián)合檢查組，開展執(zhí)法監(jiān)督檢查[8]；西寧市人大教科文衛(wèi)委、市司法局、市檔案局組成聯(lián)合檢查組，對湟源縣檔案局、城中區(qū)檔案局、市衛(wèi)生健康委員會等6家單位開展檔案行政執(zhí)法檢查。[9]

3.2內(nèi)部監(jiān)督

內(nèi)部監(jiān)督主要指檔案部門的自我監(jiān)督，其監(jiān)督主體可以是館內(nèi)職能部門，也可以是檔案管理個體。監(jiān)督方式體現(xiàn)為上級對下級定期監(jiān)察、同級部門或個體間的相互監(jiān)督，以及個體的自我監(jiān)督，有條件的檔案館也可考慮設(shè)立專門的監(jiān)察小組或聘請檔案專家參與檔案工作責(zé)任考核。參照新《檔案法》中檔案主管部門的監(jiān)督檢查權(quán)限范圍，檔案管理內(nèi)部監(jiān)督可根據(jù)職能部門進(jìn)行責(zé)任報告書的撰寫，落實(shí)責(zé)任人；參照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，定期檢查相關(guān)檔案管理設(shè)備；定期檢查檔案管理情況，以月份、季度或年度為單位公布檢查結(jié)果。檔案管理內(nèi)部監(jiān)督重在對責(zé)任指標(biāo)的確定，責(zé)任指標(biāo)應(yīng)能全面覆蓋檔案管理各項(xiàng)環(huán)節(jié)，同時能考慮到不同地區(qū)、不同類型檔案管理部門間的差異性。

3.3用戶監(jiān)督

用戶監(jiān)督指檔案利用者或潛在利用者對檔案管理各項(xiàng)事務(wù)的監(jiān)督。檔案用戶關(guān)注其所獲得的服務(wù)是否符合預(yù)期，是否滿足了自身需要，因此能直接或間接反映出檔案管理各項(xiàng)責(zé)任的落實(shí)情況。2016年3月，國家檔案局發(fā)布《國家檔案局關(guān)于簡化優(yōu)化檔案公共服務(wù)流程清理各種證明的通知》并強(qiáng)調(diào)，“暢通群眾投訴舉報渠道，完善舉報受理、處理和反饋制度，及時解決群眾反映的問題?！毙隆稒n案法》第46條規(guī)定：任何單位和個人都有權(quán)向檔案主管部門和有關(guān)機(jī)關(guān)舉報檔案違法行為。法律法規(guī)為用戶監(jiān)督搭建了權(quán)利保障平臺，用戶可通過實(shí)名或匿名的方式向檔案管理部門提出評價反饋，也可設(shè)置檔案服務(wù)回訪機(jī)制，監(jiān)督、了解檔案管理存在的問題。通過用戶監(jiān)督，強(qiáng)化檔案管理部門與用戶之間的雙向溝通機(jī)制，有利于檔案管理部門在意見反饋中不斷改善與提高，實(shí)現(xiàn)“他律”到“自律”的良性過渡。

3.4輿論監(jiān)督

輿論監(jiān)督是各類主體針對檔案管理部門責(zé)任的履行狀況，尤其是出現(xiàn)責(zé)任履行不到位或?yàn)E用職權(quán)等情況時，既可通過報紙、電視、廣播等傳統(tǒng)媒體，也可通過網(wǎng)絡(luò)社交、移動通訊等新興媒介對檔案管理過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行揭露，以此引起檔案管理部門的重視，督促其及時進(jìn)行整改的行為。尤其是新媒體，以其強(qiáng)大的傳播力、廣泛的參與度賦予了輿論監(jiān)督新的價值。在輿論的影射下，各部門注重維護(hù)組織在社會公眾中的正面形象，注重口碑與品牌效應(yīng)，敢于接受這種新形式的監(jiān)督，以提高檔案管理部門的社會影響力。

3.5同行監(jiān)督

同行監(jiān)督表現(xiàn)為合作單位之間的平等監(jiān)督，他們往往是相互交流監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)，以提出可借鑒的指導(dǎo)性建議或是關(guān)注雙方或多方互聯(lián)互動的實(shí)施與落實(shí)情況，以協(xié)商發(fā)展與進(jìn)步。新《檔案法》第18條指出：檔案館與博物館、圖書館、紀(jì)念館等單位可以在檔案利用方面相互協(xié)助。一直以來，不同層級、不同類型的檔案管理部門之間以及與其他部門合作緊密，共同開展了檔案資源建設(shè)、檔案文化宣傳等工作，在管理上的相互監(jiān)督可起到共建共贏的作用，同時，來自同行的“柔性監(jiān)督”由于交流的平等性，不僅可促進(jìn)檔案管理責(zé)任監(jiān)督的執(zhí)行，而且有利于檔案管理部門維系良好的社會公共關(guān)系。

4責(zé)任監(jiān)督實(shí)現(xiàn)策略

檔案管理責(zé)任監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)復(fù)雜且漫長，在此過程中，構(gòu)建兼顧效率與公平的責(zé)任監(jiān)督機(jī)制、明晰責(zé)任監(jiān)督主體權(quán)責(zé)關(guān)系、激發(fā)檔案管理主體的責(zé)任意識為三種行之有效的實(shí)現(xiàn)策略。

4.1構(gòu)建責(zé)任監(jiān)督機(jī)制

如前文所述，檔案管理外部監(jiān)督主要有行政監(jiān)督、同行監(jiān)督、用戶監(jiān)督以及輿論監(jiān)督，四種不同類型監(jiān)督方式的主體、作用范圍與特征皆有不同，互為補(bǔ)充。外部監(jiān)督主體分散且對檔案管理的各環(huán)節(jié)并不熟悉，其監(jiān)督多為基于法律規(guī)范的執(zhí)行情況以及主體主觀判斷，這會導(dǎo)致對責(zé)任履行判斷的過于保守或人格化，因而源于檔案管理部門的內(nèi)部監(jiān)督可在一定程度上彌補(bǔ)外部監(jiān)督的不足。因此，可從內(nèi)部監(jiān)督角度切入，根據(jù)檔案管理的業(yè)務(wù)流程以及各業(yè)務(wù)部門的職能，設(shè)置靈活的責(zé)任評價指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)化的評價流程，將責(zé)任監(jiān)督貫穿于各環(huán)節(jié)始末，形成閉環(huán)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督相協(xié)調(diào)的系統(tǒng)化運(yùn)行。

只有外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督協(xié)調(diào)一致時，檔案管理主體的責(zé)任落實(shí)才能達(dá)到最佳狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)檔案管理主體自我監(jiān)督的內(nèi)化標(biāo)準(zhǔn)（見圖4，其中監(jiān)督方式與職能部門僅各選五個作為示例），從而完成“自我監(jiān)督”。自我監(jiān)督受到外界環(huán)境的影響，迫切需要內(nèi)部管理機(jī)制的保障，只有通過內(nèi)外的平衡，才能創(chuàng)造出新的自我監(jiān)督系統(tǒng)，適時做出自我調(diào)節(jié)、自我修正?！白晕冶O(jiān)督”是責(zé)任監(jiān)督機(jī)制的內(nèi)在要求，也是監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行的理想目標(biāo)。檔案管理機(jī)構(gòu)應(yīng)通過個體法律責(zé)任與道德責(zé)任的雙向驅(qū)動，提高檔案管理主體的責(zé)任意識與自我管控意識，自下而上追求檔案管理的“善治”狀態(tài)。

4.2明確責(zé)任監(jiān)督主體的權(quán)責(zé)關(guān)系

檔案管理責(zé)任監(jiān)督主體包括檔案主管部門、檔案利用者、相關(guān)合作部門等不同領(lǐng)域的主體。上述主體在對檔案管理進(jìn)行責(zé)任監(jiān)督時側(cè)重點(diǎn)各有不同，監(jiān)督依據(jù)與監(jiān)督內(nèi)容也不盡相同，因此，明晰各主體間的監(jiān)督權(quán)責(zé)關(guān)系及監(jiān)督機(jī)理，才能有效發(fā)揮責(zé)任監(jiān)督的效力。圖5是筆者以國家綜合檔案館責(zé)任監(jiān)督為例，針對責(zé)任監(jiān)督主體對檔案管理合作的監(jiān)督機(jī)理的分析結(jié)果。