淺析西方國(guó)家行政改革四理念

摘 要 Paul C. Light將西方國(guó)家所進(jìn)行的行政改革的方向和理念歸納為科學(xué)管理、反浪費(fèi)之戰(zhàn)、戒備之眼、解制管理四個(gè)主要方面，目前，我國(guó)政府部門的行政改革正處于進(jìn)一步深化階段，研究、學(xué)習(xí)和借鑒西方國(guó)家的行政改革理念具有一定的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞 西方國(guó)家 行政改革 四理念

作者簡(jiǎn)介：熊郁云，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院。

中圖分類號(hào)：D0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.01.060

自行政管理產(chǎn)生以來(lái)，如何進(jìn)一步完善行政管理一直是呈現(xiàn)在各國(guó)管理者面前的一個(gè)重要課題，與此同時(shí)有關(guān)行政管理改革的各種理念和方式也隨之產(chǎn)生。二戰(zhàn)結(jié)束后六十多年里，西方各主要資本主義國(guó)家也都陸續(xù)進(jìn)行了一系列的行政管理改革。學(xué)者Paul C. Light將它們所進(jìn)行的行政改革四理念總結(jié)為科學(xué)管理、反浪費(fèi)之戰(zhàn)、戒備之眼和解制管理。

一、西方國(guó)家行政改革的原因

除政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面因素外，政府部門管理內(nèi)部的變化以及國(guó)際環(huán)境的發(fā)展也是導(dǎo)致當(dāng)代西方國(guó)家所進(jìn)行的行政改革的原因。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、行政管理系統(tǒng)的自我革新功能完善方面，這些國(guó)家的行政改革發(fā)揮著很大的促進(jìn)作用。強(qiáng)大的行政改革創(chuàng)新能力甚至被認(rèn)為是一個(gè)國(guó)家增強(qiáng)自身競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展能力的基礎(chǔ)性條件和核心決定因素之一，因而備受西方各國(guó)高度重視。

注重國(guó)家干預(yù)主義的羅斯福新政，使美國(guó)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了二戰(zhàn)后的繁榮，但隨后不久便面臨停滯與衰退。與此同時(shí)“石油危機(jī)”導(dǎo)致西方發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)衰退，西方經(jīng)濟(jì)史上出現(xiàn)了失業(yè)與通貨膨脹并發(fā)的經(jīng)濟(jì)“滯脹”。經(jīng)濟(jì)衰退、嚴(yán)重的財(cái)政赤字，這些高社會(huì)福利國(guó)家無(wú)法應(yīng)對(duì)財(cái)政支出壓力。擺脫財(cái)政困境和提高效率成為其行政改革的主線。在不能提高、增加稅收，或限制、終結(jié)政府提供公共服務(wù)的情況下，提倡行政節(jié)約和改善財(cái)政支出效率便提上了改革日程。

財(cái)政危機(jī)、行政效率低下和政府行政的無(wú)效，民眾日漸對(duì)政府不信任，催生了對(duì)政府行政監(jiān)督的要求。而隨著民主政治的推進(jìn)，民眾要求政府部門決策管理過(guò)程更加透明化、開(kāi)放化。同時(shí)隨著第三次科技革命的到來(lái)，產(chǎn)業(yè)、勞動(dòng)和社會(huì)等的結(jié)構(gòu)方面發(fā)生了深刻變化，行政部門在社會(huì)服務(wù)需求回應(yīng)和對(duì)自身管理改善方面面臨著挑戰(zhàn)。于是，西方國(guó)家政府開(kāi)始注重信息的收集、歸納和應(yīng)用，使其信息管理和政務(wù)服務(wù)變得高效、便捷，并在西方行政改革中占據(jù)著重要位置。

二、西方國(guó)家行政改革“四理念”比較研究

談及對(duì)當(dāng)代西方國(guó)家行政改革方向和理念的歸納總結(jié)，Paul C. Light從運(yùn)行機(jī)制、內(nèi)容、功能等方面對(duì)科學(xué)管理、反浪費(fèi)之戰(zhàn)、戒備之眼和解制管理進(jìn)行了比較研究。

（一）科學(xué)管理

科學(xué)管理是西方政府行政改革的第一次浪潮，這一理念起源于泰勒的科學(xué)管理主義理論。科學(xué)管理主義理論主要強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)、規(guī)則以及追求“最佳途徑”，因此，在這次改革浪潮中，西方國(guó)家的行政改革也強(qiáng)調(diào)等級(jí)制、分工細(xì)致、專業(yè)化和建立明確的指揮鏈。

科學(xué)管理思想起源于企業(yè)管理，引用到行政管理，其關(guān)注的中心問(wèn)題是提高行政效率。其運(yùn)行機(jī)制是通過(guò)制定一系列詳細(xì)的行政規(guī)則，通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)行這些規(guī)則，以期實(shí)現(xiàn)行政行為的標(biāo)準(zhǔn)化，從而提高行政工作效率?？茖W(xué)管理傾向于打造強(qiáng)政府，它主張加強(qiáng)國(guó)家的干預(yù)，強(qiáng)調(diào)政府宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)的作用，可以說(shuō)科學(xué)管理在某種程度上強(qiáng)調(diào)國(guó)家干預(yù)第一主義?；仡櫸鞣絿?guó)家的行政改革歷程，雖然政府在管理中的主導(dǎo)作用時(shí)有進(jìn)退，但科學(xué)管理一直是貫穿其中的一個(gè)重要主流思想。

（二）浪費(fèi)之戰(zhàn)

隨著財(cái)政危機(jī)的出現(xiàn)，如何在保持既定服務(wù)質(zhì)量的前提下，大幅度減少開(kāi)支避免和減少財(cái)政浪費(fèi)是西方行政改革需要解決的又一難題。加強(qiáng)審計(jì)和調(diào)查成為西方國(guó)家提高新政效率、實(shí)現(xiàn)政府行政的低成本的一個(gè)重要舉措。

一些理論流派則注重強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)和節(jié)約，設(shè)立了審計(jì)、稽查人員和總檢察長(zhǎng)等職位。通過(guò)加強(qiáng)審計(jì)和調(diào)查，科學(xué)完善政府的財(cái)務(wù)管理，加強(qiáng)財(cái)政收支管理，并能有效打擊內(nèi)部腐敗等問(wèn)題。同時(shí)通過(guò)使各部門不同層級(jí)的負(fù)責(zé)人都能明確各自目標(biāo)、明確產(chǎn)出與績(jī)效的測(cè)定方法和標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)他們對(duì)可利用資源的充分了解，促使其形成對(duì)資源充分利用的責(zé)任化意識(shí)，從而避免和減少財(cái)政浪費(fèi)。

（三）戒備之眼

戒備之眼旨在強(qiáng)調(diào)對(duì)國(guó)家行政行為的監(jiān)督和監(jiān)控，它強(qiáng)調(diào)的是公平和公開(kāi)。西方國(guó)家的行政管理之所以出現(xiàn)國(guó)家的過(guò)度干預(yù)和政府失敗現(xiàn)象，一方面固然有其行政管理機(jī)制的缺陷，另一方面也與缺少對(duì)政府有效的行政監(jiān)督相關(guān)。公共部門權(quán)力的增長(zhǎng)，會(huì)使政府的權(quán)能增強(qiáng)，對(duì)其適度運(yùn)用便能造福于民，但政府權(quán)能若因缺少制約而過(guò)度膨脹則會(huì)損害民眾的權(quán)益。公共權(quán)力具有強(qiáng)制性和公共性，其影響力和影響范圍非常大，若因失去監(jiān)控而被濫用，將產(chǎn)生極大的危害。因此，必須對(duì)公共權(quán)力賦予相應(yīng)的責(zé)任，通過(guò)制定和完善行政監(jiān)督體系，從而加強(qiáng)對(duì)公共行政的約束和監(jiān)控。

在近代西方的行政改革中，進(jìn)一步加強(qiáng)了包括立法監(jiān)控、司法監(jiān)控、政黨和社團(tuán)監(jiān)控、社會(huì)監(jiān)控和輿論監(jiān)控等對(duì)公共行政的外部監(jiān)控。隨著社會(huì)的進(jìn)步和社會(huì)民主程度的加強(qiáng)，不僅要保障言論、新聞、集會(huì)、請(qǐng)?jiān)傅鹊淖杂?，也要求政府行政行為更加公開(kāi)化、透明化和信息化。

（四）解制管理

受新自由主義管理的影響，西方國(guó)家行政管理的第四次改革浪潮中凸現(xiàn)出了解制管理的改革理念。解制管理著重于對(duì)政府工作人員的管理。通過(guò)授權(quán)給工作人員、改進(jìn)業(yè)務(wù)流程、工作團(tuán)隊(duì)建設(shè)、機(jī)構(gòu)扁平化等的轉(zhuǎn)變，使各級(jí)政府部門工作充滿彈性，從而實(shí)現(xiàn)政府行政的高效率。

新自由主義管理，對(duì)西方國(guó)家的公務(wù)員們提出了保持政治中立的要求，這是西方文官制度的核心原則和主要特征之一。它明確要求公務(wù)員不能參加任何黨派的政治活動(dòng)：不許公務(wù)員參加支持或反對(duì)某一黨派的集會(huì)游行，公務(wù)員也不能利用自身職務(wù)之便為某一政黨做競(jìng)選宣傳或募集競(jìng)選經(jīng)費(fèi)等，即要求公務(wù)員外在行為上的中立。而在內(nèi)在思想上的中立上，政治中立也對(duì)公務(wù)員提出了不能將自身的黨派價(jià)值觀帶到工作中的要求。公務(wù)員不得因?yàn)槠渥陨睃h派價(jià)值觀，影響其向政務(wù)官提供的政策咨詢及方案選擇的客觀公正性。

（五）西方改革四理念的沖突與融合之路

在西方國(guó)家行政改革的四次浪潮中，科學(xué)管理、反浪費(fèi)之戰(zhàn)、戒備之眼和解制管理四個(gè)改革理念之間既存在沖突，也有相互融合結(jié)合之處。它們有著統(tǒng)一的改革目標(biāo)，都致力于解決政府信任危機(jī)、財(cái)政危機(jī)以及完善政府行政管理和提高行政效率。

科學(xué)管理旨在加強(qiáng)對(duì)政府雇員領(lǐng)導(dǎo)和指揮，強(qiáng)調(diào)等級(jí)制，強(qiáng)調(diào)政府的干預(yù)作用，并通過(guò)制定詳細(xì)的規(guī)則來(lái)標(biāo)準(zhǔn)化行政行為，而解制管理則提倡通過(guò)廢除政府部門過(guò)多的規(guī)章制度，實(shí)施權(quán)力下放和員工授權(quán)，它希望組織和員工能從其它三種管理的壓迫性規(guī)則和監(jiān)控下解放出來(lái)，依靠政府官員的責(zé)任心和能力來(lái)從事新的創(chuàng)造性工作，充分發(fā)揮組織機(jī)構(gòu)和政府雇員的創(chuàng)造性和積極性，從而提高政府的行政效率；科學(xué)管理通過(guò)改變行政管理和政府結(jié)構(gòu)以實(shí)現(xiàn)政府效率，而反浪費(fèi)之戰(zhàn)則強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)和節(jié)約；科學(xué)管理致力于打造的強(qiáng)政府和解制管理希望的權(quán)利下放一方面有著彼此相沖突的矛盾，但面對(duì)戒備之眼對(duì)政府和公務(wù)員的過(guò)度管制時(shí)，它們卻又站在了同一戰(zhàn)線。

三、西方國(guó)家行政改革對(duì)我國(guó)的啟示

（一）當(dāng)代西方國(guó)家行政改革對(duì)我國(guó)政府當(dāng)前所進(jìn)行的行政改革具有先導(dǎo)意義

當(dāng)前社會(huì)和歷史條件下，我國(guó)目前正在大力推進(jìn)的行政體制改革，這與當(dāng)時(shí)西方國(guó)家進(jìn)行改革所處的社會(huì)歷史條件具有相同或相似性。當(dāng)代西方國(guó)家在進(jìn)行行政改革時(shí)出現(xiàn)了市場(chǎng)化取向，而我國(guó)在推進(jìn)行政體制改革的同時(shí)也在不斷推進(jìn)和深化經(jīng)濟(jì)體制改革，目前我國(guó)已初步確立了中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的總體框架。在發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的總體要求和方向上我國(guó)與西方國(guó)家是一致的；經(jīng)過(guò)三十多年的改革開(kāi)放，中國(guó)的全球化、國(guó)際化進(jìn)程不斷加快，目前我國(guó)已加入世界貿(mào)易體系，中國(guó)早已充分參與到全球化的分工與競(jìng)爭(zhēng)之中；此外，隨著信息社會(huì)的快速發(fā)展，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)也隨之發(fā)展變化，社會(huì)意識(shí)和公民需求也發(fā)生了很大的變化，這些也給我國(guó)的行政改革設(shè)置了難題。

行政改革所處社會(huì)歷史條件的大致相似性，使我國(guó)政府部門的行政改革與西方國(guó)家的行政改革具有共同點(diǎn)：即彼此改革的基本取向、改革的總方向和總目標(biāo)具有一致性。不論是西方國(guó)家還是當(dāng)前中國(guó)政府部門的行政改革都需要適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求、符合全球化競(jìng)爭(zhēng)和信息化社會(huì)需要。因此，當(dāng)代西方國(guó)家的行政改革具有先導(dǎo)作用。

（二）中國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情不同于西方國(guó)家，必須探索既符合中國(guó)國(guó)情、又能適應(yīng)世界潮流的政府治理模式

中國(guó)特色社會(huì)主義制度使我國(guó)不同于西方資本主義國(guó)家的社會(huì)制度和政治體制，由于我國(guó)目前正處在構(gòu)建和健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型階段，不同于西方發(fā)達(dá)國(guó)家成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，我國(guó)的發(fā)展程度仍較低。此外，在行政文化現(xiàn)代化過(guò)程中，還面臨著我國(guó)獨(dú)特而深厚的傳統(tǒng)行政文化傳統(tǒng)的巨大挑戰(zhàn)。

這些構(gòu)成了我國(guó)不同于西方國(guó)家的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，因而，在我國(guó)當(dāng)前所進(jìn)行的行政體制深化改革的過(guò)程中，我國(guó)改革的道路、策略和決策選擇的與西方國(guó)家改革之間的差異性，而這也要求我們必須探索既符合中國(guó)國(guó)情、又能適應(yīng)世界潮流的政府治理模式。

（三）深化我國(guó)行政體制的改革須正確處理現(xiàn)代化和后現(xiàn)代化之間的矛盾，從而確保改革取得成功

目前我國(guó)仍處于現(xiàn)代化發(fā)展的較低階段，我國(guó)行政體制改革擔(dān)負(fù)著多重任務(wù)：在當(dāng)前的行政改革中，要根據(jù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，完善各項(xiàng)法律、制度和規(guī)則，建立和健全我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)環(huán)境；進(jìn)一步完善養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保障制度，使之適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求；在完善對(duì)我國(guó)政府們的監(jiān)督管理方面，要建立健全各項(xiàng)行政法規(guī)、建立和切實(shí)實(shí)施行政公開(kāi)制度、確保依法行政；此外，還應(yīng)進(jìn)一步建立和完善公務(wù)員管理制度，推行嚴(yán)格按照職類、職位、職級(jí)劃分的公務(wù)員科學(xué)管理制度。

與處于現(xiàn)代化較高階段即后現(xiàn)代化階段的西方各國(guó)的改革相比，這些改革內(nèi)容看上去似乎剛好相反。這既反映了中西方行政改革因所處市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不同而出現(xiàn)的差異，同時(shí)也折射出西方國(guó)家的改革是由一個(gè)極端走向另一個(gè)極端的必然現(xiàn)象。在行政現(xiàn)代化過(guò)程中我們不能重蹈西方覆轍，而應(yīng)總結(jié)和借鑒其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，銜接、統(tǒng)一現(xiàn)代化和后現(xiàn)代化的要求。這就要求我們?cè)诮⒔∪鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制與深化行政體制改革的過(guò)程中要處理好公平與效率的關(guān)系，避免重蹈西方國(guó)家規(guī)制泛濫的極端；在完善政府職能方面要處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，避免出現(xiàn)政府或市場(chǎng)失靈現(xiàn)象；在公共服務(wù)的供給方面要處理好政府部門“掌舵”與“劃槳”不同定位，避免走入政府部門公共服務(wù)供給職能過(guò)度膨脹的困境。

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