PPP項(xiàng)目合同中固定回報(bào)條款效力的研究

摘 要 在PPP模式被大力推廣的背景下，PPP項(xiàng)目的落地?cái)?shù)量不斷攀升，部分PPP項(xiàng)目合同中存在著固定回報(bào)條款，但相關(guān)部門(mén)規(guī)章卻禁止固定回報(bào)，因此，固定回報(bào)條款效力如何認(rèn)定便成為需要解決的問(wèn)題。本文認(rèn)為，PPP項(xiàng)目合同中固定回報(bào)條款是有效的，但是應(yīng)當(dāng)盡量避免固定回報(bào)條款。

關(guān)鍵詞 PPP項(xiàng)目合同 固定回報(bào) 效力

作者簡(jiǎn)介：李香峰，江蘇鐘山明鏡律師事務(wù)所律師。

中圖分類(lèi)號(hào)：D923.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.01.044

隨著《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)發(fā)60號(hào)文”）和《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)辦發(fā)42號(hào)文”）的出臺(tái)實(shí)施，政府和社會(huì)資本合作模式（Public-Private Partnership，簡(jiǎn)稱(chēng)PPP）得到了大力的推廣。國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部等部門(mén)不斷出臺(tái)完善公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域鼓勵(lì)民間投資參與的政策措施，鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。在此背景下，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，PPP模式備受青睞，PPP項(xiàng)目的落地?cái)?shù)量也不斷攀升。

一、問(wèn)題的提出

PPP（政府和社會(huì)資本合作），指政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式擇優(yōu)選擇社會(huì)資本，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)或公共產(chǎn)品，并根據(jù)公共服務(wù)或公共產(chǎn)品的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果獲得合理回報(bào)的一種合作模式。

《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“財(cái)金57號(hào)文”）規(guī)定：“嚴(yán)禁通過(guò)保底承諾、回購(gòu)安排、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資，將項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目……”

《關(guān)于進(jìn)一步共同做好政府和社會(huì)資本合作（PPP）有關(guān)工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“財(cái)金32號(hào)文”）規(guī)定：“要堅(jiān)決杜絕各種非理性擔(dān)?；虺兄Z、過(guò)高補(bǔ)貼或定價(jià)，避免通過(guò)固定回報(bào)承諾、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資；要杜絕固定回報(bào)和變相融資安排……”

《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“財(cái)金90號(hào)文”）規(guī)定：“防止政府以固定回報(bào)承諾、回購(gòu)安排、明股實(shí)債等方式承擔(dān)過(guò)度支出責(zé)任……”

上述文件均規(guī)定，在政府和社會(huì)資本合作過(guò)程中，政府要避免通過(guò)固定回報(bào)承諾的方式進(jìn)行變相融資，杜絕固定回報(bào)。但是，根據(jù)筆者參與的大量PPP項(xiàng)目來(lái)看，在PPP項(xiàng)目的實(shí)操中，固定回報(bào)條款普遍存在于PPP項(xiàng)目合同之中。在很多PPP項(xiàng)目的采購(gòu)中，采購(gòu)文件中要求社會(huì)資本的報(bào)價(jià)內(nèi)容往往是：建設(shè)工程費(fèi)用的下浮率、資本金的回報(bào)率、融資利率等。具體體現(xiàn)在PPP項(xiàng)目合同之中就是：政府根據(jù)社會(huì)資本的投入，按照確定的回報(bào)率（資本金部分按照資本金回報(bào)率、融資部分按照融資利率） 向社會(huì)資本付費(fèi)。既然在法律規(guī)范層面，固定回報(bào)是被禁止的，那么，PPP項(xiàng)目合同中固定回報(bào)條款的效力究竟如何呢？

二、PPP項(xiàng)目合同的法律屬性

依據(jù)“國(guó)辦發(fā)42號(hào)文”規(guī)定，在PPP項(xiàng)目合同中，政府和社會(huì)資本法律是地位平等的，權(quán)利義務(wù)也是對(duì)等的，協(xié)議各方均應(yīng)遵守合同約定。

依據(jù)財(cái)政部出臺(tái)的《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》的規(guī)定，PPP從行為性質(zhì)上屬于政府向社會(huì)資本采購(gòu)公共服務(wù)的民事法律行為，構(gòu)成民事主體之間的民事法律關(guān)系。

依據(jù)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)出臺(tái)的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》的規(guī)定，在PPP項(xiàng)目合同中，合同各方均是平等主體；PPP項(xiàng)目合同應(yīng)依據(jù)《合同法》及相關(guān)法律法規(guī)訂立。

依據(jù)《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》和《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》的規(guī)定，PPP項(xiàng)目合同在履行過(guò)程中如出現(xiàn)爭(zhēng)議，可以訴訟或仲裁的方式解決。

綜上，PPP項(xiàng)目合同是法律地位平等的政府和社會(huì)資本依據(jù)《合同法》及相關(guān)法律法規(guī)簽訂的合同，如果在合同履行過(guò)程中出現(xiàn)爭(zhēng)議，可以協(xié)議選擇爭(zhēng)議解決的方式。因此，PPP項(xiàng)目合同符合民事合同的全部特征，法律屬性是民事合同。

三、固定回報(bào)的認(rèn)定

“財(cái)金57號(hào)文”、“財(cái)金32號(hào)文”和“財(cái)金90號(hào)文”雖然都規(guī)定，在PPP項(xiàng)目中，要防止和杜絕固定回報(bào)，但是如何認(rèn)定固定回報(bào)，并沒(méi)有做進(jìn)一步的規(guī)定。

在長(zhǎng)春匯津污水處理有限公司訴長(zhǎng)春市人民政府一案中，長(zhǎng)春市中級(jí)人民法院的判決，是截至目前為數(shù)不多的關(guān)于固定回報(bào)問(wèn)題的認(rèn)定。長(zhǎng)春市中級(jí)人民法院認(rèn)為，通過(guò)在《合作企業(yè)合同》中約定固定的污水處理保底量、回報(bào)的逐年增加、固定的最低保底匯價(jià)和固定的污水處理費(fèi)定價(jià)條件等，使得外方投資人無(wú)須承擔(dān)任何經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，均可獲得確定的投資回報(bào)?；谝陨吓袛啵L(zhǎng)春市中級(jí)人民法院認(rèn)定匯津長(zhǎng)春污水處理項(xiàng)目為固定回報(bào)項(xiàng)目。

通過(guò)長(zhǎng)春市中級(jí)人民法院對(duì)固定回報(bào)構(gòu)成要素的認(rèn)定，筆者認(rèn)為固定回報(bào)條款應(yīng)具備以下特征：

1.違背“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”這一基本特征，社會(huì)資本方無(wú)須承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)，都按照投入的資金和約定的回報(bào)率獲得付費(fèi)。

2.回報(bào)率明確約定，即約定一個(gè)固定不變的回報(bào)率，或者約定回報(bào)率的具體區(qū)間（不低于某一個(gè)值，不高于某一個(gè)值）。

四、PPP項(xiàng)目合同中固定回報(bào)條款的效力

（一）部委出臺(tái)的“通知”的法律層級(jí)

依據(jù)《立法法》的規(guī)定，財(cái)政部和國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)可以根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，制定規(guī)章。

“財(cái)金32號(hào)文”的頒布單位是財(cái)政部及國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)；“財(cái)金57號(hào)文”及“財(cái)金90號(hào)文”的頒布單位是財(cái)政部。依據(jù)《立法法》的規(guī)定，從法律層級(jí)上看，上述三部文件屬于部門(mén)規(guī)章。

（二）固定回報(bào)條款的效力分析

PPP項(xiàng)目合同屬于民事合同，合同條款的效力應(yīng)依據(jù)《民法通則》、《合同法》等法律來(lái)判斷?！逗贤ā返?2條規(guī)定了五種合同無(wú)效的情形 。

PPP項(xiàng)目合同是政府和社會(huì)資本之間簽訂的合同，社會(huì)資本是由政府通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性方式依法選定的，社會(huì)資本的選定程序是公開(kāi)的，合同內(nèi)容主要是關(guān)于公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施方面項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和移交等，且合同內(nèi)容也是要公開(kāi)的。因此，PPP項(xiàng)目合同中的固定回報(bào)條款，不存在《合同法》第52條第（一）、（二）和（三）這三種情形。也就是說(shuō)，PPP項(xiàng)目合同中的固定回報(bào)條款有效與否，主要看該條款是否存在《合同法》第52條（四）和（五）這兩種情形。

1.固定回報(bào)條款屬于“違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”的情形？

雖然“財(cái)金57號(hào)文”、“財(cái)金32號(hào)文”和“財(cái)金90號(hào)文”三部文件都禁止固定回報(bào)，但是上述文件從法律層級(jí)上講，都屬于部門(mén)規(guī)章，部門(mén)規(guī)章的效力低于法律和行政法規(guī)。因此，即使PPP項(xiàng)目合同中存在固定回報(bào)條款，也僅僅是違反了上述三部文件的規(guī)定，并沒(méi)有“違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”。也就是說(shuō)，固定回報(bào)條款不存在“違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”的情形。

2.固定回報(bào)條款是否屬于“損害社會(huì)公共利益”的情形？

首先，PPP模式得到大力推廣的原因。PPP模式通過(guò)引進(jìn)社會(huì)資本，打破行業(yè)準(zhǔn)入，讓社會(huì)資本進(jìn)入公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，能夠提升公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率；同時(shí)，借助社會(huì)資本的專(zhuān)業(yè)運(yùn)營(yíng)能力，提升運(yùn)營(yíng)效率和收益，能夠減輕地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

其次，PPP項(xiàng)目合同中存在固定回報(bào)條款的原因。根據(jù)筆者參與的大量PPP項(xiàng)目來(lái)看，越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方，政府對(duì)PPP模式的推廣力度越低；越是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地方，政府對(duì)PPP模式的推廣力度越高。從政府實(shí)施PPP項(xiàng)目的初衷看，政府并不愿意給社會(huì)資本固定回報(bào)，之所以會(huì)出現(xiàn)固定回報(bào)條款，是因?yàn)槿绻鐣?huì)資本承擔(dān)較大風(fēng)險(xiǎn)或收益無(wú)法得到保證的情形下，社會(huì)資本往往不會(huì)參與PPP項(xiàng)目，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目最終無(wú)法實(shí)施。因此，在PPP項(xiàng)目的實(shí)操中，尤其是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地方，政府為了讓社會(huì)資本愿意參與PPP項(xiàng)目，以保證PPP項(xiàng)目的實(shí)施，往往會(huì)出現(xiàn)固定回報(bào)的安排。

最后，PPP項(xiàng)目合同中的固定回報(bào)條款，是政府為了PPP項(xiàng)目的實(shí)施而與社會(huì)資本約定的，實(shí)施PPP項(xiàng)目是為了提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率（PPP項(xiàng)目均通過(guò)了物有所值和財(cái)政承受能力論證），實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

因此，筆者認(rèn)為，PPP項(xiàng)目合同中的固定回報(bào)條款不屬于“損害社會(huì)公共利益”的情形。

綜上，筆者認(rèn)為，依據(jù)現(xiàn)行的法律法規(guī)，PPP項(xiàng)目合同中的固定回報(bào)條款是有效的。

五、避免固定回報(bào)的建議

雖然PPP項(xiàng)目合同中的固定回報(bào)條款是有效的，但是固定回報(bào)畢竟是部門(mén)規(guī)章禁止的，PPP項(xiàng)目合同在簽署前，必須經(jīng)過(guò)政府的審核同意，如果存在固定回報(bào)條款，則存在無(wú)法通過(guò)審核的風(fēng)險(xiǎn)。因此，應(yīng)盡量避免出現(xiàn)固定回報(bào)條款。

PPP項(xiàng)目合同應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)“伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”這三項(xiàng)基本特征，強(qiáng)調(diào)政府和社會(huì)資本之間權(quán)利義務(wù)對(duì)等，避免固定回報(bào)，社會(huì)資本的回報(bào)應(yīng)當(dāng)與績(jī)效考核掛鉤?？?jī)效考核的指標(biāo)可以包括：工期、質(zhì)量、費(fèi)用、成本、合同管理、各方滿意度、項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展等。建設(shè)期績(jī)效考核可設(shè)置為合格制，項(xiàng)目在建設(shè)期內(nèi)竣工驗(yàn)收合格即視為通過(guò)建設(shè)期績(jī)效考核；運(yùn)營(yíng)期績(jī)效考核可設(shè)置為評(píng)分制，各績(jī)效考核指標(biāo)設(shè)置不同的分值和打分辦法，逐項(xiàng)打分，根據(jù)評(píng)分結(jié)果來(lái)付費(fèi)。

六、結(jié)語(yǔ)

在PPP模式得到大力推廣的背景下，PPP項(xiàng)目落地的數(shù)量不斷攀升，由于沒(méi)有PPP方面立法和PPP項(xiàng)目合同的示范文本，地方政府為了盡快上項(xiàng)目，吸引社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目，在PPP項(xiàng)目合同中普遍存在中固定回報(bào)的條款。雖然依據(jù)現(xiàn)行的法律法規(guī)，固定回報(bào)條款是有效的，但是，固定回報(bào)條款畢竟違反了部門(mén)規(guī)章的規(guī)定，所以應(yīng)當(dāng)盡量避免。如果PPP項(xiàng)目在運(yùn)作過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題，固定回報(bào)條款必然會(huì)成為政府和社會(huì)資本之間的爭(zhēng)議點(diǎn)，希望隨著PPP立法的完善和PPP項(xiàng)目合同示范文本的出臺(tái)，目前已經(jīng)存在的固定回報(bào)條款問(wèn)題能夠得到妥善解決。

注釋?zhuān)?/p>

《合同法》第五十二條規(guī)定：“有下列情形之一的，合同無(wú)效：（一）一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國(guó)家利益；（二）惡意串通，損害國(guó)家、集體或者第三人利益；（三）以合法形式掩蓋非法目的；（四）損害社會(huì)公共利益；（五）違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定?！?