關(guān)于農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定問(wèn)題的思考

摘 要 本文先從國(guó)家政策規(guī)定和現(xiàn)實(shí)必要性兩方面提出了研究此問(wèn)題的背景，接著從三方面闡述了研究此問(wèn)題的意義，最后提出成員資格認(rèn)定過(guò)程中應(yīng)遵循的原則，認(rèn)定主體和認(rèn)定程序。

關(guān)鍵詞 農(nóng)民 集體經(jīng)濟(jì) 組織成員 資格認(rèn)定

作者簡(jiǎn)介：毛青，西安財(cái)經(jīng)學(xué)院2014級(jí)經(jīng)濟(jì)法學(xué)專業(yè)碩士研究生，研究方向：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)法制。

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.01.101

一、引言

近年來(lái)，國(guó)家相關(guān)政策中，如黨的十八屆三中全會(huì)發(fā)布的《全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，2015年11月2日《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》等都明確提出了保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的任務(wù)。足以見得國(guó)家對(duì)成員權(quán)保障的重視，然而要保障成員權(quán)利，應(yīng)首先對(duì)成員資格進(jìn)行明確規(guī)定。只有成員資格界定問(wèn)題順利解決，才可以有效保障成員權(quán)利。此外，由于農(nóng)村集體土地征用引發(fā)的上訪案件越來(lái)越多，征地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛數(shù)量也與日俱增，還有涉及集體收益分配權(quán)、宅基地使用權(quán)等的相關(guān)訴訟案件亦不斷上漲。引發(fā)這些問(wèn)題的根本原因是未解決集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定問(wèn)題。這不僅導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織成員的一系列與土地相關(guān)的權(quán)益無(wú)法保障，還影響農(nóng)村治安和社會(huì)穩(wěn)定。由于目前我國(guó)還沒(méi)有專門的法律、法規(guī)對(duì)成員資格進(jìn)行界定，致使成員權(quán)利在受到損害時(shí)，出現(xiàn)救濟(jì)不能的情況。故而有必要對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行探討，為立法提供參考依據(jù)。

二、成員資格界定的意義

1. 從立法方面看，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的界定標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，僅在一些地方立法中有規(guī)定，比如，2008年2月27日《都江堰市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員確認(rèn)辦法（試行）》，2008年10月13日《南海區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定辦法》，還有四川省成都市溫江區(qū)、山東省濰坊市寒亭區(qū)等地也專門出臺(tái)了關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定的地方性法規(guī)，對(duì)成員資格的確定作出了具體規(guī)定，但在我國(guó)法律上仍沒(méi)有進(jìn)行相關(guān)規(guī)定。雖然各地通過(guò)不同方式對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格進(jìn)行認(rèn)定，但難以形成統(tǒng)一定論，這導(dǎo)致農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格判斷標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，相關(guān)案件不能得到平等的對(duì)待，損害了廣大農(nóng)民的切身利益。

2. 從實(shí)踐方面看，由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在土地承包、宅基地劃撥、征地款分配等和產(chǎn)權(quán)制度改革中成員資格相關(guān)的糾紛日益增多且情況復(fù)雜，司法實(shí)踐中，由于缺乏統(tǒng)一的、權(quán)威的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，審判人員依照自己的主觀判斷進(jìn)行審理和判決，可能導(dǎo)致相同的案件由于審判人員不同，結(jié)果也不相同的情形出現(xiàn)，這不僅會(huì)損害法律的嚴(yán)肅性，農(nóng)民權(quán)益亦無(wú)法得到有效保障。

3. 從農(nóng)村內(nèi)部治理方面看，出嫁女、入贅婿、喪夫成員、學(xué)生和外出務(wù)工人員等弱勢(shì)群體的合法權(quán)益容易遭受侵害。由于每增加一名新的組織成員，原集體經(jīng)濟(jì)組織成員的利益可能會(huì)隨之減少，有些成員利用其家族勢(shì)力大，成員多的優(yōu)勢(shì)依照合法程序來(lái)侵害少數(shù)成員方的利益。因此對(duì)成員資格認(rèn)定作出明確規(guī)定，可以合理保護(hù)弱勢(shì)群體的利益。

三、成員資格認(rèn)定過(guò)程中應(yīng)遵循的原則

1. 平等認(rèn)定原則。平等認(rèn)定原則可以從兩個(gè)方面來(lái)理解：一是地位平等。即所有的成員在資格認(rèn)定過(guò)程中都具有平等的地位。集體經(jīng)濟(jì)組織成員不論年齡、性別，婚生子女還是非婚生子女，計(jì)劃生育子女還是非計(jì)劃生育子女，嫁入婦女，上門女婿，合法收養(yǎng)子女等，只要符合該行政村內(nèi)規(guī)定的成員資格認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)，都應(yīng)受到平等地對(duì)待，取得成員資格。二是標(biāo)準(zhǔn)適用平等。即所有成員都要平等地遵守相同的規(guī)則。除有法律規(guī)定的特殊情況外，任何成員在認(rèn)定為集體成員時(shí)，參照標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)一致，不應(yīng)對(duì)一些成員適用這種標(biāo)準(zhǔn)而對(duì)另一些成員適用那種標(biāo)準(zhǔn)。以防止部分成員耍特權(quán)、侵害他人利益的現(xiàn)象出現(xiàn)。

2. 程序公開原則。成員資格界定的工作應(yīng)按照既定的程序進(jìn)行，且程序應(yīng)對(duì)集體成員公開。還應(yīng)明確各工作人員的職責(zé)和分工，并為廣大成員所知悉。對(duì)成員資格認(rèn)定過(guò)程中的每一個(gè)環(huán)節(jié)以及適用的每一條規(guī)定，組織成員都有權(quán)并且可以對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督并提出異議。程序應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)定執(zhí)行，應(yīng)該由成員集體表決的，應(yīng)經(jīng)過(guò)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員會(huì)議的2/3以上成員或者2/3以上成員代表的同意。嚴(yán)禁程序流于形式、成員表決權(quán)“被代表”的現(xiàn)象出現(xiàn)。程序公開原則是為增加資格認(rèn)定過(guò)程的透明度，防止暗箱操作，以真正做到公平、公正。

3. 村民自治與國(guó)家管制相結(jié)合原則。村民自治是一種經(jīng)法律認(rèn)可、國(guó)家支持的民主實(shí)踐，村民可依照自己的意愿管理本村事務(wù)。由于成員權(quán)利關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，完全由村集體經(jīng)濟(jì)組織來(lái)確定成員資格，可能造成結(jié)果不公平、侵害弱勢(shì)群體權(quán)益的情形出現(xiàn)。如果弱勢(shì)群體的基本權(quán)利無(wú)法得到保障，不僅有損人權(quán)，還有可能影響社會(huì)穩(wěn)定，因此國(guó)家不能放任不管。然而國(guó)家管制也應(yīng)限制在一定的限度和范圍之內(nèi)，應(yīng)該與村民自治有效結(jié)合。即村民自主管理好村內(nèi)的事務(wù)和秩序，政府在必要時(shí)進(jìn)行合法、有效的監(jiān)督和干預(yù)。

四、成員資格認(rèn)定主體

集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定工作該由誰(shuí)執(zhí)行，目前學(xué)界對(duì)成員資格認(rèn)定的主體主要有以下四種觀點(diǎn)：一是采取村委會(huì)認(rèn)定與司法干預(yù)相結(jié)合的方式進(jìn)行認(rèn)定。二是應(yīng)由村委會(huì)作為認(rèn)定成員資格的主體。三是應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一由集體經(jīng)濟(jì)組織作為認(rèn)定主體進(jìn)行認(rèn)定。四是成員資格以集體經(jīng)濟(jì)組織為主要認(rèn)定主體，國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行適當(dāng)干預(yù)的方式認(rèn)定。通過(guò)上述四種觀點(diǎn)可以看出，成員資格認(rèn)定主體主要分為兩類，一類是由村民委員會(huì)作為認(rèn)定主體，另一類是由集體經(jīng)濟(jì)組織作為認(rèn)定主體。到底由誰(shuí)作為認(rèn)定主體，應(yīng)首先區(qū)別村委會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織。

關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織，憲法條文明確規(guī)定我國(guó)的集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行民主管理，有獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)。由此可以看出憲法將村集體內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管理的職能賦予了集體經(jīng)濟(jì)組織。關(guān)于村民委員會(huì)，根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村民委員會(huì)是基層群眾自治組織，是依照國(guó)家法律規(guī)定必須設(shè)立的，主要負(fù)責(zé)本行政村內(nèi)的公共事務(wù)，維護(hù)村內(nèi)治安、秩序，作為村民和人民政府之間的橋梁和紐帶，在兩者之間起到上傳下達(dá)的作用。此為村委會(huì)的性質(zhì)和職責(zé)。該法還規(guī)定村委會(huì)應(yīng)給予集體經(jīng)濟(jì)組織關(guān)于經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)的工作以尊重和支持，由此可以推斷出集體經(jīng)濟(jì)組織才是經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)的主體，村委會(huì)只起到協(xié)助作用。雖然該法也規(guī)定了屬于農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)也可以由村委會(huì)經(jīng)營(yíng)管理，但也對(duì)其這方面的職能進(jìn)行了限制，只有按照法律規(guī)定才可以執(zhí)行，不能自主執(zhí)行。

另外，其他相關(guān)法律亦規(guī)定了村委會(huì)對(duì)農(nóng)村土地和其他財(cái)產(chǎn)也享有管理職能。比如《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》，其中規(guī)定了集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)都有權(quán)對(duì)農(nóng)民集體所有的土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理。該法在規(guī)定二者行使該職權(quán)時(shí)使用的是“或者”一詞，即要么由集體經(jīng)濟(jì)組織行使，要么由村委會(huì)行使。并非二者共同行使，可以看出行使主體只能有一個(gè)。這就使得村委會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織職能存在重疊，并為村委會(huì)行使組織經(jīng)濟(jì)管理職能提供了法律依據(jù)。但是，筆者認(rèn)為，法律之所以這么規(guī)定是在于法律的嚴(yán)謹(jǐn)性，畢竟不是每一個(gè)行政村內(nèi)都設(shè)有集體經(jīng)濟(jì)組織，如果一個(gè)行政村內(nèi)未設(shè)有集體經(jīng)濟(jì)組織，而法律規(guī)定只能由集體經(jīng)濟(jì)組織行使經(jīng)濟(jì)管理職能，那么就會(huì)缺失行使主體。規(guī)定只能由集體經(jīng)濟(jì)組織作為主體會(huì)使得法律規(guī)定不夠嚴(yán)謹(jǐn)。因此，集體經(jīng)濟(jì)組織是直接的、首要的經(jīng)濟(jì)管理主體，在未設(shè)有集體經(jīng)濟(jì)組織的情況下，才能由村委會(huì)行使該職權(quán)。然而，雖然法律規(guī)定可以由村委會(huì)行使本村內(nèi)的經(jīng)濟(jì)管理職能，但是由村委會(huì)行使該職權(quán)可能導(dǎo)致村干部利用職權(quán)侵害組織成員利益的現(xiàn)象發(fā)生，不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因此，建議法律應(yīng)盡快明確村委會(huì)與集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系，使二者職能分離，即村委會(huì)主要負(fù)責(zé)行政村內(nèi)的政治性事務(wù)，集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)管理村內(nèi)的經(jīng)濟(jì)性事務(wù)，使兩者做到各司其職，各負(fù)其責(zé)。

因此，由集體經(jīng)濟(jì)組織作為成員資格認(rèn)定的主體最為合理，所以，我們不采用第一和第二種觀點(diǎn)。第三和第四種觀點(diǎn)的區(qū)別在于是否需要國(guó)家機(jī)關(guān)適當(dāng)干預(yù)。正如前文所提到的，完全由集體經(jīng)濟(jì)組織來(lái)確認(rèn)成員資格，可能存在部分組織成員的權(quán)利無(wú)法實(shí)現(xiàn)的情況，這樣就無(wú)法達(dá)到保護(hù)成員權(quán)利的初衷，因此，不能僅以集體經(jīng)濟(jì)組織作為認(rèn)定主體，還需要國(guó)家機(jī)關(guān)的參與和監(jiān)督，這樣才能保障全體成員，尤其是弱勢(shì)群體如婦女、超生兒童等的權(quán)益。

綜述所述，成員資格認(rèn)定的主體應(yīng)由集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)，并以國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行適當(dāng)干預(yù)的方式進(jìn)行。首先由集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)相關(guān)規(guī)定對(duì)成員資格進(jìn)行認(rèn)定，將認(rèn)定結(jié)果上報(bào)至相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)，再由國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)資格認(rèn)定的申請(qǐng)、認(rèn)定過(guò)程、認(rèn)定依據(jù)進(jìn)行審查，以確定最終結(jié)果。以防止應(yīng)該認(rèn)定而未認(rèn)定，不應(yīng)認(rèn)定而認(rèn)定的情形出現(xiàn)。

五、成員資格認(rèn)定程序

根據(jù)地區(qū)試行的經(jīng)驗(yàn)以及筆者的一些觀點(diǎn)，成員資格認(rèn)定程序包括申請(qǐng)、審核、表決、公示、上報(bào)、歸檔、備案七個(gè)步驟。申請(qǐng)，即符合條件的農(nóng)村居民，在每年成員資格認(rèn)定時(shí)間，提出書面申請(qǐng)，并提交相關(guān)證明材料。審核，即由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員代表大會(huì)授權(quán)的工作小組進(jìn)行審核。表決，必須由本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員或成員代表會(huì)議決定的，應(yīng)當(dāng)按以下程序進(jìn)行：一是集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行組織和主持會(huì)議；二是本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員或成員代表會(huì)議的實(shí)際出席人數(shù)必須超過(guò)應(yīng)出席會(huì)議人數(shù)的三分之二，不能出席的，可委托其他成員代為出席；三是必須經(jīng)出席人員三分之二以上表決通過(guò)，才可以擬定認(rèn)定為本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的建議名單，表決結(jié)果形成書面文件，并簽字確認(rèn)為有效依據(jù)；四是表決結(jié)果應(yīng)當(dāng)場(chǎng)宣布，并將書面文件存檔。公示，成員資格認(rèn)定結(jié)果確定后，在村集體內(nèi)進(jìn)行公示，存在異議的申請(qǐng)人可提出異議申請(qǐng)，由集體經(jīng)濟(jì)組織成員代表授權(quán)的工作小組進(jìn)行調(diào)查，并在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員代表會(huì)議上討論，同一申請(qǐng)人申請(qǐng)調(diào)查討論不得超過(guò)三次。上報(bào)，即村集體經(jīng)濟(jì)組織將確認(rèn)后的結(jié)果（包括已經(jīng)確認(rèn)和申請(qǐng)了但未被確認(rèn)的成員）以及各成員相關(guān)證明材料、適用標(biāo)準(zhǔn)、會(huì)議記錄等交由相關(guān)政府部門進(jìn)行復(fù)核，相關(guān)政府部門復(fù)核通過(guò)后，無(wú)異議的確認(rèn)為最終結(jié)果，有異議的進(jìn)行調(diào)查，并進(jìn)行修改確認(rèn)為最終結(jié)果，然后再次公示。歸檔，對(duì)通過(guò)資格認(rèn)定的成員，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)建立檔案歸檔制度，本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格名冊(cè)及歸檔材料須經(jīng)本村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人簽字蓋章后存入檔案。備案，成員資格認(rèn)定、變更等資料應(yīng)及時(shí)上報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及市農(nóng)經(jīng)局備案。

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