中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度研究

摘 要 當(dāng)前我國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度不健全，缺乏完善的配套法律制度，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼由于自身存在問(wèn)題和不足，無(wú)法真正意義上的發(fā)揮功效。本文認(rèn)為通過(guò)不斷建立和健全法律法規(guī)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)，有利于提高國(guó)民經(jīng)濟(jì)水平，進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度。

關(guān)鍵詞 農(nóng)業(yè) 補(bǔ)貼 政策

作者簡(jiǎn)介：蔡文宗，寧波市天河法律服務(wù)所主任，北方工業(yè)大學(xué)在職法律碩士研究生，主要從事基層法律服務(wù)工作。

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.01.116

一、中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的現(xiàn)狀分析

為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)建設(shè)的不斷完善，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。這是我國(guó)不同歷史時(shí)期始終堅(jiān)持的一項(xiàng)工作。補(bǔ)貼方式在我國(guó)各行各業(yè)都發(fā)揮重要作用，有效促進(jìn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，是各國(guó)為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力采取的有效方式。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，指的是國(guó)家通過(guò)頒布相關(guān)政策，采取直接和間接的方式對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和貿(mào)易提供補(bǔ)貼。我國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，在發(fā)展過(guò)程中經(jīng)歷了三個(gè)階段，其中第一階段是在1979-1992 年，主要是針對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和城鎮(zhèn)居民的糧食進(jìn)行補(bǔ)貼，利用補(bǔ)貼生產(chǎn)資料，降低農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本，提高農(nóng)產(chǎn)品的銷售價(jià)格，并提高農(nóng)產(chǎn)品的供給。第二階段是在1993-2002 年，主要對(duì)糧食收購(gòu)實(shí)行保護(hù)政策，通過(guò)補(bǔ)貼糧食收購(gòu)價(jià)格，推動(dòng)和保障農(nóng)產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化發(fā)展。第三階段，是在2003-2005 年，主要是利用種糧直補(bǔ)和農(nóng)業(yè)稅減免的補(bǔ)貼方式。改革開(kāi)放以后，經(jīng)歷了幾十年的發(fā)展歷程，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在不斷完善，我國(guó)工業(yè)生產(chǎn)資本和技術(shù)水平不斷提高，大大降低了工業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本，相應(yīng)的提高了農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本，盡管通過(guò)保護(hù)政策，降低了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，但是無(wú)法接解決農(nóng)業(yè)工業(yè)之間存在的差距，造成城鄉(xiāng)差距的進(jìn)一步擴(kuò)大，在這種條件下，實(shí)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，得到了社會(huì)各界的廣泛認(rèn)可。

二、中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度存在的問(wèn)題

（一）農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法不健全，制度設(shè)計(jì)不具體

當(dāng)前我國(guó)關(guān)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的法律制度還不完善，主要是依賴于《農(nóng)業(yè)法》中的相關(guān)固定，實(shí)踐操作性嚴(yán)重不足。當(dāng)前我國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，在實(shí)踐方面主要是建立在行政法規(guī)，和中央地方各級(jí)支農(nóng)政策的基礎(chǔ)上，比如說(shuō)《農(nóng)業(yè)機(jī)械購(gòu)置補(bǔ)貼資金使用管理辦法（試行）》、《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》、《植物檢疫條例》、《退耕還林條例》、《漁業(yè)法》等，但是這些法律的內(nèi)容比較零散，沒(méi)有形成完善的體系，總體來(lái)說(shuō)，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的相關(guān)法律位階比較低，缺乏具體的立法規(guī)定，整體上的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法不完善，與農(nóng)業(yè)發(fā)展水平相比，立法嚴(yán)重滯后，這樣一來(lái)，造成各地區(qū)的補(bǔ)貼形式具有很大的差距，無(wú)法實(shí)現(xiàn)全面的統(tǒng)一的規(guī)劃。不利于在全國(guó)范圍內(nèi)推行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，也很難保障農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的效果。

（二）農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的適用領(lǐng)域缺乏制度引導(dǎo)

農(nóng)業(yè)涉及到國(guó)民經(jīng)濟(jì)的很多方面，從三農(nóng)的角度來(lái)分析，就牽扯到了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民等命題。農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收之間具有很強(qiáng)的邏輯關(guān)系，但是農(nóng)業(yè)發(fā)展并不意味著一定能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)民增收，反過(guò)來(lái)也是這樣。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的主要對(duì)象是農(nóng)業(yè)的從業(yè)人員，也就是農(nóng)民，并不是指的農(nóng)業(yè)本身，這主要是由于兩點(diǎn)原因：

一方面，我國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼主要是無(wú)償性補(bǔ)貼，當(dāng)前實(shí)行的補(bǔ)貼政策，都是國(guó)家但方便補(bǔ)貼給農(nóng)民的，我國(guó)取消農(nóng)業(yè)稅以后，農(nóng)民在土地種植方面的義務(wù)已經(jīng)解除，因此很多農(nóng)民都選擇出外務(wù)工，將土地轉(zhuǎn)租或者是撂荒。這樣不既能夠享受城市提供的公共服務(wù)，同時(shí)還能夠得到國(guó)家的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。雖然農(nóng)民脫離了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，但是這樣一來(lái)國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中，關(guān)于農(nóng)業(yè)的問(wèn)題和矛盾還是沒(méi)有得到解決，也沒(méi)有緩解農(nóng)業(yè)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的壓力和問(wèn)題。

另一方面，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼實(shí)行廣撒網(wǎng)政策，缺少實(shí)惠。我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的范圍比較大，涉及到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和流通以及貿(mào)易等各個(gè)環(huán)節(jié)，農(nóng)民的數(shù)量很大，但是補(bǔ)貼卻十分有限，無(wú)法體現(xiàn)出國(guó)家經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼的優(yōu)勢(shì)指出，缺乏針對(duì)性和集中性，很難提高補(bǔ)貼效率，無(wú)法對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生良性的影響。

（三）農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的程序缺乏制度保障

于以往的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼歷史不同，我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼，主要是建立在政府調(diào)整政策的基礎(chǔ)上的，因此我國(guó)政府農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼存在著很強(qiáng)的隨意性，無(wú)法實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效性。這主要是由于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼缺乏一個(gè)完善的穩(wěn)定的程序制度，當(dāng)前我國(guó)關(guān)于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的相關(guān)法律中，關(guān)注的重點(diǎn)在于對(duì)實(shí)體內(nèi)容的規(guī)定，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到補(bǔ)貼具體的實(shí)施程序的設(shè)計(jì)和安排的重要性，也正是由于這樣，在實(shí)際操作農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼過(guò)程中，產(chǎn)生了很多的問(wèn)題，如農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金被挪用和占用，以及補(bǔ)貼資金的濫用，應(yīng)該獲得補(bǔ)貼的人，沒(méi)有充分及時(shí)的得到補(bǔ)貼等問(wèn)題。這些都嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民的積極性，無(wú)法實(shí)現(xiàn)提高農(nóng)民收入和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的整體目標(biāo)。

三、中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度的具體完善

（一）健全農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法的形式

結(jié)合當(dāng)前我國(guó)的立法實(shí)踐，在這種條件下，不斷加大對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法形式的重視，完善科學(xué)體系，針對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼出臺(tái)專門的法律法規(guī)，構(gòu)建完善的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼體系。從實(shí)體和程序兩方面，架構(gòu)各項(xiàng)具體的措施。雖然當(dāng)前我國(guó)針對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼已經(jīng)出臺(tái)了相關(guān)的法律制度，但是這些制度相對(duì)比較分散，應(yīng)該出臺(tái)整體的立法完善程序，同時(shí)還要明確規(guī)定農(nóng)業(yè)投入的規(guī)模、比例和財(cái)政投入方式等，比如說(shuō)，關(guān)于如農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼辦法、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)補(bǔ)貼辦法、農(nóng)業(yè)貸款貼息辦法等，以便于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基本法的實(shí)際操作效果。

更重要的是，在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法中，要加大對(duì)程序性內(nèi)容的規(guī)定力度。確定農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的實(shí)體性內(nèi)容，才能夠真正意義上的提高政策性，保障農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼運(yùn)行的穩(wěn)定性和規(guī)范性，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法的整體目標(biāo)。

（二）增加有償式補(bǔ)貼形式

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼具有顯著的契約屬性，只有承認(rèn)這一屬性，才能夠更好的發(fā)揮農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的作用，確保農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。我國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼運(yùn)用的是人頭補(bǔ)貼方式，在國(guó)家補(bǔ)貼農(nóng)民的過(guò)程中，以及實(shí)際農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民之間，普遍存在著權(quán)利義務(wù)不平衡的問(wèn)題。

無(wú)論是在實(shí)時(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，還是在符合農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼目的方面，都可以得到補(bǔ)貼，這樣一來(lái)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)國(guó)家實(shí)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度是為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展的主要目標(biāo)。通過(guò)契約激勵(lì)，能夠合理規(guī)范農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，還能夠?qū)崿F(xiàn)有償性補(bǔ)貼，對(duì)于接受農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼者，明確的規(guī)定了他們?cè)谵r(nóng)業(yè)產(chǎn)出方面的責(zé)任和義務(wù)，能夠有效實(shí)現(xiàn)我國(guó)糧食問(wèn)題和農(nóng)民權(quán)益保護(hù)之間的平衡性，國(guó)家運(yùn)用宏觀調(diào)控的作用，掌握著農(nóng)業(yè)發(fā)展的前進(jìn)方向，地方政府代表國(guó)家，與農(nóng)民簽訂農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼協(xié)議，明確雙方的權(quán)利義務(wù)，確保農(nóng)民種糧得到制度和資金的支持，同時(shí)也能夠解決我國(guó)糧食生產(chǎn)面積的問(wèn)題，避免出現(xiàn)土地撂荒。

（三）發(fā)揮農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的引導(dǎo)作用

在我國(guó)，農(nóng)村土地和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，主要是建立在農(nóng)民社會(huì)保障功能的基礎(chǔ)上的，這主要是由于我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行嚴(yán)格的戶籍制度模式和城市分離農(nóng)村的社會(huì)大環(huán)境中造成的，這種做法雖然在一定程度上實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民和其他社會(huì)主體之間收益的平衡性，但是現(xiàn)實(shí)總是呈現(xiàn)出動(dòng)態(tài)發(fā)展的。

不管是在工業(yè)與農(nóng)業(yè)，還是在城市與農(nóng)村二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中，唯一永恒不變的發(fā)展趨勢(shì)就是實(shí)現(xiàn)城市化進(jìn)程，這樣一來(lái)，農(nóng)民的個(gè)體利益和農(nóng)業(yè)的整體利益從傳統(tǒng)的合二為一，到后來(lái)隨著發(fā)展開(kāi)始出現(xiàn)分離。這個(gè)趨勢(shì)也與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼從保障性補(bǔ)貼，轉(zhuǎn)向激勵(lì)性補(bǔ)貼的發(fā)展趨勢(shì)相符合、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，有效實(shí)現(xiàn)了以下幾點(diǎn)農(nóng)業(yè)發(fā)展要素的健全和完善：

首先，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體的組織化發(fā)展。由于我國(guó)農(nóng)村人口比較多，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分散，在利用土地的時(shí)候無(wú)法實(shí)現(xiàn)規(guī)模化效應(yīng)，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼也比較分散，不僅不利于農(nóng)民增收，同時(shí)也無(wú)法推進(jìn)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步的糧食生產(chǎn)。當(dāng)前我國(guó)暫時(shí)沒(méi)有辦法迅速降低農(nóng)民個(gè)體數(shù)量，要想實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化發(fā)展，唯一的有效途徑就是形成農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會(huì)。農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會(huì)指的是一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織，專門從事農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工、流通、科研、中介、教學(xué)等各相工作，以及與此相關(guān)的，其他組織和個(gè)人自愿組成的自律性社團(tuán)組織，這個(gè)組織具有法人資格。通過(guò)組件農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會(huì)，充分發(fā)揮組織的服務(wù)、自律和代表以及協(xié)調(diào)的各項(xiàng)職能作用，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的組織化程度，提高農(nóng)產(chǎn)品在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的優(yōu)勢(shì)，為企業(yè)和農(nóng)民的了以提供保障，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會(huì)，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)自身農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大，實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，另一方面還能夠與種植和銷售相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的金融網(wǎng)絡(luò)和營(yíng)銷網(wǎng)絡(luò)的建立和完善，節(jié)約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，提高生產(chǎn)效率。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的集合化發(fā)展。

其次，鼓勵(lì)糧食生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼側(cè)重于糧食生產(chǎn)，一些地區(qū)頒布的惠農(nóng)政策，造成經(jīng)濟(jì)作物比糧食作物更加優(yōu)惠，這樣的政策，促使農(nóng)戶更多的種植經(jīng)濟(jì)作物。為了避免出現(xiàn)糧食危機(jī)，惠農(nóng)政策和財(cái)政投入應(yīng)該傾向于糧食生產(chǎn)方面，。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼也要多補(bǔ)貼糧食種植和生產(chǎn)者。

（四）促進(jìn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼向“造血型”功能轉(zhuǎn)變

要想在整體上提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的造血功能，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼從傳統(tǒng)的補(bǔ)血型，轉(zhuǎn)化為造血型功能。就要不斷擴(kuò)大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的范圍，從農(nóng)業(yè)的整體上實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的造血功能。

首先，要加大對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)貼的投入力度，不斷改良農(nóng)村的道路、水利和耕地質(zhì)量，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)教育等方面加大資金投入。

其次，提高農(nóng)業(yè)科技研發(fā)和推廣服務(wù)方面的補(bǔ)貼力度。農(nóng)業(yè)科研能夠?yàn)檗r(nóng)業(yè)發(fā)展提供動(dòng)力，科技投入的越多，產(chǎn)出的效率就越大。政府可以加大在科研對(duì)口資金的投入力度，這樣不僅能夠降低風(fēng)險(xiǎn)，還能夠提高收益水平，真正意義上的實(shí)現(xiàn)科技興農(nóng)戰(zhàn)略。

四、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前我國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度還需要不斷的完善，雖然已經(jīng)制定了《農(nóng)業(yè)協(xié)議》，但是關(guān)于農(nóng)業(yè)的談判在各國(guó)依舊在火熱的進(jìn)行中，需要在以后的發(fā)展中，努力構(gòu)建一個(gè)世界農(nóng)場(chǎng)的統(tǒng)一貿(mào)易規(guī)則，這樣才能夠維護(hù)各國(guó)的共同利益，實(shí)現(xiàn)多方面的共贏，我國(guó)也要積極參與農(nóng)業(yè)談判，作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，發(fā)展水平比較低，要在談判中爭(zhēng)取在國(guó)際環(huán)境上取得優(yōu)勢(shì)，由于我國(guó)當(dāng)前還沒(méi)有形成完善的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度，造成其他國(guó)家誤解了我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的問(wèn)題，認(rèn)為是我國(guó)政府的問(wèn)題造成農(nóng)產(chǎn)品出口的迅速增長(zhǎng)，甚至用反傾銷的方式壓制我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口，我國(guó)應(yīng)該制定完善的法規(guī)政策，構(gòu)建完善、合理的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，提高我國(guó)在國(guó)際上農(nóng)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)能力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，提高農(nóng)民收入水平。

參考文獻(xiàn)：

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